北京市重大突發公共衛生事件特征分析及風險評估研究

王丹丹, 賈慧聰, 杜恩宇

(1.應急管理部國家減災中心,北京 100124;2.可持續發展大數據國際研究中心,北京 100094;3.中國科學院空天信息創新研究院數字地球重點實驗室,北京 100094;4.中國科學院大學,北京100049)

0 引言

新冠肺炎疫情的暴發和蔓延使我們意識到,突發公共衛生事件不僅危害人類健康,還可能導致社會動蕩和經濟衰退。突發公共衛生事件屬于突發事件的一種[1],通常包括突然發生的疾病、食物中毒、有毒有害因素污染等[2]。這些事件通常給公共衛生領域帶來嚴峻的挑戰,包括疾病流行、人員傷亡、社會沖突、醫療事故等。由于地域和人群的差異,突發公共衛生事件可能會在各地迅速蔓延,造成嚴重后果[3]。北京地區經濟發展迅速、人口高度聚集,公眾對公共衛生安全的期望不斷提升,科學研判公共衛生風險隱患、加強疾病預防控制和完善應急準備工作已成為迫切的需求。

突發公共衛生事件的危害巨大,其可快速傳播并對社會造成嚴重影響[4]。近年來,隨著新冠肺炎疫情的發生和蔓延,有關突發公共衛生事件防治的研究也層出不窮。比如,歐陽桃花等[5]基于中國情景的案例研究,構建了重大突發公共衛生事件治理體系,為遏制疫情蔓延提供了管理啟示;吳雨潔等[6]針對廣西鄉村的突發公共衛生事件開展應急系統脆弱性評價研究,指出應加強突發公共衛生事件的應急準備工作;馬曉江等[7]對河北省2011—2021年的突發公共衛生事件進行流行特征分析,明確河北省突發公共衛生事件防控的重點,并提出相關建議;張愛蘭等[8]采用事故樹和事件樹分析法,對突發公共衛生事件的發生、發展及預防、控制對策等進行系統分析,并提出應對策略為突發公共衛生事件應對工作提供參考。有關突發公共衛生事件的研究大多集中在事件的影響、特征分析、應急評估等方面,盡管有針對地方區域突發公共衛生事件的相關研究,但尚未發現對北京市近20年突發公共衛生事件分析、評估、預防和控制的研究。

本研究以北京市發生過的重大突發公共衛生事件作為基礎數據,依據相關標準規范劃分類別,進行特征分析;然后結合不同類別突發公共衛生事件的特征,建立風險評估指標體系,并對收集到的事件進行評估應用;最后提供相應的對策和建議,旨在為加強北京市突發公共衛生事件風險防范和控制提供參考。

1 數據來源

2019年以來暴發的新冠肺炎疫情,其影響甚至超越了傳統意義上國際突發公共衛生事件的范疇,本研究通過北京市疾病預防控制中心獲取政府公布的最新報告、公共衛生事件的研究資料、評估的指導原則,收集整理了北京市自1998—2018年近20年發生的重大突發公共衛生事件數據。依照《突發公共衛生事件快速風險評估》和《突發事件公共衛生風險評估技術方案(試行)》,將突發公共衛生事件劃分為傳染病、食品中毒、工業中毒以及飲用水污染4大類[9-10]。

由于數據較多,本研究結合《國家突發公共事件總體應急預案》等法律法規和規范性文件對突發公共衛生事件等級進行劃分,具體為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ級)[11]。按照劃分的等級梳理數據,獲得近20年北京市特別重大及重大級別突發性公共衛生事件43起。

2 特征分析

2.1 整體分析

2.1.1 類型分布

43起特別重大及重大級別突發事件中特別重大突發事件9起,引起發病人數共36275人,死亡210人。其中,傳染病類事件6起,2890人受影響;重大食物中毒事件22起,1651人受影響;工業中毒事件7起,182人受影響;飲用水污染事件8起,31522人受影響,涉及人數最多,見表1。

表1 北京市特別重大及重大突發公共衛生事件(1998—2018)

43起事件的類型分布情況,如圖1。由圖1可見,食物中毒突發事件的占比最高,達51.17%;其次是飲用水污染事件占18.60%,;工業中毒突發事件,占16.28%;傳染病突發事件,占13.95%。

圖1 突發公共衛生事件類型分布

2.1.2 時間分布

重大突發公共衛生事件在1998—2003年間發生較為頻繁,于2003年達到峰值,有17起,占事件總數的39.50%(如圖2),其中包括大量的食物中毒事件和嚴重急性呼吸綜合征(severe acute respiratory syndrome coronavirus,SARS)事件等重大傳染病事件。調研發現,傳染病事件與食物中毒事件每年從2月起開始增多,高峰出現在5—7月,9月開始逐漸下降(但不排除冬流感或其他病毒引起的突發性傳染病),這主要是氣候變化不規律和夏季人口流動增大所導致[12]。

圖2 北京市重大級別及以上突發公共衛生事件(1998—2018年)

2.1.3 地點及人群分布

北京市各區均發生過突發公共衛生事件。其中,順義區、海淀區、朝陽區發生頻繁,主要原因是這幾個區人口眾多、建筑密集(擁有大量工地和學校等人口密集場所)、經濟要素高度集中[13-14]。43起特別重大和重大突發公共衛生事件中,學校、托幼機構等10起(23.20%),發病2100余人,無死亡病例;工地及寫字樓等人員聚集地12起(27.90%),發病700余人,死亡8人;其余事件發生于各大居民居住區,共5起(11.60%),數千余人受影響,多為飲用水污染事件,無死亡病例。近年來,學校、工地等人員密集地成為北京市突發公共衛生事件的主要發生區域。

2.2 傳染病事件

43起事件中傳染病事件6起,分別為SARS病毒傳播(1起)、食源性痢疾感染(1起)、手足口病(1起)、各類流感(3起)。其中,呼吸道傳染病占83.3%。由于甲型H3N2(novel influenza A)流感共計感染100萬余人,波及范圍跨多省市,因此雖已統計入流感事件,但無法獲得北京單獨的感染人數數據。

北京市疾病預防控制中心的數據顯示,每年12月份左右是流感高發期。隨著氣溫的下降,學校、托幼機構和其他人口密集場所更容易受流感影響,導致疾病的傳播風險增大。

2.3 飲用水污染事件

1998—2018年共報告飲用水污染突發公共衛生事件8起,均為二級事件,無死亡人員。其類別可歸結為化學制劑污染3起、細菌霉菌超標4起、飲用水管道系統故障1起。事件后防疫站對北京市內各大水廠水質嚴加檢測,自源頭杜絕污染,各項指標達標后才可放水,自2004年后再未出現重大飲用水污染事件。

2.4 食物中毒

1998—2018年共報告食物中毒突發公共衛生事件22起,細菌性19起、化學性1起、有毒植物性2起,發病1651人,死亡1人。其中,7起發生在學校,7起發生在工作場所,8起發生在飯店及招待所。食物中毒者發病時間約為4—24h,輕者出現頭暈惡心、腹痛、腹瀉等病征,嚴重者出現休克,危及生命。據相關調查發現,22起食物中毒突發公共衛生事件的發生原因包括將非可食用材料或工業原料用作食材加工、生熟不分導致副溶血性弧菌中毒、豆類加工不徹底、食堂消毒不徹底及原材料細菌超標等。

2.5 工業中毒

1998—2018年共報告工業中毒突發公共衛生事件7起,全部發生在工廠,分別為有機溶劑中毒2起、化學氣體中毒2起、化學藥品中毒2起以及工作流程不當1起,總計發病182人,死亡人數高達15人。其特點是中毒后發病迅速,人體機能迅速衰竭,難以進行有效救治。

3 風險評估

3.1 風險評估概念及意義

風險是一個復雜的概念,涉及各種可能的情況,其中可能性、不確定性和脆弱性都會影響最終的結果。而風險評估旨在識別、分析和評價可能發生的突發公共衛生事件,以及可能存在的其他潛在風險,并給出有效的風險管控策略,以確保公眾健康安全。近年來,由于多種原因,如公共衛生事件、自然災害、事故災難、社會安全事件等,給我們的生活帶來巨大的挑戰,同時也使衛生應急處置變得更困難。因此,開展有效的風險評估顯得尤為必要。發現、診斷、分析公共衛生危機,以更好地預測、控制并應對緊急情況。

在處理突發事件時,通常需要進行2種不同的風險評估:一種是定期的,包括但不限于日常的檢查;另一種是針對特定問題的,包括但不限于政策、社會、經濟等方面的因素。在突發公共衛生事件風險評估中,不僅要考慮公眾健康問題,還要綜合考慮各種環境因素,以及潛在的社會影響。這種評估方式不僅要獲取有價值的監測數據,還要結合實際情況和科學研究成果,從多方面評估事態的危險性和潛在的影響,最終提供有效的風險管理措施。

3.2 風險評估指標體系構建

3.2.1 風險評估的一般步驟

風險評估一般包括風險識別、風險分析、風險評價3個步驟。

(1)風險識別。風險識別是指通過發現、識別和記錄公共衛生安全風險因素,為開展風險分析和公共衛生管理提供依據。通過對突發公共衛生事件的實時觀察和分析,可以準確識別出可能存在的危險,從而為公眾及時、準確地提供衛生防護措施,以發揮其最佳的防護效果[15]。

(2)風險分析。風險分析是風險評估中的中間環節,一般采用定性或定量的方法,針對識別到的風險因素,確定其風險屬性和風險水平的過程,往往要結合模型和算法判定危害發生的可能性、相關資源的暴露性和脆弱性開展研究。

(3)風險評價。風險評價是風險評估的最后一步,結合風險識別與分析的結果,根據預測危險性質和潛在的損失,以及當前的安全狀態,對潛藏的危機實現量化,從而為應急處置提供參考。然而,由于缺乏統一的標準,大多時候無法精確識別出危機的嚴重性,因此,需要建立一套完善的風險評估和管理機制,以便更好地發現和控制危機。

本文基于專家打分法,對各種風險因素的可能性和后果嚴重性進行分析,并計算出各因素的風險分值,劃分不同等級。按照預先設定的分析流程,盡可能全面地收集、整理和分析所有相關信息,根據安全風險等級判定準則及控制措施的相關文獻調研[10-11,15],確定各類突發公共衛生事件的風險等級,見表2。

表2 風險級別判定及處置建議

3.2.2 風險評估指標選取及體系構建

(1)傳染病風險評估指標體系。評估傳染病突發公共衛生事件的風險,需要考慮生物學(病原體)因素、流行病學因素和脆弱性3個方面。

在風險評估前,首先,需要了解病原體的傳播方式、致病能力、毒性、變異性、耐藥性,以及對環境的適應能力等生物學特征。其次,分析傳染源、傳播渠道、人群易感性等傳染病發生的關鍵步驟,一般來說,傳染病的傳播與溫度、濕度、傳播媒介因素、氣候條件等相關,同時也存在季節性,有的傳染病的發病率會隨季節的變化而改變,比如,夏秋季節易發生消化系統傳染病,春冬季節易發生呼吸道傳染病。最后,從脆弱性角度,在傳染病風險評估中一般需要考慮控制和承受2個方面,控制方面包括傳染病的早期識別能力、應對處置能力、醫療救援能力、技術與醫療儲備、疫苗和藥物的效用、自救互救能力、公共衛生基礎設施、生活飲用水、食品供應、社會關注認知程度、健康教育普及等;承受方面則包括易感人群分析、疾病的嚴重程度、有無致死致殘,以及公眾心理承受力和公眾公共衛生意識等。

本文遵循指標的重要和代表性、易于評價且相對獨立等原則,結合文獻調查法,構建傳染病突發公共衛生事件風險評估指標體系,形成3個一級指標、15個二級指標的體系框架,并確定指標分值(總分為100分),見表3。由專家對風險要素進行分析、判斷,確定不同風險指標的綜合評分對應的風險等級,見表4。在對某一傳染病事件進行風險評估時,可對照表3的評分說明為二級指標打分再求和獲得綜合得分,對應表4等級風險的評分取值區間,劃定該傳染病事件的風險等級。

表3 傳染病突發公共衛生事件風險評估指標體系

(2)食物中毒風險評估指標體系。食物中毒風險評估需要考慮食品中可能存在物質的致病機制,結合文獻調查法[16-19],構建食物中毒突發公共衛生事件風險評估指標體系,形成4個一級指標、12個二級指標的體系框架,并確定指標分值(總分為100分),見表5。

表5 食物中毒突發公共衛生事件風險評估指標體系

(3)工業中毒風險評估指標體系。工業中毒事件具有突發性、災難性、復雜性和社會性等特點,因此容易造成衛生應急決策和處置難度大。工業中毒風險評估需要結合毒物的理化和毒理學特征、暴露水平、安全性和脆弱性等方面展開分析[20]。結合文獻調查法,構建工業中毒突發公共衛生事件風險評估指標體系,形成4個一級指標、14個二級指標的體系框架,確定指標分值(總分為100分),見表6。

表6 工業中毒突發公共衛生事件風險評估指標體系

(4)飲用水污染風險評估指標體系。突發性水污染事件的發生時間、地點以及污染物的種類和性質、污染發生的原因等都具有不確定性,導致其造成的損害也具有難以估計性和復雜性[21-22]。在飲用水污染風險評估中,主要從污染源確定、暴露水平、暴露人群分析和脆弱性分析等方面來考慮。結合文獻調查法,構建飲用水污染突發公共衛生事件風險評估指標體系,形成3個一級指標、12個二級指標的體系框架,確定指標分值(總分為100分),見表7。

表7 飲用水污染突發公共衛生事件風險評估指標體系

3.3 北京市歷史公共衛生事件風險分析

基于前述建立的各類突發公共衛生事件風險評估指標體系,對北京市1998—2018年發生的重大級別及以上事件進行風險評估,結果見表8。從表8可知,傳染病事件中,極高風險事件1起(SARS病毒傳播事件),高風險事件1起,中等風險事件4起;食物中毒事件中,高風險事件1起,中等風險事件21起;工業中毒事件中,高風險中毒事件1起(死亡13人),中等風險事件6起;飲用水污染事件中,中等風險事件6起,低風險事件2起,無高風險級別及以上事件。

表8 北京市突發公共衛生事件風險評估結果(1998—2018)

4 應對措施

結合前述利用本文構建的各類突發公共衛生事件風險評估指標體系,針對北京市1998—2018年突發公共衛生事件的風險評估結果,提出以下3點應對措施。

(1)構建全過程風險預警體系。提升公共衛生風險治理水平是政府管理體系和能力的關鍵,因此,如何有效地預防和控制重大公共衛生風險已經成為當今政府管理的核心職責[23-24]。應對各類突發性事件,必須有完善的風險預警體系,真正實現先一步應對各類突發性事件[25]。探索建立符合中國城市發展進程的城市重大公共衛生風險全過程防控體系是當前迫切的政策需求。北京市應結合本市各區管理特點,由各級政府建立統一的指揮系統和應急管理體系,實現突發公共衛生事件的早發現、早干預、早處置,從而保證社會秩序的穩定,盡可能地減少傷亡和損失。依據風險的發生、發展及消退規律,及時動態調整治理策略。

(2)建立風險評估信息的共享平臺。集信息加載、存儲、分析、發布、檢索等功能于一體的信息共享平臺已成為應急管理協同化的重要支撐[26-27]。利用互聯網、視頻圖像傳輸技術、有線或無線通信及GIS等大數據技術和手段,將北京市現有的疾病預防控制信息系統與國家和其他省市地區相鏈接,實現國內疾病預防控制系統信息的資源整合與共享,提升北京市突發公共衛生事件的預防工作;進一步搭建覆蓋北京市所有衛生監督部門、衛生許可部門的突發公共衛生事件應急管理信息平臺,實現北京市內所有突發公共衛生事件信息和資源的共享,打破信息壁壘,在突發公共衛生事件發生早期迅速采取應對措施。

(3)對高風險事件予以優先預防和應急準備。不同級別的風險要結合實際采取一種或者多種措施進行控制,直至風險可以接受[28-29]。結合近20年的突發公共衛生事件風險評估結果,傳染病和食物中毒事件屬于高風險等級的突發公共衛生事件,應加強優先預防和應急準備工作;對工業中毒和飲用水污染事件中可能發生的高風險事件,加強日常風險管理尤為重要。在日常的突發公共衛生事件中,要做好必需的藥品準備和應急物資準備工作,建立具備現場主導調查的流行病學專家后備力量,加強公共衛生研究中心、實驗室等科研機構的建設和協調機制的搭建等。此外,通過機構單位培訓和廣泛的大眾科普教育,提高大眾對突發公共衛生事件的預防意識和能力,同時各級衛生管理部門加強對各單位的衛生監督管理工作。

5 結論

(1)從類型、時間和地點及人群維度分析北京市1998—2018年發生的43起突發公共衛生事件顯示,2002—2003年間發生較為頻繁;順義區、海淀區、朝陽區發生事件較多;學校及工作地等人群集中的場所,易發生各種傳染病和食物中毒等突發公共衛生事件。

(2)分別針對傳染病、食物中毒、工業中毒、飲用水污染4種類型事件建立突發公共衛生事件風險評估指標體系,并依據此體系對北京市1998—2018年發生的43起突發公共衛生事件進行風險評估,結果表明:極高和高風險級別事件集中于傳染病和食物中毒類。

(3)從構建全過程風險預警體系、建立風險評估信息的共享平臺、對高風險事件予以優先預防和應急準備3個方面提出突發公共衛生事件的應對措施,為北京市突發公共衛生事件的風險管控提供參考。