面向長江大保護的國土空間用途管制研究
——以揚州市為例

伏年久

揚州市自然資源和規劃局 江蘇 揚州 225000

長江大保護戰略是生態文明發展理念下的一項重要實施型戰略?！吨腥A人民共和國長江保護法》已于2021年3月1日起施行，是我國第一部流域法律，強化了“生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發”的理念，規范了長江流域各類生產生活、開發建設活動，推進了長江流域生態環境保護和修復工作，標志著長江大保護進入依法保護的新階段。作為經濟較發達地區的沿江城市，揚州市經歷了從“沿江開發”到“長江經濟帶建設”，再到“長江大保護”的不同發展時期。沿江經濟取得飛躍發展的同時，也面臨沿江地區自然資源面積減少，空間破碎化、質量下降的問題，在產業門類、生態環境、土地合法性等方面留下了一些歷史遺留問題亟待解決，城鎮發展與自然資源保護的矛盾突出，現有空間治理體系的適應性欠缺。

與此同時，2019年5月印發了《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。該文件要求在新時代的國土空間規劃體系中，建立全域覆蓋、統一有效的國土空間用途管制體系，關系到規劃編制、傳導、監督、實施的全過程。新的國土空間規劃體系促使我們對國土空間用途管制的再思考，加強國土空間用途管制體系的研究，已成為現階段國土空間治理改革的迫切需求。

基于此，本文對長江大保護背景下的國土空間用途管制體系展開研究，通過剖析當前揚州市沿江地區國土空間用途管制面臨的實際問題，總結管制思路和策略，為長江沿江地區及其他地區構建管制體系提供借鑒。

1 揚州市沿江地區國土空間用途管制面臨的問題

1.1 國土空間開發利用存在的問題

揚州市沿江地區集產業發展、生態保護、文化展示于一體。隨著“共抓大保護，不搞大開發”理念深入人心，一大批岸線利用項目得到整改、提升和規范。同時，受經濟社會發展階段的制約，當前國土空間開發利用方面仍存在以下問題：

（1）資源短缺與低效利用并存，結構性矛盾日益突出

隨著產業園區建設，沿江地區的農業和生態用地空間不斷受到擠壓，耕地逐年減少，長江岸線部分區段開發利用率過高，沿江灘涂生態用地大量減少，“三生”空間皆呈現破碎化現象。與此同時，部分開發較早的園區存在土地閑置、效率低效的現象，長江岸線部分船廠項目已停產多年，其殘余建筑及設備依然占用岸線，造成岸線的低效利用和閑置浪費，資源低效利用現象突出，由此形成沿江地區各類資源結構性矛盾日漸突出。

（2）產業類型結構不合理，空間發展不夠集聚

為促進當地經濟發展，揚州市沿江各區縣分別成立了各自的產業園區。由于缺少統籌協調，相互之間低質量競爭，導致各產業園區產業類型同質，岸線利用低效，高能耗、高污染等中低端企業比重偏高，轉型升級任務重。同時，受土地資源管制約束，工業項目用地布局分散，產業園區外圍工業企業數量多，分布零散，一定程度上制約了各類土地資源的有效利用。

（3）濱江文化景觀資源活化利用不足，保護宣傳滯后

長江揚州段因與大運河、南水北調東線交匯，留下了眾多文化遺產，包括儀揚河、瓜州運河、京杭大運河、白塔河4處水利工程遺產，瓜洲古鎮及瓜洲港遺址、儀征十二圩鹽業遺存、儀征大碼頭歷史地段3處運河聚落遺產，以及多達10處的各級文保單位。由于沿江地區遠離揚州歷史文化名城保護核心區，揚州歷史文化名城保護工作對長江沿線關注較少，文化景觀資源的開發仍為點狀發展，文旅發展形式和規模均不足，未形成以長江為骨架的文旅走廊，整體保護宣傳工作相對滯后。

1.2 國土空間用途管制存在的問題

我國國土空間用途管制主要依據法律、政策、規劃和行業標準，并圍繞規劃編制、實施許可及監督管理三大環節展開，形成了前置審核、有償使用、變更補償和監管督察等制度框架[1]。在從耕地和林地保護轉向生態空間、農業空間、城鎮空間的全要素綜合管控的過程中，用途管制制度建設仍處于探索階段，針對揚州段沿江地區的用途管制工作，現階段主要存在以下三個方面的問題：

（1）分區管制缺少系統性和針對性

《揚州市國土空間總體規劃（2021-2035年）》將全市國土空間劃分為永久基本農田保護區、生態保護紅線區、生態控制區、城鎮發展區和鄉村發展區五個規劃分區，通過自然資源分類引導，設定約束性、預期性和建議性三類指標的方式進行管控。該分區管制方式，一方面在分區設計上，僅從宏觀用途層面進行粗分，對于需要重點關注的管制功能缺少針對性，如果直接沿用總規分區，將無法體現沿江地區港口發展、文化公園建設等方面的功能構成特點，不利于優化沿江地區國土空間利用結構和提高自然資源利用效率；另一方面，在管控方式上，未對分區給出各自明確的功能管制要求，而是采用之前的分類管控引導的模式，造成“為了分區而分區”的印象，分區劃定和相應的管制缺少系統性思考。

（2）規劃許可制度缺乏統籌協調

雖然我國已經提出了構建統一的國土空間用途管制體系，管制主體也從相互獨立的多個部門到統一的自然資源管理部門，但各類國土空間用途管制技術標準尚未統一，統一空間用途管制的法律法規尚未出臺，且自然資源管制職責仍分散在自然資源、林業、農業、水利等多個部門，針對林地、草地、水域和礦產等單要素資源，各部門依據現有相關法律法規分別編制了專項規劃和準入清單，并將其作為各類資源空間用途管制的依據[2]。由于各類規劃、政策文件在審批主體、管理范圍等方面存在交叉，管制措施及要求甚至存在不一致的情況，導致項目主體推進困難，地方政府管理成本上升，進而制約了城市經濟發展。

（3）管理手段單一，監管滯后

現階段的用途管制，在實施許可環節的管制手段主要包括行政審批和規劃許可，即依據法律政策文件、各類自然資源管理主體編制的相應規劃，采用根據事權劃分的行政審批和規劃許可手段進行管理。管理手段較為單一，市場激勵手段不足。其中，具有一定激勵作用的政策主要是建設用地增減掛鉤政策，因其僅適用于擬整理復墾為耕地的建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮村建設的地塊（即建新地塊），適用范圍有限，且在資金、居民安置等問題突出背景下激勵作用有限。而在監督管理環節上，監管體系更是滯后。在長江大保護的背景下，揚州沿江地區經過專項整治行動、長江岸線違法用地專項整治和環保督察巡視等一系列糾錯工作之后，仍然面臨大量的需要違法查處的用地圖斑。從當前形勢來看，“重審批、輕監管”依然存在，各部門之間的溝通缺乏有效聯動機制，難以形成合力，短期內在實施操作層面難以建立協同的監管機制，致使事中事后監管存在盲區[3]。

2 國土空間用途管制思路和框架

2.1 總體思路

國土空間是綜合性的立體空間，管制范圍應該涵蓋全域、全要素、全類型。不同層級的政府和部門的職責與權力有所不同，對空間用途管制的目標、任務、管制手段和政策載體也有所差異[4]。本文將重點從市縣一級的職權角度，從全域、全要素、全類型用途管制覆蓋的出發點，來研究國土空間用途管制制度和體系的構建。

結合揚州沿江地區用途管制實踐，基于市縣一級的國土空間用途管制職能，重點從“分區管控、管制手段設計、監管預警機制構建”三個方面深入研究、系統設計，以滿足新形勢新背景下的國土空間管制的需求。分區管控，應在國土空間總體規劃確定的規劃分區基礎上，重點關注管控區域內的資源特性和地方特色，劃分適宜的管制分區，明確主導用途、管制原則、管制規則，確保管制方向不走偏；管制手段設計，需要在現行管制工具的基礎上，根據一定時期內需要解決的主要矛盾和問題，有針對性地細化具體的管控手段，探索生態補償手段，增加激勵措施；監管預警機制構建，是國土空間用途管制制度能夠長效實施的重要保障，以國土空間“一張圖”規劃管理信息平臺為基礎，構建事前監測預警、事中檢查評估、事后督查反饋的全生命周期監管機制。

2.2 基本框架

結合揚州沿江地區開發利用現狀及用途管制特點，在市級國土空間總體規劃編制完成的背景下，注重用途管制框架與國土空間規劃的銜接，依據目標指標體系，建立精細化分區管控與多維度管控手段相結合的用途管制制度，并在此基礎上，探索“監測-預警-糾錯”的一體化監管體系（圖1）。

圖1 國土空間用途管制框架

3 揚州沿江地區國土空間用途管制策略

因地制宜，揚州市沿江地區的用途管制，在落實國家省市管控傳導的基礎上，依據自身管控導向和國土空間規劃要求，以管控效益最大化為原則，建構“分區管控+多維管控手段+監管預警”的國土空間用途管制策略。

3.1 精細化分區管控

分區管控是國土空間用途管制一項重要的管控手段，除了強調分區覆蓋的全面性以外，還需注重管控分區的適用性和針對性。這就需要對管制對象和區域的深入了解，制定適合的管控分區和細致的管控規則。在揚州市國土空間總體規劃中，沿江地區國土空間依據土地用途的不同，劃分為永久基本農田保護區、生態保護紅線區、生態控制區、城鎮發展區和鄉村發展區五個規劃分區。在深入研究沿江地區功能發展后，發現港口功能是揚州市沿江地區的重要特色功能，揚州港現已形成由江都港區、揚州港區、儀征港區三個港區組成的“一港三區”發展格局，占用岸線長度達30公里，揚州港已成為是江蘇省地區性重要港口，是長江、京杭運河水運大通道的重要支點和蘇中地區的重要樞紐，是揚州市建設沿江產業帶、發展外向型經濟的重要依托。同時，在建設長江國家文化公園戰略背景要求下，強化文化自信，促進長江文化保護利用，成為用途管制的出發點。因此，此次分區劃定增加了港口發展區和文化保護利用區兩個特色分區，同時永久基本農田保護區并入鄉村發展區進行特殊管制，最終將揚州沿江地區劃分為生態保護紅線區、生態控制區、城鎮發展區、鄉村發展區、港口發展區、文化保護利用區六大管制分區。在分區基礎上，依據各分區主導功能和相應政策法規，進一步細化管控規則。通過分區確立主導功能，一定程度上明確了管制重點和方向，明晰了各區管制原則和思路（表1）。

表1 管控分區主導功能及管制原則一覽表

3.2 多維度管控手段

現行的國土空間管制手段，相對于沿江地區多樣化的空間訴求和迫切轉型發展需求，顯得過于單一和僵化。主要體現在標準化的指標管控，缺乏協調性和地方特色；生態補償制度缺失，生態保護修復工作缺少持續動力；資源的市場調配機制滯后，不利于社會公平和資源利用效率的提升。

（1）制定特色化指標體系

指標管控是國土空間規劃許可的重要手段，也是最簡單、最易于操作的管理手段。根據發展訴求、區域特色，以及空間發展過程中存在的不確定因素，探索富有自身特色的指標體系，可進一步提高指標管控的管制效果。在《揚州市國土空間總體規劃》（2021-2035年）中，提出共計32項量化指標，其中包括4項約束性指標、26項預期性指標和2項建議性指標。此次研究立足沿江地區資源保護和生態修復的導向需求，在此基礎上，剔除本地區不涉及的指標（城鎮開發邊界擴展倍數、自然和文化遺產）以及市級層面綜合性指標（自然保護地陸域面積占陸域國土面積比例、本地指標性物種種類、常住人口規模、常住人口城鎮化率、軌道交通站點800米半徑服務覆蓋率），增加應對管控需求的特定指標（生態岸線占比、單位GDP使用建設用地下降率、單位GDP能耗下降率、年度造林面積），共計29項量化指標，形成空間底線、結構效率、空間品質3個維度的綜合指標體系（表2） 。同時為避免指標執行激勵性不足的問題，約束性和預期性指標結合，建議指標考核與城市體檢評估形成掛鉤機制，約束性指標自上而下分解考核，完成情況與建設用地指標、財政轉移支付掛鉤；預期性和建議性指標進行體檢評估考量，予以相應獎勵。

表2 綜合指標體系一覽表

（2）探索建立生態保護補償機制

長江大保護，其中一項重要的工作就是推動長江地區生態修復，保護和提升長江地區生態環境和質量。而目前國土空間用途管制制度，在關注國土資源利用管控的同時，忽視了不同用地上生產、建設、經營等活動可能產生的正負外部效應，對生態資源的資產價值認識不足，缺少對生態保護修復行為的補償激勵和對破壞占用生態資源的經濟懲罰。首先，從持續推進長江生態保護和減少生態糾錯成本的角度，揚州沿江地區應加快建立生態保護補償機制，對林地、濕地修復予以經濟或建設用地指標的獎勵，對企業污染物減排、水資源節約給予補償等。其次，為持續推進長江生態修復，建立用途管制糾錯長效化機制，對因國土空間規劃調整為生態空間、因政策變化實施“關停并轉”、以及主動騰退現有國土空間的情形，給予政策支持，建立合法用地項目騰退與新增建設用地的置換、掛鉤等機制；支持地方政府騰退搬遷開展生態修復，按一定比例給予建設用地空間和計劃指標獎勵，長江岸線空間內騰退的建設用地規模，經驗收合格后，可作為規劃期內的流量土地指標歸還。最后，應充分發揮市場機制在國土資源配置和資源要素交易中的作用，推動實施生態資源資產產權制度，探索構建生態資源資產交易市場，進而促進社會公平和區域均衡發展。

（3）建立區域準入負面清單

揚州沿江地區是典型的工業城區，經濟活動強度大，同時面臨生態保護、農業建設和長江岸線保護保護利用的需求，管制類型、對象和需求龐雜。在落實現有自然生態空間、農業空間、城鎮空間準入要求的前提下，本次研究針對長江經濟帶揚州段重點區域整體制定準入負面清單，統一管制要求，方便操作。負面清單的制定，重點關注長江岸線保護、產業類型限制，以及各類重要控制線準入條件。

長江沿江區域準入負面清單。重點區域內，實行負面清單管理，禁止以下建設項目準入：

（一）在《長江岸線保護和開發利用總體規劃》劃定的岸線保護區和保留區內投資建設除事關公共安全及公眾利益的防洪護岸、河道治理、供水、生態環境保護、航道整治、國家重要基礎設施以外的項目。

（二）在距離長江干流、夾江岸線1公里范圍內新建?；反a頭，或新建、擴建化工園區和化工項目。長江干流、夾江一公里按照長江干流、夾江岸線邊界（即水利部門河道管理范圍邊界）向陸域縱深一公里執行。

（三）在長江干流岸線延伸至陸域200米范圍內飼養牲畜和家禽。

（四）畝均投資強度低于400萬元、或畝均稅收低于25萬元的新建工業項目。

（五）對長江沿線生態環境可能產生較大影響或景觀破壞的。

（六）不符合國家和省關于生態保護紅線、永久基本農田、生態管控區相關規定的。

（七）不符合《中華人民共和國長江保護法》《長江經濟帶發展負面清單指南（試行，2022年版）江蘇省實施細則》、《產業結構調整指導目錄(2022年本)》、《市場準入負面清單(2022年版）》、《江蘇省產業結構調整限制、淘汰和禁止目錄》等相關文件要求的。

（八）法律法規禁止或限制的其他情形。

3.3 一體化監管體系

高效完整的用途管制過程，離不開監督預警機制的保障。揚州現有的智能監控系統，尚未全覆蓋，依托現有規劃管理信息平臺，充分利用衛星遙感、監管智慧應用平臺，構建“事前監測預警、事中檢查評估、事后督察反饋”的全生命周期監督機制（圖2）。事前階段，做好監測預警，對自然資源違法行為，做到“早發現、早制止、嚴打擊”[5]，要求預警項目“入庫上網”，跟蹤監測處置全過程；事中階段，不斷整合完善規劃“一張圖”，促進決策科學化，同時定期開展項目檢查和規劃評估，根據年度體檢、五年評估情況，對重要規劃指標、布局，開展必要的規劃調整論證，動態完善國土空間規劃一張圖，保證規劃許可具體事項及時更新上圖，為國土空間開發利用監管提供依據；事后階段，做好定期巡查，對違法違規使用的問題要探究其源頭，分析其成因，分類妥善處理，同時完善社會輿論監督反饋機制[6]。

圖2 國土空間開發利用監管機制示意圖

4 結語

在“共抓大保護，不搞大開發”的總基調要求下，作為經濟活動高強度的沿江地區，在國土空間用途管制方面，面臨著多重挑戰。本文從管制特點和實際需求出發，強化了用途管制體系與國土空間規劃編制的銜接，提出“分區管控+管制手段+監管預警體系”的管制基本框架，并結合揚州沿江地區實踐，具體探索了精細化分區管控、多維管控手段和全生命周期監管機制，希望能為長江沿江地區構建管制體系提供一定的支持和借鑒。當然，用途管制制度在強調通則性的同時，不可回避其適用的地區特殊性。因此，在新時期空間治理體系和事權劃分的框架下，地方應該更多關注國土空間規劃編制與用途管制之間的耦合關系，進一步細化研究分區管制的地方規則，論證多維度管治手段的科學性，以及探索多方聯動、協調行動的監管機制，以此最大限度保證國土空間用途管制的效率和各方利益的公平。