鄉村振興戰略下農村集體經營性建設用地改革研究
——以江西省鷹潭市余江區為例

胡學英，吳安

（1.深圳技術大學馬克思主義學院，廣東 深圳 518118；2.蘆溪縣自然資源和規劃局，江西 蘆溪 337200）

引言

我國城市及周邊和農村有存量較大的集體經營性建設用地，其中以舊廠房等形式存在的集體經營性建設用地規模較大。長期以來，集體經營性建設用地缺乏有效管控，農民自主建設和無序化、零星化、碎片化開發，產業低端，規模偏小，大多只建設一層廠房，廠區空地占比較大，容積率低，致使土地利用率明顯偏低。同時，集體建設用地抵押權受到歧視，土地流轉受限，土地的經濟價值體現不出來，產業萎縮或企業破產后無法及時轉讓土地，致使大量淘汰企業舊廠房閑置，出現“農村捧著金飯碗、過著窮日子”“城市多層廠房、農村廢舊廠房”等現象。

2015年2月，全國人民代表大會常務委員會頒布《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，開啟了集體經營性土地改革試點工作①。從集體經營性建設土地入市試點來看，改革的作用主要體現在三個方面。一是促進農村土地資源高效利用，有效盤活農村閑置土地資源，科學規劃，統一開發，標準化、規?；a，使產業相對集聚發展。二是促進產業鏈條形成，實現單位土地面積產出大幅躍升，提升畝產效益。三是壯大集體經濟，將大部分集體建設土地收益保留在集體經濟組織內部，使農村集體能夠長久獲得土地帶來的收入，集體組織還可以利用土地發展相關產業，農民或能按股份分配利潤，增加收入和就業機會，改善生活水平，促進鄉村振興。四是激活集體建設用地市場，優化土地資源配置，破解制約中國經濟高質量發展所需土地的瓶頸問題。

2019年8月26日，《中華人民共和國土地管理法》修正案正式通過，并于2020 年1 月1 日起實施。修正案刪除了原法第四十三條關于“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定[1]，破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，這是土地制度改革的一次重大突破，為構建城鄉統一的建設用地市場邁出了重要一步?？傊?，經過多年的實踐探索，農村集體經營性建設用地入市試點改革取得顯著成效[2]。江西省鷹潭市余江區作為全國首批試點地區，不僅在農村宅基地制度改革中走在全國前列，同時也積極推進集體經營性建設用地改革，讓村民享受更多紅利。

一、集體經營性建設用地制度面臨的問題與挑戰

（一）集體組織治理不完善

根據以往規定，集體組織一般是指村民小組，但也包括合作社、理事會、村委會以及政府主導下的集體組織。

1.農村基層組織治理不夠規范

基層政府相關部門積極指導農村集體組織管理內部事務，引導農村集體組織作出合理合法的村規民約和利益分配方案。但村規民約和利益分配沒有固定標準和明確的法律規定，一些農村集體組織并沒有建立合理合法的村規民約，村民自治管理不夠規范。例如，根據法律規定，女性村民出嫁后，戶籍沒有改變且仍生活在村集體的，應該享受與村民同等的待遇和權利，履行村民責任，參與收益分配。然而村規民約是由村集體成員討論通過制定的，以多數村民意見為準，而出嫁女、退伍軍人等群體人數較少，在村規民約的制定中不占優勢。大部分村民看著眼前的既得利益，能少分一個人，自己就能多分一些，便不同意出嫁女、退伍軍人等群體參與收益分配，這無疑侵害了出嫁女、退伍軍人等群體的合法權益。由此，農村集體組織內部產生了不少矛盾和不和諧、不穩定的因素，影響了集體經營性建設用地利用的高效性。

2.集體經濟組織能力有限

村集體和村民由于資金有限，極少進行開發，即使自己開發集體經營性建設用地，也開發不了大的項目，建設標準不能太高，也不能進行遠期規劃。同時，集體經濟組織的市場開拓能力和專業技術有限，缺乏專業的招商引資和管理團隊，沒有穩定的收入和發展前景，因此難以留住高端人才。

3.集體經濟組織信譽不高

土地受讓方與村集體簽訂的集體經營性建設用地出讓合同或租賃合同屬于民事合同，而集體經濟組織資金有限，一旦發生法律風險，履約能力沒有保障。特別是合作開發，村民一旦沒有足夠資金去自主開發項目，可能會引進第三方開發商或其他一些主體進行開發。這種情況下，在合作開發過程中可能會出現極大的法律風險和利益糾纏，一旦開發失敗，集體經濟組織難以兌現相關法律責任。

（二）集體建設用地粗放式利用

盡管集體建設用地使用權流轉早已開始，但直到2019 年《中華人民共和國土地管理法》修正案才明確規定農村集體經營性建設用地可以入市，而國家針對實施主體、入市程序、收益分配等方面均未做出詳細規定。在此之前農村集體經營性建設用地僅限于農村集體組織和集體成員使用。村集體和村民資金實力、市場開拓能力及專業技術有限，能發展的產業和項目相對低端，對文化水平、專業技術等要求不高，大多是手工業、加工業等勞動密集型產業，企業投資不多，考慮到節約成本，一般只建一層，有的甚至是簡易鐵棚房，且布局分散。由于缺乏村莊規劃和產業規劃，相關產業及配套不能集聚在一起，難以形成有規模、上檔次的農村產業園區。很多企業被市場淘汰而停產，廠房閑置，導致農村土地利用低效、節約集約程度不高。

（三）土地用途抑制入市規模

1.土地用途不明確

現有存量集體經營性建設用地是歷史產物。以前，農村在集體建設用地上搞產業沒有重視規劃，也基本沒有制定過土地用途規劃，絕大部分農村土地沒有合理規劃對應的用途。同時，農村對土地用途進行管制的意識淡薄，隨意將公益事業用途變成商業或工業用途的現象時有發生。例如，2000 年以后農村小學合并辦學，很多鄉村小學荒廢，有的村集體就在學校辦木材加工廠或改建成商店，集體建設用地沒有按照規劃的用途使用，用地區域零星分散，受集體經濟組織管理者能力及產業市場影響，難以形成較大規模。此外，大部分村莊沒有制定規劃，部分自主設計的村莊規劃因不夠科學合理，不能與縣級、鄉鎮級國土空間規劃相銜接，無法得到政府認可和支持，正在開展的國土空間規劃編制工作，農村集體組織參與度不高，農村土地用途規劃尚未深度融合到各級國土空間規劃中。

2.土地定價體系不完善

土地價格直接關系群眾是否愿意讓集體經營性建設用地入市，是關鍵因素，價格高意愿強烈，價格低則無法調動積極性。土地交易與普通商品交易存在很大區別，其運作程序相對復雜，涉及多個產權主體的經濟利益[3]。當前，各地急需建立土地流轉服務的中介組織，一方面讓農民可以比較放心地進行土地流轉，減少交易成本；另一方面，在建立綜合指導價的同時，按照土地質量、等級及其在現實經濟活動中的一般收益狀況進行估價，保障村民的合法權益。

3.入市后的分配監管存在空檔

集體經營性建設用地收益在政府、農村集體、集體成員個人之間如何分配，目前尚無明確的法律規定，還需探索公平有效的分配模式。從目前的調查來看，監管也是個大問題。集體經營性建設用地從簽訂入市合同到項目竣工驗收、投產運行，政府作為監管人，應對土地所有權人和土地使用權人履行入市合同、落實監管協議等情況進行監督管理，目前在此方面也存在空檔。

二、集體經營性建設用地入市的“余江模式”

2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了在三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施土地管理法等有關法律規定的決定①。試點區認真落實黨中央、國務院的決策部署，堅持問題導向、解放思想、因地制宜、大膽探索，加強統籌協調。截至2018 年底，全國試點區集體經營性建設用地入市1 萬余宗、9 萬余畝，交易額達257 億元，集體收益金約28.6 億元，發放貸款約38.6億元②。

作為試點，余江區扎實推進土地制度改革，穩步推動集體經營性建設用地入市。根據集體經營性建設用地摸底調查數據統計，余江區存量集體經營性建設用地2415 畝，其中商業用地268畝，工礦倉儲用地1456 畝，公共管理用地269畝，其他土地422畝。在扎實改革基礎方面，余江區開展了集體經營性建設用地入市家底、入市意愿及市場訴求調查，編制了錦江鎮等4個鄉鎮的集體土地基準地價，根據區域和用途確定指導價格，完成了土地確權登記工作，保障土地入市后各方主體的合法權益，提升集體土地入市的競爭力。在推進改革實踐方面，截至2021 年底，余江區已完成集體經營性建設用地入市33 宗，土地出讓面積300 余畝，取得土地成交價款3074.74 萬元，征收土地增值收益調節金100余萬元③。

（一）探索建立制度

自入市改革以來，余江區高度重視制度建設，印發實施了《余江縣農村集體經營性建設用地入市暫行辦法》等9項文件（表1）④，形成了一整套制度規范、過程嚴謹、流轉順暢的入市程序，在探索集體經營性建設用地入市、統籌相關改革、發揮集群效應等方面取得了良好的試點效果和社會效應。

表1 余江區集體經營性建設用地入市制度

（二）規范用地產權管理

1.明晰集體經營性建設用地產權，保障所有者合法權益

一是明確集體經營性建設用地登記制度。通過三權發證、不動產登記等明確集體經營性建設用地使用權受讓人，在法律上保障土地所有權人和土地使用權人的合法權益不受侵害。二是明確土地使用權人的合法權益。在符合合同約定的條件下，賦予集體經營性建設用地使用權人可以進行轉讓、出租、抵押等權利。為保障土地所有權人的基本權益，防止使用權人以低價轉讓逃避繳納相關稅費的行為，明確“當土地使用權轉讓價格低于基準地價80%時，人民政府有優先購買權”。

2.集體經營性建設用地與國有土地同等入市權利

集體經營性建設用地通過“招、拍、掛”等交易形式，按出讓、租賃、入股等方式入市，打破了農村集體土地不能入市交易的壁壘。集體經營性建設用地作為農村集體土地入市的先行代表，法律賦予其與國有建設用地同等進入土地市場的權利，逐步實現與國有建設用地“同權同價”，集體經營性建設用地也由“死資產”變成了“活資本”。

3.履行與國有建設用地入市同等義務

明確要求集體經營性建設用地入市應繳納土地增值收益調節金，承擔相應的基礎設施建設和繳納相關稅費義務[4]。繳納土地增值收益調節金后，再按照集體經營性建設用地成交價款的4%征收與契稅相當的調節金。在轉讓、使用環節，按照國有土地的稅率標準征收調節金。入市主體在集體經營性建設用地入市過程中履行與國有建設用地交易同等義務[5]。

（三）探索入市實施主體多樣化

1.委托鄉鎮人民政府作為入市實施主體

余江區結合實際，充分尊重農民意愿和主體地位，把參與權、知情權和決策權賦予集體和農民，探索“鄉鎮集體、村集體、村小組集體”三級所有權單位入市主體[6]。各級人民政府有穩定的信譽度，能夠減少土地使用權人對集體經濟組織契約的精神顧慮，有效避免矛盾糾紛。鄉鎮人民政府代表鄉鎮集體，作為入市實施主體履行責任和義務，村集體、村小組也可以委托鄉鎮人民政府代為入市實施主體。

2.委托股份合作社作為入市實施主體

成立股份合作社，工商注冊登記，具有獨立法人資格，集體經濟組織成員全部成為股東。集體經濟組織可以通過委托的方式，授權股份合作社代為入市實施主體，代表其行使集體經營性建設用地管理和處置的權利。

3.由村民事務理事會承擔入市實施主體

村民事務理事會的組建在村黨支部的領導下進行，統一以自然村為單位，由村民會議或村民代表會議選舉或推薦產生。在尊重農民意愿的基礎上，由村民事務理事會代表集體經濟組織履行相關職責，承擔入市實施主體。

余江區的村民事務理事會是在政府指導下，有目的、有計劃、有制度、統一成立的村民自治組織。理事會成員由村民會議或村民代表會議選舉或推薦產生，一般先經過鄉鎮、村委會考察確定為備選成員，然后根據村莊大小和人口數目確定理事會人數，再由村黨支部主持召開村民代表會議進行推選，最后將選出的理事會成員名單在村內張榜公示3 天，公示通過后報鄉鎮黨委備案。

村民事務理事會成員一般具備以下條件：政治可靠、遵紀守法、熱心公益、辦事公道、村民信任、熟悉村情、身體健康、長期在家。符合以上條件的一般是留在村里的年齡較大、經驗豐富的村民。例如，馬荃鎮巖前村倪家組村民事務理事會成員全部為男性，平均年齡56 歲，其中既有72 歲的老人，也有43 歲的壯年，小學文化水平占1/2，初中和高中文化水平各占1/4（表2）。

表2 馬荃鎮巖前村倪家組村民事務理事會成員結構

據調查，余江區村民事務理事會因宅改需要而成立。成員特征主要表現為：兼任村委會、村小組職務的比例高，能力比較強，來自各房族的比例高，名望比較高（圖1）。

圖1 村民事務理事會成員特征

協調關系是村民事務理事會的一項重要職能。調查顯示，84.6%的宅改矛盾沖突由村民事務理事會協調處理，2.9%由村民事務理事會強制執行，9.6%由村民之間自行解決（圖2）。

圖2 村莊矛盾沖突的解決方式

（四）探索規范入市范圍與入市途徑

1.明確集體經營性建設用地入市范圍

依據相關規定，余江區明確了集體經營性建設用地入市范圍。一是存量集體經營性建設用地，主要指規劃用途為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。截至2019 年初，余江區存量集體經營性建設用地規模為2415 畝。二是其他建設用地。余江區集體經營性建設用地規模較小，為有效挖掘集體建設用地潛力，除規定依法取得、符合規劃的農村集體經營性建設用地可入市外，還將農民退出的宅基地、工礦廢棄地、征地安置留用地等也納入了入市范圍，適當擴大了集體經營性建設用地入市范圍。

2.設置多樣化的集體經營性建設用地入市途經

余江區明確了就地、調整、整治等集體經營性建設用地入市途徑。一是就地入市，充分利用閑置集體建設用地。依法取得、符合規劃的農村集體經營性建設用地、農民自愿退出的宅基地、村內空閑地、城中村集體建設用地、工礦廢棄地及征地安置留用地等，具備開發建設所需基礎設施等基本條件的，符合環境保護相關規定的，可就地入市。二是調整入市，開展零星、分散集體經營性建設用地綜合整治。為解決集體經營性建設用地空間分布零星、分散的問題，在確保建設用地不增加、耕地數量不減少、質量有提高的前提下，根據土地利用總體規劃和土地整治規劃對零星、分散的集體經營性建設用地進行整合，可以在全區范圍內調整到一定區域集中入市[7]。

（五）探索合理的入市收益分配機制

1.測算土地入市收益調節金比例

根據“比準價格法”測算土地在不同區位、不同用途中的收益調節金比例。參照國有土地出讓管理規定，在集體經營性建設用地交易收益中提取社會保障等基金，作為收取收益調節金的基礎比例，參照土地綜合片區價格，按照區位、用途、政府投入等綜合確定不同區域工業、商業、服務業收繳比例，最終實現不同區位、不同用途農村集體經營性建設用地入市后各方主體收益大體平衡。

2.測算土地增值收益

一是合理劃分收益分配比例。合理劃分國家、集體、村民利益比例，分區域、分用途、分入市方式等確定國家按照土地純收益的20%～50%進行收取。二是強化收益分配機制。按照“收益決定分配、壯大集體經濟”的原則，由村民會議或村民代表會議決議提取不少于60%的公益金，結余部分按照一定規則分配給村民。具體土地增值收益分配方案可由村民自治，集體經濟組織討論民主確定。分配標準設置上限控制，防止村集體經濟實力弱化，影響村集體運行和各項公益事業發展。三是強化收益管理機制。對土地增值收益較少且不具備分配條件的村，根據村民意愿，可留存集體使用不進行分配，主要用于本村基礎設施民生項目等建設支出，使用情況納入村務公開內容，接受審計和政府、公眾監督；對土地增值收益較多的村，實行收益專賬管理、專項核算等。

三、余江區集體經營性建設用地入市經驗

（一）賦予建設用地權能，初步建立城鄉融合發展體制機制

余江區允許農村集體經營性建設用地按出讓、租賃、入股等方式入市，賦予集體經營性建設用地抵押融資權能，從而實現了集體經營性建設用地與國有建設用地同等進入土地市場。例如，平定鄉洪橋村吳家組、錦江鎮鐵山村上陳組分別將廢棄磚廠、退出宅基地通過入市與國有建設用地同等獲得土地市場權益。

（二）盤活閑置建設用地，為鄉村產業振興提供用地保障

余江區盤活工礦廢棄地等閑置集體建設用地，調整零星、分散的集體建設用地形成規模進入土地市場，激活農村集體經營性建設用地這一“沉睡”的土地資產，提升存量價值和利用效率，為農業物流倉儲、加工、電子商務等新產業發展提供土地要素，從而保障了鄉村產業振興發展的用地需求，同時也進一步增加了農村集體收入。

（三）共享入市改革收益，形成多方共贏入市格局

余江區集體分享土地增值收益與征地補償大體平衡，參照征地片區標準，根據實際確定國家、集體、農戶分配比例，重點圍繞“壯大農村集體經濟、增加農民綜合性收入”的目標，保障農村集體留取土地收益在60%以上，國家根據情況提取20%～40%的調節金。該分配方案增強了村集體的經濟基礎，提高了村集體和村民的積極性，實現了國家、集體、個人合理公平共同分配土地收益。截至2018 年底，余江區集體經營性建設用地入市共繳納土地增值收益調節金58.34 萬元，形成了國家、集體、農戶多方共贏的良好格局⑤。

（四）統籌協調推進，顯化集體土地資產價值

余江區通過就地入市促進城鄉融合發展，異地入市獲得豐厚收益，統籌各部門相關政策和項目，整合土地綜合整治、農村建設用地增減掛鉤、國土空間生態修復等資金，促進農業產業化發展等重點工作與農村集體產權制度改革相銜接，從而加快了農村綜合發展，讓農民群眾享受到了改革紅利。

（五）規范議事決策行為，提升基層治理能力

余江區充分尊重農民意愿和主體地位，將“鄉鎮集體、村集體、村小組集體”三級所有權單位列為集體經營性建設用地入市實施主體，并建立與入市實施主體相對應的民主決策程序。在鄉鎮人民政府和村、支兩委的正確指導下，集體經濟組織不斷提高治理能力，村民依法自治，合理制定收益分配方案，經村民會議或村民代表會議通過，民主決策后，在集體經濟組織內部進行公示，讓農民親身感受到改革帶來的良好轉變，極大地提升了農村基層治理能力，為促進農村社會和諧穩定、各項事業健康發展提供了有力保障。

四、余江區集體經營性建設用地入市存在的主要問題

作為改革試點，余江區探索出了一些可復制、可推廣的改革經驗，成績明顯，但也存在一些問題需要進一步解決。

（一）入市主體存在風險

為推動試點改革進度，基層政府或相關單位在土地所有者農村集體經濟組織授權的情況下，代其行使入市權利和履行入市義務，政府單位承擔了入市相關責任和法律風險。入市過程中不一定將每位農民的利益都照顧到，可能會考慮大局利益或整體利益，強力推進項目建設。

（二）交易中存在腐敗風險

農村集體經營性建設用地入市涉及土地資源配置，土地潛在客戶可能會為了低價拿到地、降低成本、順利成交、獲得更多優惠政策等，想方設法與主要管理者聯系，愿意支付一定費用，爭取利益更大化。管理者也可能有“權力尋租”的想法，存在腐敗風險點，同時還可能存在財務風險，例如項目流失、虧損等無法按時上繳地租或土地收益的后續風險等。

（三）入市范圍有限

已經確權給農村集體經濟組織且仍由集體管理的存量工礦倉儲、商服等經營性建設用地規模較小，單宗土地面積小而分散，基礎設施相對落后，完全成熟達到入市條件的更少，即使將農民退出的宅基地、工礦廢棄地、征地安置留用地等也納入了入市范圍，總量仍然不大。

（四）集體組織議事決策不夠規范

各集體經濟組織的收益分配方案不完全相同，三分之二村民同意的收益分配方案不一定規范，可能會侵害個別成員利益，例如出嫁女、退伍軍人等群體不能參與分配收益的問題，也有部分村組雖然將集體收益進行了平均分配，但承包地未能及時調整，造成了利益不均衡的問題。

五、推進集體經營性建設用地入市的對策建議

（一）加強基層治理，明確入市主體資格

1.明確入市主體資格

農村集體經營性建設用地入市要堅守三條底線：一是堅持土地公有制性質不改變，即農村土地農民集體所有[8]；二是堅持耕地紅線不突破；三是堅持農民利益不受損。一方面，要始終堅持土地公有制。在保持農村土地集體所有制不變的前提下，明確集體土地所有權主體責任，采取“鄉鎮集體、村集體、村小組集體”三級所有權單位入市主體，成立專門的集體經濟組織作為所有權主體。另一方面，要完善所有權具體實現的機制。小面積農村集體經營性建設用地入市，由村小組或其成立的專門理事會作為入市主體；面積較大或涉及多個村組的集體經營性建設用地入市，由村級或更高級別的經濟組織作為入市主體；面積達到一定規模以上，或涉及多個行政村，或集中連片區域內的一宗地，可以由各所有權主體委托鄉鎮人民政府成立的農民集體股份公司等專門機構作為入市主體，賦予其法人主體資格，行使集體經營性建設用地入市、出租、監管等權能，指導集體經濟組織制定相關章程，解決集體土地經營管理不到位等問題。

2.加強農村集體基層治理

一是加強農村集體經濟組織的履職監管。在法律法規和相關制度的框架下規范制定村規民約，依法保障出嫁女、退伍軍人等群體的合法權益。二是規范集體議事決策程序。重大事項須召開村民會議，或召開村民代表會議進行討論，超過三分之二代表同意才能執行，并在集體經濟組織內部進行公示。三是提高對經營性建設用地的管理能力。成立專門的理事會，防止集體經營性建設用地入市過程中的風險和腐敗行為，賦予基層集體組織和理事會“村民自治、民主監督”的權利，激活村民積極性、主動性和自覺性，提升農村集體基層治理能力，促進農村社會和諧穩定發展。

（二）嚴守耕地紅線，提高土地集約水平

1.摸清存量，明晰產權

進一步開展好集體經營性建設用地梳理調查工作，多維度調查土地存量。一方面，各省已基本完成了農村三權發證工作，但仍存在一些有爭議的地塊無法發放使用權，各地要認真梳理和調查還沒有發證的農村集體建設用地，盡快完成確權發證。另一方面，要充分利用第三次全國國土調查工作成果，查明農村經營性建設用地面積、范圍、用途、所有權人、使用權人等信息，同時還可以根據衛星遙感影像圖、結合現場調查核實等手段提高工作效率，摸清集體經營性建設用地的存量底數。

2.嚴格用途管制，優化空間布局

嚴格落實國土空間用途管制制度，優化國土空間布局。第一，科學制定國土空間規劃，以“農村集體建設用地集約高效、規范利用”為目標，科學劃定“三區”（城鎮空間、農業空間、生態空間），合理劃定“三線”（城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線）。第二，落實“多規合一”，統籌區域內村莊規劃、農村產業發展規劃等，分類確定農村土地用途，防止集體經營性建設用地入市后形成散亂布局，盡量將集體經營性建設用地集中連片劃定，形成一定規模，為產業集聚提供用地保障，筑巢引鳳，吸引產業和項目。

3.嚴格產業準入，供需對接

一方面，要嚴格把好產業門檻準入關，建立農村集體經營性建設用地入市管理機構，加強入市項目區域的前期審核和審查工作，重點考核項目投資、經營范圍、土地用途，產業發展前景、用工需求、生態環境影響等，防止落后產能或污染項目進入農村，確保入市項目總體質量。另一方面，要敞開農村集體經營性建設用地市場大門，接受廣大業主對農村集體經營性建設用地的預約申請，公開透明，依法依規，提高公眾參與度，同時以需求定供給，圍繞“讓市場發揮決定性作用”這一主線，加強政府監管，充分發揮市場配置功能，確定農村集體經營性建設用地總量，確保條件成熟積極入市。

（三）完善入市制度，實現與國有土地同權同價

進一步完善入市程序和實施細則，確保集體經營性建設用地平穩入市。一是要建立平臺。將集體經營性建設用地納入公共資源交易中心，嚴格依法依規進行交易，建立統一的農村建設用地市場；完善二級土地市場交易規則，建立土地租賃、轉讓、抵押二級市場，形成公平有序競爭的土地市場環境；降低交易費用，激發土地市場活力，規范交易平臺建設，保障交易安全。二是要建立制度。保障農村集體經營性建設用地入市交易的公開、公平、公正，省級盡快制定入市實施細則，各地結合實際制定切實可行的實施方案；指導農村集體經營性建設用地權利主體，根據實際情況采取“招、拍、掛”等交易規則，以出讓、出租、入股等方式入市，實現農村集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價。三是要加強監管。加強土地用途管制，落實生態保護措施，嚴格把控入市門檻。

（四）優化收益分配，保護村民和集體利益

集體經營性建設用地利益分配不但要考慮國家利益，更要兼顧集體和農民分享土地增值收益，始終把集體和農民利益放在主體地位，真正讓農民群眾當家作主，在法律政策范圍內科學制定公平合理的三級收益分配方案。一是促進農民增收。原則上應在自然資源管理部門認定的評估機構庫中抽取有資質的評估公司，對擬入市的農村集體經營性建設用地進行地價評估，也可自行委托有資質的評估公司進行地價評估。集體經營性建設用地使用權出讓，其供地地價原則上不得低于所在區域的基準地價[9]。農民變股民，土地出讓后，優先雇傭集體經濟組織內部成員，提供就業機會，提高綜合性收入，讓農民共享農村土地入市成果。二是壯大集體經濟組織。集體經營性建設用地入市使集體經濟組織長期獲得土地收益，建立公平分配的長效機制，壯大集體經濟組織實力，保障集體經濟組織運行，促進村集體各項公益事業發展，加速鄉村振興，實現農村土地增效、農民個人增收、集體經濟壯大、基層治理加強。

（五）優化資源配置，推進國家治理體系和治理能力現代化

在推進集體經營性建設用地入市過程中以收取稅費等收益金的方式保護國有資產，堅持用農村土地收益反哺農村，用于基礎建設，改善民生事業，服務鄉村振興發展。精準對接農村新產業，發展適宜特色產業，形成一定規模的產業鏈，提高農村土地畝產收益，實現農村土地增效、產業優化升級、城鄉融合發展和國家有序管理的目標，推進農村經濟社會高質量發展，加快國家治理體系法治化和現代化進程[10]。

注釋

①參見2015 年2 月27 日全國人民代表大會常務委員會頒布的《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。

②參見2018年12月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上的《國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》。

③參見2018年12月30日余江區國土資源局制定的《余江區集體經營性建設用地入市報告》。

④根據《國務院關于同意江西省調整鷹潭市部分行政區劃的批復》（國函〔2018〕23 號）精神，2018 年7 月設立鷹潭市余江區，在此之前為余江縣。

⑤參見2017 年2 月23 日余江區人民政府制定的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節基金征收使用管理實施細則》（余土改辦字〔2017〕23號）。