基層公共安全治理的指標俘獲現象透視

薛喆 曹海軍

〔摘要〕近年來，名目繁多的評估評級、統計排名、績效測評在提升組織透明度、改善組織運行上發揮著重要作用。但過度依賴指標易導致基層公共安全治理被指標牽絆、束縛、規訓和控制，基層有限的注意力和治理資源被指標侵占，陷入指標俘獲困境，誘發過度量化風險。造成這一現象的主要原因包括：認知誤區放大指標功能，定位偏頗擠占自主空間，控制需求倚重工具價值，問責壓力助長數字依賴。指標的欺騙性、擴張性、硬約束性、扭曲效應、測量的耗時性使得基層公共安全治理過程孕育著潛在的風險。防范化解基層公共安全治理指標俘獲風險，需破解指標至上的認識誤區，指標的設計與運用堅持“以人民為中心”的價值追求，讓指標回歸信息支持、決策參考與效能改進等輔助性角色。

〔關鍵詞〕公共安全治理，指標俘獲，基層治理，過度量化

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）01-0088-07

當前，指標充斥于社會生產、日常生活和公共治理的各領域和全過程，名目繁多的評估評級、統計排名、績效測評在提升組織透明度、改善組織運行上發揮著重要作用?；鶎庸舶踩卫韺χ笜说囊蕾嚫请S處可見，如犯罪率控制、生產事故定性分類標準、城市公共安全感指數等，將測量結果與干部選拔任用深度捆綁，基于指標進行管理已成為科層體系運作的重要特征之一〔1〕。在國家安全與社會穩定的重要性、優先性和迫切性均提級的背景下，基層公共安全治理中的指標泛化導致非企及結果①出現，陷入指標俘獲困境。此文中的指標俘獲指的是，盡管指標是為滿足基層公共安全治理的需要而產生的，但基層治理主體最終會被指標牽絆、束縛、規訓和控制，治理過程和最終結果均過分關注指標的完成，以致忽略其他重要因素，使得指標從輔助角色轉化為控制身份?；鶎庸舶踩卫碇械闹笜朔@表現為手段與目標置換、偏好短期效應、價值沖突與行動張力、以量代質的基層公共安全治理生態、對經驗空間的擠占以及人文精神的流失等。指標俘獲侵蝕了公共安全價值、對公共安全合作治理產生張力、助長了短期主義、加劇了公共安全治理碎片化趨勢、增加了測量成本并遏制了治理創新。本文立足于黨的二十大報告首次專章論述與系統部署國家安全的重大戰略背景、數字賦能治理的技術背景，以基層公共安全治理中的指標俘獲現象作為考察內容，剖析基層公共安全治理中指標俘獲的生成機理、潛在風險與因應策略，從而在理性主義盛行、持續追求政治晉升、過度偏好確定性以及經驗空間遭遇壓縮的圖景下，以更為審慎的態度面對基層公共安全治理指標化，推動基層公共安全治理走向更高水平，助力平安中國與平安社區建設。

一、基層公共安全治理指標俘獲的生成機理

基層作為矛盾的集聚地和高發地，亦是防范化解公共安全風險、科學處置突發公共事件的前沿陣地?；鶎庸舶踩卫砹⒆阌诨鶎舆@個場域，“通過多元主體的廣泛參與和相互合作，實現公眾免于人身傷害或財產損失的價值目標和客觀結果”〔2〕?；鶎庸舶踩卫淼闹笜嘶侵笜朔@的前提，指標俘獲是指標化的非企及結果，但指標化并不必然導致指標俘獲。指標化是將基層公共安全治理的價值、目標、過程、結果與影響等賦予數字指標而后展開測量，并將測量結果運用在透明公開、績效評價、問責激勵以及治理改進等方面的過程。指標俘獲現象的出現既與治理主體在“思維經濟原則”下持有的錯誤信念有關，更與對基層治理主體的角色定位、上級政府對指標控制價值的倚重以及基層政府運用指標應對問責壓力的自我保護需求高度關聯。

（一）認知誤區放大指標功能

將測量結果反映的進步等同于基層公共安全治理效能的實際提升是形成指標迷戀并產生依賴的基本前提，這種認知誤區使得原本旨在為基層公共安全治理決策與過程控制提供輔助的指標，從工具身份轉變為基層治理主體追求的關鍵目標，“數字指標完成了沒有”實質上代替了“公共安全治理目標實現了沒有”。

對指標測量與基層公共安全治理效能改進關系的誤判是近代以來自然科學和社會科學對測量與改進、測量與目標達成的樂觀態度的衍生物。19世紀著名物理學家威廉·湯姆森認為“無法測量的事物就無法改進”，美國管理大師湯姆·彼得斯則于1986年提出“可測量的才可完成”的尖銳論斷〔3〕，他們的判斷主要基于如下理由：一是標準化測量意味著模糊性的消減和確定性的增加，這為問責和信息公開提供了基礎，能夠敦促相關主體擔負起責任；二是指標能夠減少信息傳遞失真的概率，且上級部門更易于掌控進展；三是個體經驗的穩定性與可靠性差，標準化數據有助于彌補這種缺陷。

對指標功能的放大亦與公共安全問題的棘手性和治理主體對清晰性的追求有關。去冗余、去復雜、去模糊、去主觀是個體同時也是組織應對棘手公共安全事務的基本途徑與方式，這通常被視為從粗淺的感性認識上升為理性認識的關鍵躍遷。在指標化之前，基層公共安全治理的價值、目標、過程、結果與影響表現出較強的主觀性、模糊性和復雜性，指標化處理使其具備了一定的客觀性、清晰性和穩定性。盡管指標化處理能夠為決策提供參考、為合作提供控制、為評價提供依據，但前提是指標設計科學合理，測量結果運用未超越應有邊界。但實際情況通常是，對測量與改進、測量與目標達成的認知誤區侵蝕了指標本可以發揮的作用，指標淪為治理主體謀求自身安全以及獲取發展優勢的工具而非提升治理效能的輔助技術。

（二）定位偏頗擠占自主空間

對基層公共安全治理主體的定位偏頗加之非對稱的權力結構，使得基層治理主體在公共安全治理中面臨的“小馬拉大車”窘境更加顯著。上級政府對基層政府的懷疑態度以及對指標功能的認知誤區以犧牲一線行動者的自主性為代價，最了解情況的治理主體成為被動的執行者，圍繞數據打轉，陷入數據牢籠，難以有時間思考何為公共安全，更談不上何以創造公共安全價值。具言之，上級政府認為基層是公共安全政策落地執行的關鍵場域，基層治理主體經常亂作為、不作為，在懷疑主義的驅使下，上級政府本著規范基層權力運行和鼓勵其擔當作為的初衷，在基層公共安全治理中不分場景、不加辨別地推進指標化，基于數字指標的過度監管也得以形成?；鶎庸舶踩卫碓诮y一性、規范性與靈活性、創新性的拉鋸中，鐘擺最終偏向了統一性和規范性。

從邏輯上看，指標既能滿足上級政府的控制需要，又能為基層政府應對問責提供保護。既然公共安全事件面臨著更為嚴重的問責，在資源有限和行動空間受限的雙重約束下，按照上級既定的數字目標完成任務即為理性選擇。但公共安全治理的基層限定意味著有效的治理需要把握日常生活的邏輯，掌握非正式互動技巧，擁有一定的自由裁量空間，以確保在信息不充分、時間有限和價值沖突的情況下能夠依據經驗作出即時處置。此外，公共安全的優先性以及問責上的從嚴從重從快等構成了基層公共安全治理的基本圖景，使得如何完成上級安排的任務、如何讓數據更漂亮、如何創造亮點、如何避責以及如何卸責成為基層公共安全治理主體相對理性且優先的選擇。掌握大量一手信息、擁有豐富地方性知識和鮮活治理經驗的基層治理主體難以發揮其優勢，也難以將有限的注意力與資源投入真正值得關注的風險事項中，更談不上依據本地實際情況推動公共安全治理創新。

（三）控制需求倚重工具價值

層級政府間合作的現實以及信任的缺失引發了測量、透明與控制的需求，而以清晰著稱的指標得以成為應對信任危機、加強監管和規范行為的重要工具。指標作為層級政府間信息傳遞的重要工具，有助于明確責任與風險分配、限定行為框架、設定關鍵時間節點及達標標準，在沒有更好選擇的情況下，上級政府不得不倚重指標的工具價值。數字指標成為多元主體溝通中降噪、減少不確定性、規范基層公共安全治理行為的重要工具。對數字指標工具價值的倚重與基層在國家治理體系中所處的位置有關，上級政府既要防止其亂作為，也擔心其不作為，期冀借助數字指標的控制與激勵，兼顧實現行動規范與激勵作為的雙重目的。

上級政府通過設定公共安全治理的數字目標、編制公共安全預算、劃定公共安全紅線或設置閾值、對生產事故/自然災害發生率等的控制，確?；鶎庸舶踩卫淼姆较蛘_、過程規范、進度可控以及任務可及。但公共安全治理對象的復雜性與信息稀缺性顯著，在難以量化的領域沿用和濫用指標勢必造成更多的非企及后果，如削弱基層治理主體的積極性與責任感、忽略公共安全文化營造等。

指標化的初衷是好的，但指標運用的實際情形復雜多變，對數字指標的過度迷信、對控制價值的過分倚重以及將其與獎懲的簡單掛鉤會誘發形式主義和避責取向。在指標牽引下，基層公共安全治理會忽略公共安全價值的創造，被動完成上級交辦的任務，缺乏主動發現和解決問題的動力與能力，這與源頭治理、系統治理、敏捷適應性治理的要求相悖。

（四）問責壓力助長指標依賴

基于指標的問責可能誘致基層治理主體采取保守的防御姿態規避可能面臨的問責風險，進一步助長了對指標的依賴并最終為指標所控制。公共安全問題的棘手性與資源有限性的疊加并不會減少基層治理主體面臨的問責壓力，反倒增加了問責壓力，以數字形式保留決策與治理過程為規避事后問責提供了一份保障。從實際情況來看，“從嚴從重從快”的問責壓力疊加“小馬拉大車”的基層治理處境，使得基層行動者難以專注在真正的公共安全治理目標上，不得不采取數字注水、“抹奶油”②等行動策略，致力于控制犯罪率、降低死亡率、保證公共安全治理的財政投入數字、提升過程的規范度、提高公共安全感知滿意度等，陷入數字至上的誤區。僵化的數字指標束縛了基層治理主體的想象力與創造性，在面對棘手公共問題時易出現效果失靈現象〔4〕，其代表性缺陷、標準化處理對信息質量的損耗及“抹奶油”策略對指標的操縱等〔5〕23，使得數據在一致性、時效性、關聯性和精準性等方面存在問題。

理想的制度設計與技術方案在運用過程中總是不可避免地帶來新的漏洞與風險，基于數字表現的績效問責過度關注外顯行為及可量化成果，如何生產漂亮的數據而非公共安全治理的實際效果與影響成為基層公共安全治理主體在政治錦標賽中勝出的關鍵，對關鍵環節與最終結果整理出詳實且美觀的數據成為避責與卸責的重要保障，促使行動者將有限的治理資源與注意力投放于數字指標的生產上，進一步助長了基層公共安全治理主體對數字指標的依賴以及短期傾向。以自上視角看之，基于數字指標的問責是對基層政府懷疑主義和控制需求的延續；但以自下視角審視，它卻是基層治理主體在有限的行動空間中相對理性的選擇，將數字表現與問責直接捆綁，只會導致愈加強烈的數字需求和深度依賴。

二、基層公共安全治理指標俘獲的潛在風險

指標俘獲現象背離了基層公共安全治理運用指標的初衷，相關主體極易在指標叢林中迷失方向，窄化公共安全價值，置換目標與手段，忽視人文性與藝術性，遏制靈活性與創新性，乃至衍生出新的公共安全風險?；鶎庸舶踩卫硪蛑笜朔@誘發的風險包括普遍意義上的風險與領域內風險兩大類，普遍意義上的風險即指標俘獲給廣義基層治理帶來的風險，不囿于安全的范疇；領域內風險則特指指標俘獲帶來的人身傷害或財產損失，既體現為主觀層面的感知威脅，又在客觀層面呈現為一種事實、結果和狀態。實際情況是，兩類風險雜糅并存且很難區分，故下文予以合并論述。

（一）指標的欺騙性有可能導致基層公共安全治理功能紊亂與運行失效

對于可通過指標反映且測量成本較低的基層公共安全治理內容而言，運用指標便具備了基本條件，但指標正向功能的發揮仍需明辨其使用前提，即指標本身不存在代表性偏差、測量過程科學規范、對指標的含義不過度解讀、對測量結果不簡單地與問責直接掛鉤。實際情況通常是，可以指標化的事物不一定具有測量價值，具有測量價值的事物不一定能夠通過指標來如實反映，而且“思維經濟原則”往往導致不當或過度的“刪繁就簡”與“去粗取精”行為，重要的信息常常被過濾，由此導致指標的代表性偏差極易抵消指標的應有作用，進而致使基層公共安全治理的功能紊亂與運行失效。

由于指標本身存在欺騙性，過度依賴指標勢必導致一些重要的風險源因難以測量而被忽視，致使風險研判、預警準備、即時決策、緊急處置、輿情應對、事后問責、歸因改進等關鍵的公共安全治理環節出現功能紊亂與運行失效。此外，指標過度吸納治理主體的注意力導致形成“劣幣驅逐良幣”的基層公共安全治理生態，忽視了許多難以量化的要素，使得基層公共安全治理重心偏移，如主要關心公共安全感知卻忽略事實層面的風險研判。對指標工具性價值的泛化應用會侵蝕公共安全治理的內在價值，進而陷入形式主義和官僚主義等困境，破壞基層公共安全治理生態?！?022年唐山鐵礦透水事故”中出現的謊報瞞報、銷毀關鍵設備、抹除日志記錄等就與重大生產事故定性的死亡人數設定有關，其涉事主體主要關心如何通過瞞報實現避責而非真正關注如何化解客觀存在的風險與危機。

（二）指標運用的耗時性與公共安全治理的即時性需求相背而馳

基層公共安全治理的即時性需求在應急管理領域尤為顯著，突發事件應急處置中的時間緊迫性與信息稀缺性交疊并存，決策對應急領導力的需求遠高于依據測量獲取的標準化信息。若在時間有限、信息有限以及復雜信息處理能力也有限的情況下，依舊過度依賴指標的收集與分析，勢必是以基層公共安全治理之名行損害公共安全之實。古德哈特定律指出，自數字指標成為決策依據的那一刻起，它便喪失了原有價值與功能，受數字指標牽引的行動者不僅會放棄其他重要內容，而且會刻意強化對指標的關注，使得指標并不能如實反映情況。指標的唯一結果即是生產出更多的指標，過度量化沖動使得指標的設計與數據收集浪費了大量資源，造就了紛繁復雜的數字迷宮，不僅隱藏了存量風險甚至還在孕育增量危機，因此指標運用的耗時性與基層公共安全治理的即時性需求是一對永恒的矛盾。

面對日趨復雜棘手、跨界特征顯著、聯動協同需求更高的基層公共安全治理任務，擴展指標的覆蓋度成為基層公共安全治理主體應對的主要策略之一，而這進一步增加了指標的復雜性和理解難度。日趨復雜的指標使得指標的運用更為耗時，主要表現在兩個方面：一是復雜指標增加了指標間發生矛盾和沖突的可能性，進而使得基層公共安全治理主體在實際的行動中面臨價值沖突與行動張力；二是復雜指標增加了測量與數據分析和結果應用的時間成本?？傮w而言，耗時性的負面效應在突發事件應急處置中尤其顯著，與應急管理的即時性需求相背離。在一些危急時刻，一些基層公共安全治理主體表現出了遲疑，害怕逾越指標的邊界而被問責，不敢決策或無法決策，既與應急需求的即時性相離，也與“人民至上、生命至上”的安全理念相悖。

（三）指標的擴張沖動持續耗費基層有限的公共安全治理資源

公共安全事件面臨的問責壓力以及治理主體的晉升需求為指標的持續擴張提供了溫床、沃土與動力，使得基層公共安全治理陷入“數據軍備競賽”之中，空有數字指標的“內卷化”，但對于基層公共安全治理效能的提升并無多大實際作用。一方面，生產出更加復雜的指標被視為消除指標代表性偏差的常用手段；另一方面，對指標更加頻繁的統計成為規范主體行動和實現治理目標的常用工具。生產與公共安全治理有關的數字不僅成為謀求政治晉升優勢的綠色通道，而且也是應對政治問責的有效防御策略，使得基層公共安全治理所需的統計數據與評估量表呈現逐年遞增趨勢，基層公共安全治理主體用于搜集和整理數據的時間越來越多，基層公共安全治理陷入“數據表?！?，甚至需設置專門的數據編制機構或工作專班，而實際用于安全治理的人力、物力和財力資源越來越少，測量的成本可能遠高于收益。

日趨復雜的指標設計看似面面俱到，但指標間的矛盾可能會讓基層公共安全治理主體在決策和行動時面臨價值沖突，放大指標機械僵硬的弊端，加劇一線人員的焦慮感、迷茫感和倦怠感。價值沖突與行動張力是受理性進步主義理念驅動而產生的非企及后果，是過度追求確定性、客觀性、清晰性和進步性引致的負面效應。我們承認面面俱到的評價指標體系在全景式展現公共安全治理的過程與結果方面的獨到價值，但“既要”“又要”的治理思維與能力有限的沖突將會持續損耗治理效能，致使基層治理主體甚至作出損耗公共安全治理目標的行為。實際上，越來越復雜的指標設計使得基層公共安全治理效能的邊際效益持續遞減，直至為零，被指標裹挾的基層公共安全治理陷入“內卷化”境況，偏離了黨的二十大報告對公共安全與社會治理的戰略部署。

（四）指標的硬約束稀釋了基層公共安全治理的創新活力

基層公共安全治理指標具有硬約束性，而指標的持續擴張則會導致指標冗余、規則膨脹與約束泛濫，不斷擠占基層公共安全治理主體的行動空間，限制其在公共安全治理中的想象力和創造力的發揮，在固化思維和束縛行為的同時，扼殺治理主體主動擔當的精神和勇于創新的勇氣。就實際情況而言，基層面臨的公共安全問題錯綜復雜，兼具清晰性和模糊性，需要綜合運用正式的制度治理與非正式的情感治理，過度依賴數字指標則會壓縮經驗作用的空間以及減少將經驗制度化的可能，使得基層公共安全治理陷入僵化。此外，忽視植根大地內生的基層公共安全治理創新經驗及其蘊含的治理邏輯，會使得基層公共安全政策與制度始終處于懸浮狀態，甚至與生活邏輯發生沖突，難以發揮有效作用。

奔波于數字世界將使基層公共安全治理主體逐漸遠離真實的公共安全治理場景，很難獲取鮮活的治理體驗?；鶎庸舶踩卫韺χ笜说倪^度信賴與依賴、對經驗的質疑、對基層政府的不信任、對專業主義的不滿、對預期性的渴求、對治理成本和效益的短視權衡、對行動過程施加控制的沖動、對風險責任分配的需求、對技術賦能公共安全治理潛在風險的認識不足等，均會遏制基層公共安全治理創新?；鶎庸舶踩卫韺χ笜说倪^度依賴與持續濫用會放大數據漠視人性、缺乏彈性和簡單武斷等弊病，對應急領導力的忽視、對公共安全治理經驗的排斥態度，使得基層公共安全治理的藝術性與科學性脫嵌并失衡，基層公共安全治理主體難以獲得真正意義上的治理技能。

（五）數字指標會對基層公共安全治理產生扭曲效應

公共安全事件問責的從嚴從重和從快特性放大了指標的欺騙性，強化了基層政府將風險異化處理的驅動力。在國家安全戰略提級、監督下鄉與基層超負〔6〕的背景下，基層公共安全治理主體所做的工作往往并非指向客觀存在的風險本身，而是以應對自身面臨的風險為主，如客觀風險導致的政府信任危機和聲譽危機等〔7〕?；鶎又卫碇黧w受公共安全考核指標的影響愈發明顯，資源有限性的約束以及完成數字指標的潛在優勢使得基層公共安全治理主體在行動方案的選擇中更傾向于眼前的收益和“看得見的安全”，而對暫時“看不見的風險”以及公共安全治理的長期效應和長遠影響關注不足。短期效應偏好是認知誤區、權力結構、問責機制與主體理性交織的產物，可能有助于解決燃眉之急，但無益于化解根源，甚至會貽誤最佳處置時機進而放大風險或危機，這是對全局性和戰略性的犧牲。

以基層信訪為例，如果對信訪持沖突化解取向，信訪率上升意味著社會矛盾沖突風險的增加，但如果持社會動員取向，則意味著民眾的政治參與熱情和公共服務精神的提升〔8〕122。一個顯而易見的事實是，如果對信訪持沖突化解態度，則會簡單地將降低信訪率作為基層公共安全治理的重點目標之一，同時犧牲其他不太重要的目標。事實上，這也正是坎貝爾定律所揭示的，任何量化的指標愈加頻繁地用于決策就會扭曲并腐蝕它最初的目標，而通過統計口徑的調整迎合指標，通過巧立名目、標準的提高或降低來改善測量結果，或采取瞞報、少報或不報策略，正是指標扭曲效應的體現，它導致基層公共安全治理堵而不疏。

三、基層公共安全治理指標俘獲風險的因應策略

基于指標的基層公共安全治理是對技術理性的肯定：作為理性決策的輔助工具，指標能夠提升透明度和比較性并降低評估難度；作為合作的控制手段，指標為破解超大規模國家一統體制與有效治理〔9〕難題提供了解決方案，能夠減少信息不對稱，降低溝通難度并為激勵提供依據；作為治理效能的改進參照，指標為發現問題、診斷病因和優化改進提供了著力點。綜之，指標集前端決策輔助、中端過程控制以及末端治理改進等多重功能于一身，在量化中使信息具備客觀性、清晰性、通約性和可比較性〔10〕。作為治理話語體系中的高頻詞，指標與行政組織架構深度互嵌，載負政治屬性、注意力與資源分配〔11〕、壓力傳遞〔12〕162、行動路徑導引〔13〕250、目標考核與驗收〔14〕等多維治理要義?；鶎庸舶踩浦涡枰柚笜说牧α?，但更需要認識到指標的局限性、欺騙性、擴張性和扭曲效應，抑制過度指標化的沖動，避免簡單地將指標與問責掛鉤，讓指標回歸輔助角色。

（一）破除唯指標論的認識誤區，讓指標回歸輔助角色

指標能夠為風險研判與預警等提供重要信息，為公共安全決策與治理過程提供支持，對于居安思危、化危為安、轉危為機發揮著不可替代的作用，但指標不能替代經驗判斷。公共安全感指數等指標本身就需要經驗判斷，判斷的內容包括運用指標的目的為何、想要了解的內容能否通過指標準確全面地衡量、指標覆蓋的內容如何取舍、指標測量的投入與收益比如何、測量結果如何運用、測量結果是否公開以及向誰公開等問題。指標與經驗判斷是互依性的共生關系而非對立性存在，問題的關鍵并非要不要指標，而是不可夸大指標的作用。

首先，在運用指標前，基層公共安全治理相關主體需要知悉指標的本質，認識到其優勢與局限，尤其是對指標的代表性偏差、過度擴張帶來的內卷、硬約束對創新的遏制以及可能的扭曲效應等有全面了解。

其次，基層公共安全治理在指標運用中要避免經濟思維傾向對簡約性和清晰性的苛求，應具備系統思維和戰略思維，能夠意識到基層公共安全治理各指標間聯系的普遍性、客觀性和互束性，能夠綜合多源信息綜合研判，避免受指標干擾而忽略潛在重要因素。

最后，面對棘手基層公共安全問題，應為領導力的發揮以及經驗判斷留有空間，以保障基層公共安全治理的靈活性與創新性。

（二）指標設定過程應更加規范，避免過度指標化

首先，基層公共安全治理要體現前瞻性、源頭性、系統性和敏捷性，對不可量化的內容，要抑制過度指標化的沖動，可靈活采用公眾聽證會、訪談、非參與式觀察等多渠道收集社會意見。對已實現指標測量的內容，則要充分承認指標的缺陷并在決策中予以考慮。

其次，防范基層公共安全治理被指標俘獲的風險需要在指標的代表性和簡約性之間做好權衡取舍，確保找到能夠反映基層公共安全實際狀況的必要且充分指標，并通過去冗余降低指標的測量成本和理解難度。

再次，指標設定應避免自上而下的強加，防止基層公共安全治理主體受客觀條件限制無法完成治理任務出現的數字造假、選擇性應對等行為。指標設定應考慮長期居于一線、掌握大量隱性知識和鮮活經驗的治理主體的意見，對于其合理訴求應在指標設計時予以體現。

最后，基層公共安全治理使用指標還應考慮時間成本，即從指標設計、測量到決策的等待時間造成最佳處置時機的流失，以致風險升級或損失放大。較之非安全類事務治理，基層公共安全治理具有更強的時間敏感性，運用指標尤其需要做好時間管理，而指標內容的清晰可靠、測量過程的便捷高效、決策的科學果斷能夠有效降低指標使用的時間成本。

（三）測量結果的使用更為慎重，避免指標與問責的簡單掛鉤

首先，應明確的是，即使設計得再科學、測量過程再規范的指標也會因使用不當誘發諸如“抹奶油”策略、扭曲效應、目標替代或腐敗滋生等情況，這意味著指標不能作為研判與決策的唯一依據。

其次，基層公共安全治理需將用于公開透明的指標和用于效能評價的指標區分使用。如對治安事件發生率的統計結果，到底是作為治安力量和資源投放的判斷依據還是作為政治晉升或問責的獎懲依據？如果僅將其簡單地與政治晉升機會掛鉤，勢必引發基層公共安全治理主體注意力的轉移，即迫使其主要關注指標數字的生產，這為放大指標的欺騙性以及強化指標的扭曲效應提供了驅動力。

最后，盡管指標對于喚發和維持基層公共安全治理主體的動力確有作用，但仍有必要區分內在動機和外在獎勵對基層行動者的意義。原因是基層公共安全治理中的獎懲與市場領域中的計件付酬遵循不同的激勵邏輯，公共安全價值的公共性、重要性、優先性、棘手性以及負面后果的嚴重性均意味著將指標運用在獎懲上需更為慎重，避免將指標與問責直接掛鉤。

本文聚焦于基層公共安全治理中的指標俘獲現象，具有回應現實和拓展理論的雙重關照。就現實而言，基層公共安全治理既要化解客觀存在的風險、應對突發事件、做好事后的恢復與改進，又要應對主觀層面的公共安全感知，而指標俘獲卻以公共安全治理之名行損害公共安全之實，引發的過度量化威脅較之基層治理的其他領域更為嚴重，本文對于實務界走出指標固戀，更加審慎地運用指標，推動基層公共安全治理體系和治理能力現代化提供了基本理路。就理論而言，本文與“被指標治理”“目標治理”等既有研究一脈相承，但對指標俘獲的分析限定在基層公共安全治理場景，尤其是對指標俘獲的內涵外延、形成機理及其威脅等作出了闡釋，有助于從理論層面深化對這一現象的認識。2022年國務院印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》為破解基層公共安全治理指標俘獲困境提供了指導思想、基本原則和戰略規劃，這意味著有效發揮指標在基層公共安全治理中的價值與功能應始終“堅持以人民為中心”，“把滿足人民美好生活向往作為出發點和落腳點”，不斷“增強人民群眾的安全感”，以更為系統地整合與更加有效地耦合提升公共安全治理績效〔15〕。確?；鶎庸舶踩卫碇笜说脑O計與運用能夠彰顯人民性，發揮主體性，做到立足精度，把好尺度而又不失溫度。

注釋：

①非企及結果（后果）是社會學的一個重要概念，強調的是由于受社會結構／機制條件的限制，社會行動的后果一般不會是行動者預想的結果，本文使用該概念意在表達指標運用的初衷是好的，但由于過度依賴導致被指標所俘獲，這是指標運用之初所未料想的結果。參見趙鼎新：《論機制解釋在社會學中的地位及其局限》，《社會學研究》2020年第2期；史云貴、薛喆：《簡約治理：概念內涵、生成邏輯與影響因素》，《中國人民大學學報》2022年第1期。

②指通過“抹奶油”來做手腳。這種情況指的是，從業者靠著尋得更簡單的目標，或優先選擇挑戰性低的客戶，從而更便于達到測量目標，同時排除那些難以取得成功的案例。參見杰瑞·穆勒：《指標陷阱：過度量化如何威脅當今的商業、社會和生活》，閭佳譯，上海：中國出版集團東方出版中心，2020年，第24頁。

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責任編輯 周 榮