湖北省國土空間規劃監測評估預警指標體系研究

余曉敏，閔夢然，祁玉杰

（1.湖北省空間規劃研究院，湖北 武漢 430071；2.自然資源部數字制圖與國土信息應用重點實驗室, 湖北 武漢 430079）

國土空間規劃是指對國土空間合理保護、開發、利用、修復和治理的規劃，核心是協調各種空間保護開發之間的關系。國土空間規劃監測評估預警是規劃監督實施的必要手段，是確保規劃從靜態型藍圖式規劃向動態型政策式規劃轉變的關鍵環節，也是規劃動態維護的主要依據。目前亟待構建理論方法和技術支撐體系，而建立科學完善的監測評估預警指標體系則是當前補齊監督實施短板的重要任務之一[1-2]。

為了促進國土空間的合理利用和有效保護，建立全國統一、責權清晰和科學高效的國土空間規劃體系，形成可持續發展的國土空間開發保護“一張圖”，中共中央、國務院和自然資源部于2019 年5 月和7 月先后印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（簡稱《若干意見》）、《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》以及《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》（自然資辦發[2019]38 號）（以下簡稱《規劃“一張圖”通知》）等系列文件[3-4]。上述系列文件雖然對全國國土空間規劃的體系架構進行了頂層設計，對國土空間規劃體系的構建、理論和方法提出了具體的要求，并提出了國土空間規劃實施監督信息化管理和建設技術規劃和工作流程，但由于各地區的自然資源稟賦、社會經濟發展情況不同，各地區在構建國土空間規劃監測評估預警指標體系時還需要在考慮國家基本指標體系評估基礎上，結合地方實際進行創新實踐，開展符合地方發展的指標體系和重點專題研究，豐富和完善國土空間規劃監測評估預警內容體系。此外，各地區還需要構建針對重要控制線和重點區域的監測預警模型，以及規劃實施評估和專項評估模型，實現動態監測、評估和及時預警的功能，支撐責任部門監督落實主體責任，輔助管理者做決策。

本文將在國家和地方國土空間規劃監測評估預警現有相關技術標準和技術規范的基礎上，結合湖北實際，針對現行指標體系的不足，以國土空間規劃、城市經濟發展等理論為基礎，采用文獻資料法和比較分析法等[5-6]，探索面向規劃分區和用途管制目標的監測評估預警指標體系構建技術，補充完善現有指標體系，形成具有地方特色的湖北省監測評估預警補充指標體系，為湖北省國土空間規劃及實施監督管理工作提供重要參考。

1 現行國家規范指標體系分析

現行國家規范指標體系[7-9]主要包括國土空間總體規劃編制指標（省級、市級、市縣級），國土空間開發保護現狀評估指標（市縣），以及自然資源部城市體檢評估指標和住建部城市體檢指標（2021 年）?？傮w合計指標共346 個，扣除重復指標，實際合計指標約185 個，指標類型包括約束性指標、預期性指標、建議性指標、基本指標、推薦指標、底線指標、導向指標等，如表1所示。

表1 現行國家規范指標體系的數量/個

1.1 國土空間總體規劃編制指標

國土空間總體規劃編制指標按性質分為約束性指標、預期性指標和建議性指標。其中，省級國土空間總體規劃編制共涉及10個約束性指標，8個預期性指標；市級國土空間總體規劃編制共涉及14個約束性指標，15 個預期性指標，6 個建議性指標；市縣國土空間總體規劃編制共涉及13 個約束性指標，20 個預期性指標。由指標關聯表明，省級、市級和市縣國土空間總體規劃編制共同的關聯指標有8 個。由指標差異可知，省級、市級和市縣國土空間總體規劃編制各自獨有的指標分別為7個、19個、8個。

1.2 國土空間開發保護現狀評估指標

市縣國土空間開發保護現狀評估共涉及88 個指標，按指標性質分為基本指標和推薦指標兩類。其中，一般實現的基本指標29 個，推薦指標59 個；國務院審批城市的基本指標51 個，推薦指標37 個?；局笜耸桥c時空緊密關聯的底線管控、結構效率和生活品質指標。推薦指標是根據新時代國土空間規劃重構性要求，遴選出的具有代表性的指標，供各地選用。各市縣在以評估基本指標為核心的基礎上，可另行增設與時空緊密關聯，體現質量、效率和結構的指標，按安全、創新、協調、綠色、開放和共享維度，建立符合地方實際的指標體系。

1.3 城市體檢指標

1）自然資源部城市體檢評估指標。共涉及107個指標，按指標性質分為基本指標和推薦指標兩類。其中，國務院審批城市的基本指標58 個，推薦指標49 個?；局笜酥饕桥c國土空間規劃緊密關聯的底線、用地、設施等指標。推薦指標從側面反映了空間治理水平，主要包括經濟社會發展類和以人為本感知類指標。各地在以體檢評估基本指標為核心的基礎上，可選擇推薦指標，也可另行增設與時空緊密關聯，體現質量、效率和結構的指標。

2）住建部城市體檢指標（2021年）。共涉及65個指標，按指標性質分為底線指標和導向指標兩類，其中，底線指標10 個，導向指標55 個。城市體檢內容包括生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力等8 個方面，按照突出重點、群眾關切、數據可得的原則，分類細化提出具體指標內容。

從指標關聯看，國土空間開發保護現狀評估、自然資源部城市體檢評估、住建部城市體檢共同的關聯指標有6個。從指標差異看，國土空間開發保護現狀評估獨有的指標共10個，自然資源部城市體檢評估獨有的指標共20個，住建部城市體檢獨有的指標共57個。

1.4 現行指標體系存在的問題

現行指標體系主要存在如下幾種問題：

1）指標體系存在交叉重復。例如，國土空間開發保護現狀評估指標和自然資源部城市體檢評估指標的重復交叉指標有77個。

2）指標體系均突出總量控制，以通用型指標為主，針對規劃分區管制目標的特色型指標不足。

3）指標預警多采取單個指標閾值控制，是基于現狀數據與閾值比對的事后預警提醒。

4）指標體系設計主要以國土空間調查與管理數據、社會經濟統計數據為基礎，數據獲取渠道和類型有待擴充。

2 指標體系研究的基本思路

針對現行指標體系的不足，本文以國土空間規劃、城市經濟發展等理論為基礎，采用文獻資料法和比較分析法等[5-6]，探索面向規劃分區和用途管制目標的監測評估預警指標體系構建技術。首先按照橫向關聯、縱向貫通、標準統一的原則對現行的復雜多樣、交叉重疊的監測評估預警指標體系進行全面分析和系統梳理。其次結合湖北省社會經濟發展戰略定位和省情特點，基于湖北省自然資源“一張圖”數據和互聯網大數據，進行湖北省國土空間規劃實施監督系統，監測評估預警指標體系的補充和完善，并根據指標特征研究指標預警值的合理設定方法。最后利用湖北省社會經濟統計數據、土地調查和地理國情數據以及互聯網數據，采用統計分析和空間分析等方法，進行補充指標值計算和分析評價，為湖北省國土空間規劃實施評價和調整優化提供技術支撐，技術流程如圖1所示。

圖1 監測評估預警指標體系研究技術流程圖

3 湖北省國土空間規劃監測評估預警指標體系構建

本文結合湖北省社會經濟發展戰略定位和省情特點，從聚集程度、開發強度、空間分析和安全保障4 個方面構建了一套指標體系，作為湖北省國土空間規劃監測評估預警指標體系的補充，為湖北省國土空間規劃實施評價和調整優化提供技術支撐。

3.1 聚集程度指標

聚集程度指標反映了城市化的程度，指標區位商越大，規模經濟和集聚經濟效應越大，城市化區域特征越明顯，劃分為城市化發展區越合理。聚集程度指標體系如表2所示。

表2 聚集程度指標列表

3.2 開發強度指標

開發強度指標反映了城市的開發建設情況，土地開發強度越高，土地利用經濟效益就越高，城市發展狀況越好。開發強度指標體系如表3所示。

表3 開發強度指標列表

3.3 空間分析指標

空間分析指標反映了城市社區生活圈和耕地基礎設施的建設狀況，各指標的規模占比越大，基礎設施建設越完備?？臻g分析指標體系如表4所示。

表4 空間分析指標列表

3.4 安全保障指標體系

安全保障指標反映了城市的糧食安全和生態安全狀況，指標數值越大，城市的糧食儲備越有保障，生態環境越好。安全保障指標體系如表5所示。

表5 安全保障指標體系表

4 結 語

本文根據湖北省社會經濟發展戰略定位和省情特點，從聚集程度、開發強度、空間分析和安全保障4個方面補充了29個中觀層面監測評估預警指標，形成一套具有地方特色的湖北省監測評估預警補充指標體系，可以實現針對不同規劃分區和用途管制目標實現效果的評價，是對現有政策文件和規范標準的監測評估預警指標體系的重要補充和創新，能夠為湖北省國土空間規劃及實施監督管理工作提供重要參考。