大數據時代智慧政府治理能力的提升路徑研究

劉丹 劉雪龍

摘要：【目的】2018年至今，我國5G建設不斷提速，大數據、區塊鏈、云計算等信息通信技術的發展也為政府治理創新提供了技術基礎?！痉椒ā亢幽鲜∽鳛榻ㄔO國家級大數據綜合試驗區省份之一，近年來在建設新型智慧社會的過程中，利用大數據+政務、大數據+監管、大數據+文旅、大數據+民生等形式從政務服務、社會監管、文旅產業、公共服務層面完成了對政府治理能力一體化、精準化、智慧化、人性化的提升。通過梳理河南省智慧政府治理能力提升的相關創新案例及現存問題，為提升政府治理能力提供可行性路徑與建議?！窘Y果】總體來看，河南省各級政府借助互聯網技術升級創新了政府治理的應用形態和服務手段，但是，大數據生態系統建設有待提升等現實問題也阻礙了政府治理的快速和高效發展?！窘Y論】適時借助大數據和人工智能技術助力智慧政府建設，才能保證政府的現代化治理水平隨著互聯網技術的升級而不斷提升。

關鍵詞：大數據；智慧政府；政府治理；政務服務? ? ? ? ? ? ?中圖分類號：G206? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1671-0134（2024）01-028-06? ? ? ? ?DOI：10.19483/j.cnki.11-4653/n.2024.01.004

本文著錄格式：劉丹，劉雪龍.大數據時代智慧政府治理能力的提升路徑研究——以河南省為例[J].中國傳媒科技，2024，31（1）：28-33.

導語

黨的二十大報告指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能?！盵1]改革是社會發展的動力，而提升社會治理水平、轉變社會治理模式、創新社會治理理念正是我國政府深化改革的關鍵之處。

1.大數據技術與政府治理的內在關聯

在信息技術飛速發展的21世紀，以互聯網為代表的數據信息技術不斷沖擊現代社會，與社會發展碰撞出改革的火花。2015年起，我國大數據應用技術上升至國家戰略層面，各地政府對于“智慧城市”的打造也如雨后春筍般應運而生。2018年至今，我國逐漸建設成為全球最大的5G網絡，在5G技術支持下，云計算、大數據、物聯網、區塊鏈等技術日趨成熟，進而反哺國家建設、釋放社會驅動效能。2023年6月，工信部公布的《2023年1～4月份通信業經濟運行情況》顯示，中國5G網絡建設穩步推進。截至2023年4月末，中國5G基站總數達273.3萬個，占移動基站總數的24.5%。[2]如今，大數據及其應用已經深入到中國社會的各個層級，涉及人們生活和工作的方方面面。信息化時代，數據就是資源，誰掌握了數據，誰就掌握了主動權，中國政府對于大數據的應用創新正是其治理能力不斷提升的標志。

1.1? ?大數據助推智慧社會建設

IBM公司于2008年底提出“智慧地球”一詞，在此之后，“智慧城市”（Smart city）作為其重要組成部分進入大眾視野。近年來，我國在吸收借鑒國際經驗的基礎上，依據現實需要不斷創新，使智慧城市建設從理念逐步落地。2015年12月中央城市工作會議召開以后，我國以新型智慧城市為引領不斷反思城市建設實質內涵，更加關注人的需要，在理念、內涵、目標、路徑、模式等方面持續創新，體現出鮮明的中國特色，在城市文明建設、全球城鎮化和信息化深度融合方面不斷輸出中國方案。

作為一種更加完善和美好的社會形態，智慧社會相較于信息社會來說最明顯的特征是對數據的運用更為靈活廣泛。智慧社會建設的重要內容在于對個人、企業、政府、社會之間的互動關系進行重構，對社會治理模式進行變革，以實現人們對美好城市生活的向往和追求。智慧社會的本質是由數據驅動的，具有“體量龐大、類型多樣、處理速度快、價值密度低、真實性”五個特征的大數據是智慧社會的核心要件，也是承載智慧社會的“智慧密碼”。

1.2? ?大數據讓政府治理有“數”可依

《第三次浪潮》的作者阿爾文·托夫勒首次提出“大數據”，并將其形容為“第三次浪潮的華彩樂章”。[3]國外政府也有不少借助于大數據技術提升社會治理的成功實踐，如美國佛羅里達州邁阿密戴德縣嘗試將大數據應用于縣政工作，在水資源、交通擁堵及公共安全問題的治理上提供科學信息支撐；紐約利用大數據對建筑物測算防火風險指標；日本通過大數據分析國民消費動向，判斷國內經濟形勢等。國內對大數據與政府治理兩個領域的融合研究數量從2012年之后逐年增長，對其應用方面也逐漸摸索出中國經驗。在大數據技術普遍運用于社會治理之前，我國政府對于社會的治理多采用經驗式的治理模式，如借助以往類似事件或問題的處理情況去解決當下的社會問題，或是對可能發生的社會問題進行經驗性的預判與防控部署。在大數據技術的支持下，政府治理模式發生轉變，政府各部門通過對海量數據的監控與計算，進行“科學化的政策制定、全程化的權力監督、網絡化的協同治理、預防性的危機管理”。[4]其中的每一環節都做到了有“數”可依，大大提升了政府治理的科學性和嚴謹性。

1.3? ?河南省大數據發展的政策驅動

我國首個國家級大數據綜合試驗區于2019年落地貴州省貴陽市，為激勵大數據產業發展，貴陽市政府在舉辦國家級大數據產業國際博覽會；頒布地方性法規，開創大數據立法先河；出臺優惠政策誠邀通信科技類企業落戶等方面為貴陽市發展大數據提供有效政策保障。河南省作為后起之秀，擁有得天獨厚的大數據發展環境，在人口與經濟雙利好的客觀條件下，可開發的數據資源和廣闊市場成為建設智慧政府的先決條件；再加之區位優勢和氣候優勢，河南省領先全國的通信網絡規模和節電的自然條件為其大數據產業化發展提供有力保障。除此之外，政策優勢也為大數據在河南的發展開辟了綠色通道。2021年9月7日，河南省委工作會議指出全面實施“十大戰略”，其中包括實施數字化轉型戰略：準確把握產業數字化、數字產業化的內涵和外延，把加快數字化轉型作為引領性、戰略性工程，構建新型數字基礎設施體系，發展數字核心產業，全面提升數字化治理能力，全方位打造數字強省。[5]《河南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》《河南省“十四五”數字經濟和信息化發展規劃》《河南省大數據產業發展行動計劃（2022—2025年）》《“河南鏈”建設實施方案（2023—2025年）》等一系列政策的相繼推出，對河南省利用大數據技術實現信息化治理提供了良好發展環境。戰略疊加效應持續增強，河南依托大數據技術將發展智慧社會的空間拓展得越來越寬廣。

2.河南省智慧政府治理能力現狀分析

我國傳統的社會治理模式是由上到下的集權式治理，在這種模式下，社會治理通常以政府為中心進行。2015年以來，依托國家大數據戰略，集權式的治理模式逐漸不再適應大數據式的信息傳播方式及渠道的變化。在大數據技術發展的倒逼之下，我國的社會治理逐漸由封閉走向開放，開始發生模式轉變。河南省率先感受到這一變化，在發展大數據戰略的同時將大數據應用于政府治理實踐當中，在眾多方面進行調整改革，在應用大數據進行政務服務、社會監管、文旅產業、公共服務等方面的能力上得到了質的提升。

2.1? ?大數據+政務：政務服務能力一體化

從管理的角度來看，現代管理學中的“跨界”思維認為“有目的、有計劃、有步驟地影響他人的行為或意愿”都屬于管理，管理需要“調動一切可能調動的外部力量”，而不再僅依靠組織內部的技術和方法。[6]在傳統社會治理體系中，政府常常作為最為重要的治理主體而存在。隨著社會運行機制的轉變，公眾的社會訴求更加個性化、多元化，這一轉變是對政府服務能力的考驗，也意味著政府的職能要求逐漸趨向于服務型政府。隨著社會進程的加快，社會人員的流通速度與流通數量不斷升級，這對政務異地辦理與政務數據共享能力也提出了新的要求。因此，河南省社會治理的突出矛盾在于政府治理主體多元化、政務服務能力一體化的變革。

在強調政府、社會組織、企事業單位、公眾等多元主體參與社會治理的思想轉變下，河南省政府依托大數據技術提供的“用戶思維”模式，在河南實行服務型管理的方針，強調“統一受理、全省通辦”的一體化受理體系建設。其中具有代表性的建設成果包括河南政務服務網、“豫事辦”App、“鄭好辦”App等應用和小程序如圖（2-2、2-3所示）。

河南政務服務網依托河南省行政審批和政務信息管理局的數據傳輸與管理能力，以“一體化在線政務服務”為目標對全省范圍內的政務事件進行受理。2020年10月24日上線的新版河南政務服務網強化了在線政務辦理的服務性，以個人辦事、法人辦事、公共服務、陽光政務、好差評、全豫通辦等為分類導航，以主題、部門、特定人群、人生事件、事項類型為分類標簽，更多地以“辦事者”的用戶視角優化網站布局，提升網站的使用感，使公眾辦事更便捷高效。除此之外，網站還集納了43項特色利企服務、44項特色便民服務、339項特定人群服務、18項特色區域服務，跨地區、跨部門解決了數據不流通導致的公眾辦事繁瑣問題。河南政務服務平臺“豫事辦”分為App及小程序兩種媒介呈現渠道，與河南政務服務網一樣采用“一件事”的辦事理念，最大程度減輕公眾辦事負擔，力爭問題在線化、統一化、“隨遇隨辦”。據河南省行政審批和政務信息管理局2023年2月的公開數據顯示，“豫事辦”已完成18個市級分廳建設，累計上線便民應用5316個，覆蓋用戶7530萬，日業務量可達200多萬件。[7]

為提升政務能力，河南省還根據現實需求積極開發各類數字化應用場景、簡化辦事手續，增強用戶體驗感。2023年8月，鄭州市人民政府主辦的“鄭好辦”App開通了小學入學線上報名專用通道如圖（2-4所示），覆蓋房戶住一致、房戶不一致、港區原村居民、隨遷子女有房、隨遷子女無房五個報名入口，實現全程線上辦理。小學入學線上報名也避免了家長多次跑腿，實現了便民業務的優化升級。

大數據+政務的應用除帶來一體化的業務能力外，還拓展了公眾參與社會治理的渠道。如河南政務服務網與“豫事辦”兩通道均設置了固定的“好差評”“我要評價”“我要建議”“咨詢投訴”等反饋機制，其中，反饋數據、問題內容與按期整改情況進行透明化公示，打通公眾參與的上下游，提升政府政務服務能力與口碑。

2.2? ?大數據+監管：社會監管能力精準化

作為提升城市現代化治理能力和水平的重要國家工程，“互聯網+監管”的提法已經踐行多年。隨著信息技術的不斷開發，“互聯網+監管”這一治理方式中更多地融入了大數據技術的應用。在社會協同治理的大環境下，如何將事件反映于海量的數據信息中，從而預見性地對問題進行監管和預防，是政府需要解決的問題?！按髷祿夹g具有廣度信息聚合、深度數據挖掘、扁平網絡傳遞三大能力。圍繞某個特定主題，可以將高度分散、但前后依存相關的信息碎片，整合成具有完整參考價值的信息。在有限的時間內對海量時空數據進行快速分析，深度挖掘數據關聯，預測事件發展趨勢?！盵8]因此，政府在大數據技術的協助下可以完成對社會事件的智能化、精準化分析，從而在問題的預防與解決上優化公共資源配置，提升治理能力。

河南省順應技術導向，在大數據+政務一體化的全省通辦背景下，依托各地市搭建智慧監管平臺，充分利用大數據的關聯能力對省內業務進行“一網通管”。鄭州市應用智慧監管平臺從2017年便開始推進學校和幼兒園食堂“明廚亮灶”建設工作，經過五年分步實施，鄭州中小學和幼兒園食堂已實現“互聯網+明廚亮灶”全覆蓋，家長只需通過手機軟件便可實現對孩子學校食堂的實時在線監管；此外，鄭州市市場監管局網絡交易監管分局內的“鄭州市網絡市場綜合監管平臺”可以看到外賣商家的營業執照、銷售情況等詳細信息，平臺通過大數據關聯分析等技術幫助監管人員實現網絡餐飲實時監管。濮陽市為提升全市安全生產管理水平，積極推進建設的“工業互聯網+?；踩a”智慧平臺于2022年12月6日通過驗收，該平臺在企業端和政府端設有多種功能，助力濮陽市加強對?；髽I的安全管理。南陽市建設的“南陽市一體化智慧市場監管平臺”實現了全市市場主體數據匯聚共享，為南陽市市場監管工作開拓了一條“一網感知全局”的新途徑。

大數據技術在河南省社會監管層面的運用范圍廣、程度深，使河南省社會問題監管能力更加精準化、客觀化，增加了社會運行的透明度，為省際監管機制提供了客觀技術保證。

2.3? ?大數據+文旅：文旅產業能力智慧化

文旅產業發展是文化與旅游領域融合發展的結果，其所涉及人口規模、資源數量、行業類型、產業結構極為復雜龐大，因此，現代文旅產業的發展中不可避免地需要大數據技術的支持?！霸诖髷祿a業發展宏觀方向下，文旅產業以其綜合性強、關聯度大、產業鏈長、涉及面廣的特點，成為大數據創新應用的沃土”。[9]河南省地處中原、歷史悠久，省內文化與旅游資源數量豐富且分布廣泛，開發程度各不相同。在互聯網技術接入文旅領域前，河南省眾多文化與自然資源只能“各自為政”，在開發與宣傳上摸著石頭過河。大數據技術的應用不僅解決了各個景區自身經營發展所面臨的問題，更使全省范圍內的文旅資源得到了協同管理，使文旅行業有條件進行產業化發展，同時確保行業監管和服務水平的提升。

近年來，河南各級政府致力于數字科技與文旅相融合，為文化資源的傳承和創新插上了翅膀。2022年3月12日，2022河南智慧旅游大會以“線上元宇宙會議空間+只有河南·戲劇幻城現場線下會議+全網絡媒體同步在線直播”的方式召開。運用先進的互聯網技術為文化旅游賦能，為文旅業的發展帶來更多的機遇。同年，開封市智慧文旅平臺整合各類文旅數字資源，開發多個應用場景，成為開封文旅行業的“智慧大腦”?！皝砣に纬薄笔謾C小程序包含了“活動日歷、景區門票、酒店住宿”等全套便利服務，實現了“一部手機游開封”；5G、VR技術的應用大大提升了游客的體驗感。2023年2月，洛陽旅游大數據中心工作人員通過該平臺對一段時間內洛陽旅游的數據進行綜合分析，為旅游產業上下游和消費者提供信息化服務，助力產業精準營銷和服務提升。2023年8月召開的河南智慧文旅大會上，河南省文化和旅游廳、河南省非物質文化遺產保護和智慧化中心、百度、河南——百度聯合打造的“河南非遺一張圖”正式上線，“一張圖”將大數據、百度人工智能等新興數字技術相結合，實現河南非遺資源的整合和關聯，將河南非遺項目、傳承人、流傳歷史等信息系統地進行展示，實現河南非遺資源和數字技術的創新發展。

2.4? ?大數據+民生：公共服務能力人性化

在城鎮化浪潮下，越來越多的人口向城市集中，發展過程中也會產生一些問題，如環境污染、就業困難、教育和醫療資源緊缺、交通堵塞、治安惡化等。河南省作為億級人口大省，在快速的城鎮化改革中也面臨更為嚴峻的社會問題。智慧社會的建設旨在通過信息技術改善社會的運行效能，使社會生活不斷貼近美好生活的狀態，因此，面對各類社會問題，以大數據為技術基礎建設智慧社會，并積極探索不同領域人性化、精準化的公共服務是解決問題的對癥之策。

在智慧社會的建設下，基于大數據的智慧公共服務使得公共服務決策更科學、公共服務供給更精細、公共服務體系更健全、公共服務監管更有效。[8]河南省應用大數據提升政府公共服務能力的效果是顯而易見的。2021年《河南省推進新型基礎設施建設行動計劃（2021—2023年）》發布后，在5G基站建設和大數據統一聯動指揮之下，鶴壁市將一刻鐘生活圈作為民生工程的重要載體，探索“5G+智慧社區”的建設。在鶴壁市山城區，全區37個社區已全部完成一刻鐘生活圈建設，養老服務、健康醫療、便民消費等九大“圈”全面覆蓋，充分展現了智慧社區為公共服務帶來的便利。除此之外，洛陽市生態環境綜合指揮平臺的籌備建立為河南省大數據+環境的應用提供了發展方向；智慧教育信息化示范引領工程體現了大數據+教育的應用有利于促進優質教育資源的共享。

3.河南省智慧政府應用大數據治理的現存問題

在“智慧社會”建設的目標引導下，河南省從政策方面、應用方面、經驗方面都進行了一定的探索與實踐，在一定程度上提升了河南政府治理效力。不可否認的是，由于技術尚不完善、數據共享機制未全面打通、監管制度不夠有效等原因，河南省政府治理過程中同時也存在著一些問題。

3.1? ?大數據生態系統建設能力有待提升

大數據技術發揮效能的最基礎條件在于數據的獲取與共享，數據庫中所集合的數據越多，大數據能效越高。長久以來，在我國傳統政府治理模式影響下，政府各部門間的條塊分割問題一直存在，部門與部門之間的“信息孤島”現象較為嚴重，異地數據的獲取與聯通一直是困擾大數據生態系統建設的主要問題。在智慧社會的建設下，政府治理模式雖有所改善，但在省際間做到建立完全互聯互通的大數據治理平臺依舊較為困難。如何使社會治理結構扁平化，做到縱向數據聯動、橫向壁壘打通，促成政府各部門一站式數據管理、為百姓提供一站式城市服務，提升大數據生態系統實質建設，是大數據應用于政府治理的最大挑戰。

3.2? ?政府治理效能衡量機制有待完善

政府治理是政府行使政治、經濟和行政的權力，對社會事務實施管理的一套制度、機制和程序。[10]在智慧社會建設中，以大數據、云計算為代表的信息技術與政府治理相結合，政府機構設置、職能配置、治理體系以及治理模式均發生了深刻變革。在大數據戰略實施以來，政府的治理效能得到提升。但由于區域發展水平不同，大數據等新興技術在各地的發展與應用程度也不盡相同，對于河南省來說，依據本省省情，建立完善智慧社會中政府治理效能衡量機制具有必要性。衡量機制的建立不僅便于對政府各部門履行職能的效果進行量化評價，還便于公眾對智慧政府工作開展情況進行監督。標準化衡量機制下所產生的評價結果可以較為準確地凸顯河南省智慧政府治理的薄弱環節，倒逼河南省智慧政府建設升級。

3.3? ?數據惠民宣傳力度稍顯不足

在建設新型智慧城市的目標推動下，河南省應用大數據與政務服務、社會監管、公共服務等領域相結合，通過實踐走出了一條富有河南經驗的政府治理提升之路。其中，在“統一受理，全省通辦”“一網通管”“一體化政務服務”“公眾參與”等形式上河南省各級政府完成情況較為出色，但對此類惠民政策的宣傳力度不足，導致省內公眾對大數據為代表的信息技術與其個人生活之間的關聯認知程度不夠，使計劃開展的公眾參與型網絡化社會管理服務模式難度變高。

4.提升政府治理能力的策略及建議

當下，大數據及AI技術的應用正不斷滲透至我們生活的各個領域。隨著政務、企業、行業等全場景智慧新業務的不斷發展，通過 AI 技術對數據智能處理和分析能力提出了更高需求。[11]針對前文中所提出的河南省政府大數據治理工作中的一些現存問題，提出以下較為可行的提升策略。

4.1? 促進企業、高校、行業協會聯合建立開放式共享平臺

數據是重要的戰略資源，但數據資源必須共享應用才能變成財富。各省在建立智慧社會過程中，勢必需要大量省內數據，這些數據單靠各部門自主搜集獲取是遠遠不可能實現的。面對數據共享難題，蘇州吳中與大數據企業聯手打造智慧吳中城市管理綜合信息服務平臺，面向該平臺成員單位提供數據交換服務；合肥市集合市內70家單位建成市級政務大數據庫，主動打通市級政務信息資源與省級、國家級資源共享通道。河南省人口眾多，省內所擁有的企業數量、高校類型、行業協會等資源豐富，其所蘊含的數據、知識及對各行業結構的把握等對于大數據的實踐來說是一筆無形的財富。因此，建立河南省開放式數據共享平臺，在打通政府各部門間的“數據壁壘”基礎上，聯合省內眾多企業、高校、行業協會共建數據庫是應對“數據孤島”的最優解，也是調動省內數據活力、挖掘數據潛力的最行之有效的辦法。值得注意的是，在開放式數據共享平臺的建設與應用中，如何最大程度保證數據安全是下一階段的重要課題。

4.2? ?建設明晰的智慧政府治理標準體系和評估考核機制

在建設智慧社會過程中，運用大數據打造智慧政府進而提升政府治理水平成為增加政府治理效能的常見技術工具。貴州省作為全國較早應用大數據支持城市建設的省份之一，早在2019年就聯合南開大學制定了大數據提升政府治理效能評價指標體系，依據評價結果，貴陽市在全國城市大數據+政府治理建設中狀態明晰，發展目標明確，對貴州省大數據發展起到積極影響。對于河南省來說，目前由于缺乏省內通用的、清晰的評價標準，大數據技術對河南政府治理能力上的提升多停留在案例總結、政策評價上。評價機制的缺失不僅不利于政府治理能力的提升，還容易引起技術資源上的浪費。因此，在針對性原則、價值導向性原則、可操作性原則的基礎上建設屬于河南省的智慧政府治理標準體系和評估考核機制，以可量化的評價機制橫向考察全省范圍內的政府治理效能提升情況，便于考察河南智慧政府建設實踐，更有利于深化大數據對政府治理能力提升的理論研究。

4.3? ?加強智慧社會宣傳、提升公眾滿意度與參與度

智慧社會建設與公眾生活、公眾利益聯系最為密切，智慧社會治理也離不開公眾的共同參與。為打造河南國家大數據綜合試驗區，河南于2017年起建設了一批大數據產業園，這些產業園在河南省大數據產業生態體系的建設中起到了聚力作用，也在河南智慧社會建設中參與實踐。大數據技術應用切實影響著河南百姓的生活，但由于社會宣傳工作欠缺，公眾對大數據等新興技術在智慧河南中扮演的角色卻不甚了解。以河南省行政審批和政務信息管理局官方網站為例，雖設置“互聯網+監管、互聯網+醫療”兩個工作專欄，但專欄中少有向公眾介紹大數據在生活中具體應用的信息，無法保證公眾對大數據技術的應用有更為清晰的認識。在今后智慧社會建設工作中，除應用大數據外，更要向公眾普及大數據等技術手段在智慧社會建設中舉足輕重的作用，以及介紹大數據對百姓生活的切實影響，在保證數據安全的基礎上拉近公眾與數據間的距離，減輕公眾對數據隱私的擔憂，鼓勵其認可智慧社會建設、參與智慧社會治理。

結語

隨著現代互聯網科技的進步，政府依托政策優勢、利用大數據技術進行社會治理的空間拓展得越來越寬廣。從已有的實踐可以看出，大數據不僅為河南省帶來技術變革和產業升級，也對各級政府治理模式發起了挑戰。在大數據技術的應用下，河南智慧政府治理能力在政務服務、社會監管、文旅產業及公共服務領域得到明顯提升；但新技術的應用在引發社會升級的同時出現了新的問題，對人口大省河南來說，促進企業、高校、行業協會聯合建立開放式共享平臺，建設河南智慧政府治理標準體系和評估考核機制，加強智慧社會宣傳、提升公眾滿意度和參與度，是幫助政府治理能力提升瓶頸的行之有效的解決方案。

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[11]胡春虹.智慧 AI 中臺在省級政務云平臺的應用探討[J].中國傳媒科技，2022（9）：37-40.

作者簡介：劉丹（1986-），女，河南駐馬店，河南財經政法大學文化傳播學院副教授、碩士生導師，研究方向為網絡傳播、新媒體與社會；劉雪龍（2000-），男，河南鶴壁，河南財經政法大學文化傳播學院2022級碩士研究生，研究方向為網絡傳播、文化傳播。

（責任編輯：李凈）