長期護理保險籌資政策有效性研究
——基于49個試點城市的實證分析

巴曙松，曾 好，孫維嘉，李成林

（1.北京大學 匯豐金融研究院，廣東 深圳 518055；2.浙江財經大學 中國金融研究院，杭州 310000；3.中央財經大學 金融學院，北京 100000；4.中國工商銀行 成都分行，成都 610000）

一、引 言

隨著我國人口老齡化的加深與家庭結構的變遷，失能失智老年人群的照護需求增加。對比第六次、第七次人口普查數據，2010～2020年，隨著經濟社會的進步，我國老年人口失能率從2.95%下降至2.34%，但對應的失能老人規模從523萬人增加至618萬人，這一數據既表明我國老年人生活自理能力有所提升，但同時也折射出老年人長期護理需求的快速增長。在此背景下，被稱為“社保第六險”的長期護理保險（以下簡稱“長護險”）有望發揮重要作用，而資金籌集正是維持長護險制度得以長期、健康、平穩運行的重要前提。在我國，長護險是一項新型社會保險制度。從制度實踐來看，在學習國外普適性的經驗之外，我國給予試點城市一定的政策自主性，各地可根據當地經濟發展水平、基金承受能力、護理需求范圍及成本等因素，建立與當地經濟社會發展和保障水平相適應的長護險籌資政策。與此同時，試點中的諸多局限也阻礙了籌資制度的統一性，如資金來源渠道尚待拓寬，籌資主體責任定位不明，參保范圍局限等等，至今尚未形成統一的籌資機制。

從現有研究來看，有關長護險籌資機制的研究主要從定性和定量兩個角度出發，一是比較各試點城市籌資方案，歸納長期護理保險的籌資機制特點，分析其局限并提出政策建議，這樣橫向的對比總結存在描述為主、分析層次較淺的問題（吳海波等，2018；杜天天、王宗凡，2022；王嘯宇、張歡，2021）[1-3]。二是通過精算模型或某項具體技術從微觀視角對長期護理保險籌資機制進行定量研究，計算籌資費率、籌資負擔、籌資效率等（馬廣博等，2022；張良文等，2022；譚英平、牛津，2022）[4-6]，研究問題十分聚焦。但是長期護理保險的籌資機制涉及范圍廣、主體多，鮮有文獻結合政策文本挖掘、設計多維度評價體系對長期護理保險籌資政策的有效性與一致性做出評價。

本文以我國49個長護險試點城市政府公開發布的58份政策文本為研究對象，利用文本挖掘手段分析政策內容，并參考PMC模型相關研究的評價指標，構建了長期護理保險籌資政策的量化評價指標體系，并按照人口老齡化程度和區域分布對政策樣本進行對比分析。研究發現，整體上我國長護險籌資政策的評級為合格，籌資與支付機制的設計具有較好的有效性和一致性。并且，各試點城市長期護理保險籌資政策的評價結果差異明顯，評級為不良的政策樣本占比超半數，反映出我國長護險籌資政策存在“碎片化”現象，具有較大的改進空間。本文還發現：PMC指數高低與城市人口老齡化水平并無明顯的相關關系，這在一定程度上也體現出籌資政策存在供需錯配的問題；同時從空間區域特征看，我國長護險試點政策的有效性呈現出較為明顯的“北高南低”的特征，這與第七次人口普查中老年人口失能率的區域分布特征基本吻合；進一步地，本文對同一試點城市更新前后的兩份政策文件進行比較，發現籌資機制整體改善不大，但是部分試點城市已在參保范圍和支付范圍方面提升了制度設計。

因此，本文研究貢獻主要體現在以下四個方面：第一，本文基于我國49個長期護理保險試點城市中涉及籌資的政策文本，構建PMC政策一致性指數模型來進行量化評價，結合定性與定量分析優勢，力求對現有長護險籌資框架做出有效評價。第二，當前學者們對長護險籌資機制的探索多涉及參保對象、籌資渠道、籌資標準、待遇支付等4個方面。在此基礎上，本文利用文本挖掘、詞頻統計等技術，結合內容分析法將籌資機制分解為以下9個維度：參保范圍、籌資渠道、籌資方式、基金管理、業務管理、支付條件、支付范圍、支付標準和支付方式，并基于此構建了長護險籌資政策評價體系。第三，本文從城市人口老齡化和空間區域特征兩個維度，通過PMC模型與評價體系對各個樣本的長護險籌資現狀進行分析，拓展了長護險試點政策有效性的研究邊界。第四，我國長護險自2016年試點以來，已有多個試點城市更新、優化了相關政策，因此本文對同一試點城市已失效和現行有效的長護險籌資政策進行對比，分析其改進方向并提出存在的不足，以期為長護險籌資政策制度的完善提供一定的參考。

二、文獻綜述

（一）長護險籌資政策評價研究

隨著長護險政策的不斷出臺和完善，越來越多的研究關注長護險政策評價。其中，圍繞長護險籌資政策的評價研究，大致形成了以下幾種思路與方法。

一是對長護險籌資機制進行研究，主要目的是將各試點地區相關機制進行對比，挖掘可供參考學習的優勢與特色，同時明晰不足，為后期統一和完善長護險籌資機制提供實踐指導?，F有文獻多數是運用文獻調研和文本分析的方法，以具體的政策文本內容為基礎，從參保對象、籌資渠道、籌資標準等方面對試點城市的長護險籌資機制進行分析。比如，李月娥和明庭興（2020）對第一批開展長護險試點城市的籌資政策進行分析（共15個），發現試點城市均存在著不同程度的參保人群覆蓋面偏窄、過度依賴醫?；?、籌資水平地區差異大、財務可持續性差等問題[7]。戴衛東等（2022）通過對2016年和2020年兩批長護險試點地區政策全面深入地比較分析，研究發現29個試點城市政策的保障對象、籌資支付、服務供給以及監督管理四大體系都呈現出各自的特征和問題[8]。這樣的橫向總結優點是可以詳細闡述長護險籌資政策設計機理和運作形式，以期為現有政策的完善以及未來新政策的制定提供參考。但是此類政策內容評價研究僅為淺層次的定性描述性分析，關注的核心點在于長護險籌資政策內容、政策主體以及其他一些外部因素，而不是政策文本本身。

二是通過內容分析法對長護險籌資政策文本進行量化研究，主要目的是對長護險籌資政策屬性特征進行評價。比如，袁妙彧和王寧（2023）以長護險政策的文本內容為分析對象，對15個試點城市長護險政策文本進行編碼，對政策內容進行解構與提煉，以期對長護險籌資及保障制度進行評價[9]?？傮w觀之，目前長護險籌資政策文本的分析框架，較多地采用政策工具視角下的二維分析框架進行研究，缺乏將政策過程、政策主體與政策工具結合，進行深度、多維的內容分析。

三是通過某一項具體評價技術對長護險籌資政策進行評價，具體做法為將政策量化為數字結果進行直觀評價。如劉文等（2020）綜合運用DEA 及耦合協調度模型定量評估長護險籌資效率及協調性，以期對長護險籌資政策程序和內容做出評價[10]。這樣的量化評價主要通過搜集統計數據、設計指標體系來衡量政策實施效果，一方面關注焦點在于政策實現程度，為事后評價；另一方面存在評價指標體系主觀性強、精度低的缺陷，容易導致政策評價結果的片面化。

（二）基于PMC指數模型的政策評價研究

政策建模一致性指數模型（Policy Modeling Consistency，PMC）是在Omnia Mobilis 假設基礎上，由Ruiz（2011）提出并建立的一套針對單個政策的量化評估模型[11]。該假說認為世界上的一切事物都是運動的，并且是相互聯系的，任何一個相關變量都是重要的，所以在設定評價模型變量時，應該綜合考慮[12]。PMC 模型的特點是將各個指標進行量化處理，因此在計算時需要通過公式進行計算。對于PMC 模型的使用，不同的學者有不同的理解。對于PMC 模型在政策評估中的應用，有學者認為其可以用于政策效應的預測，并且可以在政策制定和實施過程中進行預警；也有學者認為PMC模型是一種定性與定量相結合的方法，即通過量化研究來評估政策執行結果對政策目標的影響。

對于PMC模型在中國的應用，有學者認為其可以用于對單一政策進行效果評估；也有學者認為其可以對政策實施過程中產生的問題進行預警。從評價結果來看，PMC模型在中國的應用主要是定性評價，并且在政策效果評估中也多采用PMC模型。目前國內應用PMC模型進行的政策評價研究涉及多個領域：卜令通和張嘉偉（2023）基于PMC模型對數字經濟政策進行了量化評價，著重基于現有的實際問題辨析現行政策的優勢與不足，為相關政策的改進和新政策的制定提供決策依據，同時驗證了該模型對政策評價的有效性與靈活性[13]。趙慶年和宋瀟（2023）從需求——供給視角入手，應用PMC模型對大學科研人員學術創業政策進行量化研究，厘清現行學術創業政策的供需匹配情況[14]。此外還有翟運開等（2022）將PMC模型應用到遠程醫療政策文本評價中，對我國制定、實施及優化遠程醫療政策提供了理論支撐和決策依據[15]。

因PMC模型在政策評價領域的廣泛應用，也有許多學者將其用于評價養老相關政策。比如，張麗和姚?。?020）以國內4項重要養老服務政策為研究對象，應用PMC模型進行評價，結果顯示雖然我國養老服務政策合理性還有待提升，但回應性較強[16]。無獨有偶，方永恒和劉佳敏（2020）基于PMC指數模型分析我國養老服務政策的核心要點，提取政策文本特點，為完善養老服務政策框架給出參考意見[17]。

養老服務問題日益嚴峻的當下，長護險政策為其提供了有益有效的解決方案。肖馨怡等（2023）基于PMC 指數對長護險政策進行評估，研究發現長護險政策整體上具有較好的完整性與合理性[18]。長護險涉及政府各個部門、民眾和社會第三方團體等多個參與主體，在制定和實施長護險政策時需要考慮到方方面面的利益平衡?；I資機制作為長護險實施的基礎，需要構建一個全面考慮各方面指標的定量模型，針對長護險籌資政策進行實證性研究，對文本內容進行深入挖掘與分析，做出詳細評價，以期為今后的政策調整、優化和制定提供一定的參考，使開展失能、失智老人的醫療照護工作有章可循，為提高我國居民健康水平提供重要參考依據。

三、基于PMC模型的長護險籌資政策評價設計

（一）數據來源

長護險是妥善解決我國失能老人護理問題、積極應對人口老齡化的重要制度安排。為保證政策文本數據收集的完整性和研究的一致性，本文搜索瀏覽了我國各級政府部門網站，共收集到全國49個試點城市出臺的長護險相關政策文本。自2016 年試點以來，各試點城市因地制宜地發布試點方案，但因政策時效多為2～5年，部分試點城市已對長護險試點方案進行了更新和優化，加之2020年試點地區的進一步擴大，最后本文總共確認57篇長護險政策作為模型設計的政策文本，表1為本次長護險籌資政策評價研究的部分政策。需要說明的是，由于吉林省通化市和梅河市沒有以地級市政府機構發布政策，本文使用吉林省發布的《吉林省深入推進長期護理保險制度試點工作實施方案》予以替代。在收集一定數量相關政策文本后，應用統計分析和文本挖掘方法從中提取相關指標并設置參數，建立關于長護險籌資的PMC指數模型。

表1 長護險籌資政策評價研究部分政策

（二）變量選取

以上述長護險政策文本作為研究對象并導入文本庫，運用Python的“jieba”分詞包處理文本，經過調節參數匹配度、建立自身詞庫、提取高頻詞、剔除無意義內容等步驟后，建立長護險政策的關鍵詞詞頻表并形成詞云圖，為后期準確識別參數變量做準備。詞云圖可以直觀描述關鍵詞元數據，每個詞的重要性以字體大小顯示。如圖1 所示，由于樣本內容為長護險政策，因此詞頻統計結果顯示，除“長期”“護理”“保險”詞條外，“服務”“機構”“人員”“基金”等詞條也具有核心重要性。因此本文依據詞頻統計分析結果，將核心詞條納入政策量化評價標準中。

圖1 長護險政策關鍵詞詞云圖

變量識別和選取是后續政策量化評價的基礎，PMC 指數模型需要全面考慮政策制定和實施過程中的各種變量，不能孤立或忽視某些變量發揮的作用，因此本文結合上述對長護險籌資方面政策文本的分析，建立長護險籌資政策的PMC 指數模型評價指標體系，主要包含9 個一級變量和37個二級變量。其中，一級變量為：參保范圍（X1）；籌資渠道（X2）；籌資方式（X3）；基金管理（X4）；業務管理（X5）；支付條件（X6）；支付范圍（X7）；支付標準（X8）；支付方式（X9）。通過對收集到的政策文本進行文獻內容分析，根據各項主變量指標的含義，在一級變量下分別設置若干個二級子變量，完整的長護險籌資政策評價指標體系如表2所示。

表2 長護險籌資政策評價指標體系

參保范圍（X1）用于判斷長護險覆蓋的參保人員基本情況，政策文本中包括城鎮職工、城鄉居民、退休人員和靈活就業人員的二級子變量賦值為1，否則為0。本文意在研究長護險籌資政策的相關性質，因此主要探究籌集資金的流向和管理方式。由于各試點城市存在經濟、人口情況的差異，不同長護險籌資涉及不同主體，因此設置籌資渠道（X2）和籌資方式（X3）指標，用于考察長護險籌資政策的資金來源?；I資渠道的多樣化有助于提升長護險基金的可持續性，因此本文將參保個人繳費、單位繳費、地方財政補貼、社會捐贈、醫療保險劃撥、政府劃撥啟動資金和福彩公益補貼等納入評價體系，將政策文本中提到的籌資來源賦值為1，否則為0。已有學者對試點城市的長護險籌資方式進行劃分，即定額籌資、按比例籌資和二者結合的方式。因此本文將定額籌資、比例籌資兩個指標納入評價體系中，若籌資方式為兩者結合，則兩指標均賦值為1?；鸸芾恚╔4）和業務管理（X5）則屬于描述該政策對籌集資金如何進行管理的指標，是重要的保障措施。長護險基金管理應參照現行社?；鹭攧展芾碇贫冗M行，單獨建賬、單獨核算，本文按照詞頻統計結果，將設立基金專戶、市級/州級統籌和風險監管納入評價體系，用以判斷政策的規范性。業務管理是長護險加強組織保障的重要環節，本文將責任主體劃分為機構、人員、信息系統和第三方，以考量權責是否清晰。同時，將管理方式分為定點管理和協議管理兩種，以評價業務管理的組織協調是否合理。長護險的支付條件（X6）、支付范圍（X7）、支付標準（X8）和支付方式（X9）四個指標為與籌資密切相關的待遇給付參數。失能評估和參加保險是待遇給付的首要環節，不與其他保險待遇交叉體現了長護險的獨立性與待遇給付的適當性。規定支付范圍則有助于明確長護險的服務范圍和支付依據，比如失能評估費用、長期護理服務費和設備使用費等，以及貫穿始終的委托經辦費用。支付標準和支付方式則反映了各試點城市長護險的給付水平，考察了長護險的發展水平和實際規模。

（三）多投入產出矩陣的構建

構建PMC指數模型時需要建立多投入產出矩陣，用以實現各個子變量的量化和存儲。在將所有子變量都設置好之后，PMC指數模型還必須保證所有子變量的權重相同，所以需要對每個子變量進行二進制賦值。當某項長護險籌資政策的內容與相關的子變量吻合時，就將該子變量設置為1，反之為0。根據長護險籌資政策評價指標體系，本文設定計算9個主變量的多投入產出矩陣，每個主變量包括數個子變量，且每個子變量的權重相等。本文建立的多投入產出矩陣如表3所示。

表3 多投入產出表

（四）PMC模型指數計算

本文使用PMC指數的大小來判定長護險籌資政策制定的效果。PMC指數的計算分為4個步驟：①將長護險籌資政策的主變量和二級子變量放入多投入產出矩陣中；②根據公式（1）和公式（2）計算各子變量的參數，即各二級子變量賦值為0 或1；③通過公式（3）計算主變量的各個參數，即一級變量的數值為二級變量得分之和與此二級變量個數之比，即算術平均數，該值嚴格限定在［0，1］；④根據計算出的主變量，通過公式（4）計算最終的PMC結果。

計算出每項政策的PMC 指數后，根據Ruiz Estrada（2011）提出的PMC 指數模型評價標準，可將PMC 指數分為4 個等級，PMC 指數越大則評分越優秀[11]。以本文設置的評價標準來說，PMC 指數越高，說明該政策的參保范圍覆蓋較廣、籌資渠道多樣、籌資方式合理、管理措施約束或激勵適當、給付水平良好等，且政策的二級指標一致性好。如表4所示，若PMC指數在0～4.99之間，則為不良政策，說明該政策的一致性較低；PMC 指數為5～6.99 的政策被評為合格政策；同理，若PMC 指數值在7～8.99區間內，則該政策為良好政策；最后，若PMC指數達到9～10.00，則為優秀政策。

表4 政策評級劃分

（五）PMC曲面繪制

為了更方便展示PMC指數的結果，可以對各項政策的PMC矩陣進行可視化處理，構建PMC曲面。PMC曲面是一個由政策的9個主變量構成的3×3矩陣所建立的對稱立體曲面，根據公式（5）可以為各項政策的評價結果繪制PMC曲面，從而更加直觀地以圖表形式評判一項長護險籌資政策的優劣。在此基礎上，提出PMC指數較低的政策優化路徑，為各試點城市進一步完善長護險籌資政策提供有益參考。

四、長護險籌資政策評價的實證分析

（一）評價對象選取

基于上述設計的PMC模型，需要進一步對長護險試點城市籌資政策進行量化評價。本文選取49個試點城市現行有效且具有代表性的長護險籌資政策作為評價對象，同時以第七次全國人口普查中老齡化水平對49個試點城市進行類別劃分，得到老齡化城市16個（65歲以上人口占比位于7%～14%之間）、深度老齡化城市32個（65歲以上人口占比位于14%～20%之間）、超老齡化城市1個（65歲以上人口占比超過了21%）。

（二）籌資政策有效性評估——基于PMC模型

整體上看，結合PMC指數結果，我國長護險試點政策有效性為合格，PMC指數均值為5.02分。其中，23個城市的PMC指數高于均值（占比46.94%），最高值為7.07；26個城市的PMC指數低于均值（占比53.06%），最低值為2.76。

1.從老齡化視角看不同城市的政策有效性評估

從客觀現實看，隨著我國人口老齡化進程加快，如何解決高齡、失能、失智老人的護理難題，已成為我國經濟社會發展中的突出問題；從政策導向看，探索建立長護險制度，有助于解決失能人員長期護理保障需求，是應對我國人口老齡化的重大決策部署。然而，從PMC模型測度結論來看，我國長護險試點政策的有效性并未與對應城市的人口老齡化水平進行有效結合，如圖2所示。經測算，試點城市人口老齡化與長護險籌資政策有效性之間的相關系數僅為-0.15。

圖2 試點城市人口老齡化與政策有效性關系的典型事實

（1）16 個老齡化城市的政策有效性評估

根據上文設定的長護險籌資政策評價指標體系，本文建立16 項步入老齡化社會的試點城市長護險籌資政策的多投入產出矩陣，并設定了相關多投入產出表和PMC 指數評分表①受篇幅所限，本文的多投入產出表和PMC指數評分表均未作展示，留存備索。。整體來看，16個老齡化試點城市長護險籌資政策的PMC指數均值為5.38，總體為合格等級。

具體到各變量而言，9個主變量PMC均值從高到低分別是X4（基金管理）＞X6（支付條件）＞X2（籌資渠道）＞X8（支付標準）＞X9（支付方式）=X3（籌資方式）=X1（參保范圍）＞X5（業務管理）＞X7（支付范圍）。一方面，老齡化城市在基金管理、支付條件、籌資渠道等方面政策制定具有較強的一致性和有效性，PMC指數遠高于均值水平，其中X4（基金管理）均值為0.73，說明各試點城市對籌資基金嚴格管理，大多做到了單獨建賬、市級統籌；X6（支付條件）均值為0.71，政策樣本大多設置了經失能評估的支付條件門檻和不與其他保險待遇交叉的政策“獨立性”要求；X2（籌資渠道）均值為0.65，說明了步入老齡化社會的各試點城市政策制定時考慮了多元化的籌資渠道，此舉有助于支持長護險基金穩定運行。另一方面，老齡化城市在支付標準、支付方式、籌資方式、參保范圍和業務管理五個方面呈現的政策差異性逐漸擴大，導致政策有效性有所弱化，比如X9（支付方式）、X3（籌資方式）和X1（參保范圍）的均值均為0.56，發現各個試點城市結合了城市自身特點對支付方式和籌資方式進行規定，因此在長護險籌資和給付方面存在一定差異性，導致政策一致性不高；并且，所選取的試點城市長護險籌資政策樣本中基本覆蓋了城鎮職工、退休人員等人群，部分城市得分較低的原因是尚未將參保范圍進一步擴大至城鄉居民，以及靈活就業人員等特殊群體。此外，X7（支付范圍）均值為0.25，為得分最低的一級變量指標，其現實邏輯在于大部分樣本僅提到護理服務費用、照料服務費、失能評估費用等，尚未明確到每一項可能產生的費用，由此導致政策的落地性不足。

（2）32個深度老齡化城市的政策有效性評估

根據上文設定的長護險籌資政策評價指標體系，建立32項步入深度老齡化社會的試點城市長護險籌資政策的多投入產出矩陣，相關多投入產出表和PMC指數評分表。整體來看，32個老齡化試點城市長護險籌資政策的PMC指數均值為4.82，總體為不良等級。

具體到各變量而言，9個主變量PMC均值從高到低分別是X4（基金管理）＞X9（支付方式）＞X6（支付條件）＞X5（業務管理）=X3（籌資方式）＞X2（籌資渠道）＞X1（參保范圍）＞X8（支付標準）＞X7（支付范圍）。一方面，深度老齡化城市在基金管理、支付方式和支付條件三個方面具有較好的一致性，三者均值分別為0.69、0.66和0.61，均遠高于均值水平。另一方面，業務管理、籌資方式、籌資渠道、參保范圍和支付標準的PMC指數逐漸降低，表明政策差異性逐漸加大。以籌資模式為例，籌資水平、繳費模式、征收模式和籌資原則如何設定，現有試點政策并未形成相對統一的標準，而這正是下階段長護險制度順利實施中亟須解決的問題。此外，針對X7（支付范圍）均值為0.29，在主變量指標中得分最低，與老齡化試點城市政策樣本評價結果相似，這也再次印證我國長護險制度的護理項目內容差距較大，使得保障范圍界定不一致。

（3）1個超老齡化試點城市的政策有效性評估

根據上文設定的長護險籌資政策評價指標體系，建立超老齡化社會的試點城市長護險籌資政策的多投入產出矩陣，相關多投入產出表和PMC指數評分表。

綜合來看，超老齡化試點城市的長護險籌資政策PMC 指數為5.63，評價為合格等級。從PMC 指數評價結果看，其在X2（籌資渠道）、X3（籌資方式）、X6（支付條件）、X8（支付標準）和X9（支付方式）方面表現較好，PMC指數均值都高于0.6。但是在業務管理和參保范圍方面仍存在較大改進空間，X5（業務管理）均值僅為0.17，表明南通市在服務機構、從業人員、第三方監管等方面還需要進一步細化政策，不斷爭取政策的指引性和成效性，同時X1（參保范圍）的均值為0.25，表明南通市長護險試點需要在提質的同時，也要加快運營模式的管理，比如參保范圍的進一步明確。

（4）相關總結

總體來說，我國長護險試點政策呈現出供需錯配的現象，具體表現在以下兩個方面：

一是長護險政策有效性與人口老齡化水平之間存在錯配。處于7%～14%的老齡化城市的長護險政策有效性評定為合格，而人口老齡化水平高于14%的深度老齡化城市，其長護險政策有效性評定為不良，盡管南通市（試點城市中的唯一超老齡化城市）的PMC指數為5.68，但是其業務管理和參保范圍的政策制定有效性相較于其他城市仍有較大差距。

二是籌資政策的具體類別與長護險發展中的痛點和難點之間存在錯配。當前，我國長護險試點政策在基金管理、支付條件兩個方面具有較好的一致性，在一定程度上為長護險制度可持續發展創造了基礎性條件，但是仍存在參保對象不一致、保障范圍界定有待清晰、資金統籌和待遇支付標準方面亟待規范等現實困境，而這正是當下長護險發展亟須謹慎對待的方面。

2.從空間視角看不同區域的政策有效性評估

長護險的發展需要從功能定位、運營模式、保障模式、籌資模式和服務模式五個方面來統籌推進和實施，而從空間視角來評估全國不同區域的長護險試點政策有效性，有助于為下階段實現更高層次、更高標準、更為精細和更加科學的制度設計創造條件。因此，根據中國的七大地理區域（華東、華南、華中、華北、西北、西南和東北），本文對49個試點城市長護險籌資政策有效性的評價結果進行區域劃分，探析長護險籌資政策實施中的區域特征（見表5）。

表5 不同區域的長護險試點政策的有效性分布

從試點范圍看，我國長護險試點的主要區域位于華東地區（山東、江蘇、安徽、浙江、福建和上海）和北方地區（東北、華北和西北），共計40 個試點城市，累計占比81.63%，而華南、華中和西南地區的試點城市較少，累計占比不足20%。因此，考慮到樣本代表性問題，本文以華東和北方地區為例進行分析。

從空間區域看，我國長護險試點政策的有效性呈現出“北高南低”的特征。數據顯示，華東地區共計23個試點城市，整體層面長護險試點政策的有效性水平為4.64，位于七大區域的末位，而東北地區共計8個試點城市，長護險試點政策的有效性水平為6.09，遠高于華東地區，與此同時西北地區和華北地區的政策有效性水平也高于華東地區。根據第七次全國人口普查數據顯示，我國老年人口失能率存在較大的區域特征：失能率相對較高的前10 個?。▍^、市）中，8 個分布在北方（新疆3.32%、吉林3.24%、青海3.19%、內蒙古3.15%、河北2.96%、山西2.91%、北京2.85%、寧夏2.63%）；失能率相對較低的10 個?。▍^、市）中，4 個位于華東地區（江西1.65%、福建1.72%、江蘇1.98%和浙江2.04%）。結合前文，本文初步判斷當下我國長護險試點政策有效性的空間分布，總體上仍呈現“北高南低”的特征，這與老年人面臨的失能風險分布相關。

從政策內容看，不同區域在試點政策制定的有效性也呈現明顯的分化特征。在長護險籌資政策評價的9項指標中，華東地區的優勢僅體現在支付方式層面，PMC指數為0.72，遠高于東北地區（指數為0.44）、華北地區（指數為0.5）和西北地區（指數為0.5）。長護險籌資政策的支付方式，本文模型設定中是關注護理保險基金和委托經辦機構兩個維度，這與不同區域的市場活力和金融發展水平相關，相較而言，華東地區整體上更具優勢。除了支付方式這一評價指標外，華東地區在其他8項評價指標中均落后于北方地區。比如在參保范圍界定上，華東地區界定的參保對象范圍較窄，多處于包括職工基本醫療保險參保人群的起步階段；在籌資方式上，華東和華北地區采用了更為靈活、適應性強的定額籌資與按比例籌資相結合的混合籌資模式，因此體現出籌資方式多樣化的特征；而華東地區均值最低，僅為0.39，主要原因是除青島市外，華東地區各試點城市多采用一種籌資方式，并且部分試點城市未在政策文本中規定籌資方式。

（三）PMC曲面圖繪制——以不同老齡化水平的試點城市為例

為了更直觀顯示長護險籌資政策的得分情況，利用公式（5）對各試點城市長護險籌資政策的主變量進行排列，得到3×3的PMC矩陣，然后進行PMC曲面的繪制。由于樣本政策較多，本文選取不同老齡化城市中較為具有代表性的政策文本進行分析。代表性政策如下：首先選取老齡化城市政策樣本中PMC指數得分最高和最低的城市廣州市和蘇州市；其次選取深度老齡化城市政策中PMC政策評價等級為良好的樣本梅河口市，合格等級中PMC 指數排名為中間的盤錦市和不良等級政策濟寧市；最后，選取超老齡化城市樣本南通市。上述曲面圖如圖3～8所示，不同色塊（計算機顯示顏色，下同）代表指標的得分的高低，白色部分代表該坐標的數值更高，說明該政策的這一變量指標的PMC 指數更好，灰色次之，黑色較差。同時可以通過曲面的起伏情況直觀地看出該政策的各項得分情況，凸起部分代表得分較高，凹陷部分反之。因此通過各個政策的PMC曲面圖的比較，可以看出各項政策在不同的政策指標方面孰優孰劣。

圖3 廣州市的PMC曲面圖

1.老齡化城市代表政策PMC曲面圖

圖3和圖4分別反映了老齡化程度的長護險試點城市中籌資政策評價PMC指數得分最高和最低政策的PMC曲面圖情況?？梢钥闯鰪V州市和蘇州市在籌資方式（X3）、支付條件（X6）和支付范圍（X7）的PMC指數相同，但是廣州市其余指標的PMC指數均高于蘇州市，曲面圖在Z軸的位置也更靠上，說明廣州市相較于蘇州市的參保范圍（X1）更廣、籌資渠道（X2）更多元、基金管理（X4）和業務管理（X5）涉及的內容更多、支付標準（X8）和支付方式（X9）規定更為明確。

圖4 蘇州市的PMC曲面圖

2.深度老齡化城市代表政策PMC曲面圖

圖5 至圖7 分別反映了深度老齡化的長護險試點城市中籌資政策評價PMC 指數評級為良好、合格、不良政策的PMC曲面圖情況。梅河口市為PMC指數均值最高的政策文本，可以看出其PMC曲面圖整體處于灰色至白色的分段，但是在X7處有明顯凹陷，即在支付范圍指標上得分偏低。盤錦市為深度老齡化試點城市樣本中評分處于合格等級中段的政策文本，曲面圖中X4、X5和X6部分凸起，說明該政策在基金管理、業務管理和支付條件三個指標上表現較好。濟寧市作為深度老齡化試點城市中PMC指數均值最低的樣本，由于各主變量的PMC指數都評分較低，在PMC曲面圖上體現為深灰至黑色的色塊，且整體凹陷程度較深。

圖5 梅河口市的PMC曲面圖

圖6 盤錦市的PMC曲面圖

圖7 濟寧市的PMC曲面圖

3.超老齡化城市代表政策PMC曲面圖

圖8反映了超老齡化程度的南通市長護險籌資政策的PMC曲面圖情況?？梢钥闯瞿贤ㄊ懈黜椫髯兞康腜MC指數大多分布于深灰色區間，但是在給付水平方面表現較好，支付標準（X8）與支付方式（X9）賦值均達到了1。

圖8 南通市的PMC曲面圖

（四）不同等級維度的政策量化評價

1.良好等級政策

在長護險49個試點城市中，PMC指數評價結果為良好等級的城市僅有3個，均處于深度老齡化程度，分別為吉林省松原市、吉林市和通化市，PMC 指數均為7.07。在具體的指標評分中，在籌資方式（X3）、基金管理（X4）、支付條件（X6）以及支付標準（X8）中都取得滿分，政策文本囊括了所有的二級子變量。在參保范圍（X1）、籌資渠道（X2）和業務管理（X5）方面取得高分，說明《吉林省深入推進長護險制度試點工作實施方案》籌資政策方面基本達成了“擴大制度覆蓋面、完善多渠道籌資機制、提高管理服務水平”的目標，但支付范圍（X7）依然具有很大的改進空間。

2.合格等級政策

通過對上述48項公共數據開放政策的PMC指數計算，評價等級為合格的政策樣本共有20個。根據老齡化程度區分，老齡化城市中有10個合格等級政策，分數從高到低排列依次為：廣州市＞南寧市＞成都市＞甘南州＞寧波市＞烏魯木齊市＞晉城市＞上饒市＞呼和浩特市＞昆明市（“＞”表示“優于”）。深度老齡化城市中有9個合格等級政策，分數從高到低排列依次為：琿春市＞東營市＞長春市＞湘潭市＞盤錦市＞荊門市＞青島市＞開封市＞重慶市。超老齡化城市江蘇省南通市長護險籌資政策PMC指數為5.63，也達到了合格標準?？疾旌细竦燃壴圏c城市評價結果發現表現較好的指標有X4（基金管理）、X5（業務管理）和X6（支付條件）。部分試點城市除了設立基金專戶、由市級統籌管理之外，還設置了風險監管，增強了基金的安全性。業務管理更為規范，管理主體包括了機構和從業人員，許多試點城市還融入了第三方監管機制。支付條件的明確有助于激勵參保人員繳費，設立支付“門檻”也有助于維持制度公平性及可持續性。

3.不良等級政策

通過對上述48項公共數據開放政策的PMC指數計算，評價等級為不良的政策樣本共有26個。根據老齡化程度區分，老齡化城市中有6個不良等級政策，分數從低到高排列依次為：蘇州市＜聊城市＜石河子市＜黔西南州＜棗莊市＜福州市（“＜”表示“差于”）。深度老齡化城市中有20個合格等級政策，分數從低到高排列依次為：濱州市=濟寧市＜德州市＜濰坊市＜泰安市＜臨沂市＜安慶市＜濟南市＜菏澤市＜承德市＜日照市＜威海市＜哈爾濱市＜漢中市＜上海市＜天津市＜煙臺市＜北京市石景山區＜松原市＜淄博市。由于各城市編號順序按照65歲以上人口占比從低到高進行，從以上排序可以看出老齡化程度試點城市政策評價情況優于深度老齡化城市，人口老齡化程度越深的城市，長護險籌資政策的一致性并非更高。究其原因：在參保范圍（X1）方面，僅有部分城市覆蓋了城鄉其他居民，多數城市僅覆蓋城鎮職工，不利于資源分配與協調，也在一定程度上降低了政策的一致性；在籌資方式（X3）方面，近半數試點城市延續定額籌資，雖便于操作，但在收入上缺乏彈性；在支付范圍（X7）方面，各地規則存在較大差異，支付范圍有限。

五、長護險籌資政策延續性分析

由于長護險制度試點時間和各級政府發布政策時效存在差異，部分試點城市已多次更新長護險籌資政策，因此下文將對比分析同一試點城市更新前后的政策文本，以探究長護險籌資政策延續性和優化路徑。本文將部分具有代表性的長護險籌資政策文本按照政策名稱、發文字號以及發布時間進行梳理和編號，并建立多投入產出矩陣，計算PMC指數。受篇幅限制，上述政策梳理表格、多投入產出表和PMC指數表備索。

根據多投入產出表，PMC指數均值得分和政策等級劃分情況，比較上述試點城市的兩份籌資政策發現：第一，有6個城市更新后的政策文本PMC指數高于初次發行的政策文件，但只有浙江省寧波市從不良政策等級躍升至合格等級，在各方面都有較大的改善，比如參保范圍擴大、籌資渠道增加、規定籌資方式、加強基金管理、明確支付范圍、增加支付方式等。第二，廣東省廣州市、新疆維吾爾自治區烏魯木齊市、浙江省寧波市、貴州省黔西南布依族苗族自治州和山東省濟南市五個試點城市在參保范圍（X1）指標上有較大改善，從賦值情況來看，以上五個試點城市實現了從城鎮職工到城鄉居民的全覆蓋，提升了制度公平性?；鸸芾恚╔4）和支付范圍（X7）兩項指標的PMC 指數得分也出現了較大提高。從二級子變量來看，浙江省寧波市、安徽省安慶市和陜西省漢中市在基金管理方面新增了風險監管的內容，提升了基金的抗風險能力。支付范圍（X7）指標評分的提升說明試點城市進一步提高了長護險的支付待遇，不僅能更好解決失能人員基本照護和生活照料需求，還促進了養老和健康產業的發展。第三，新疆維吾爾自治區烏魯木齊市、江蘇省蘇州市、貴州省黔西南布依族苗族自治州和天津市長護險籌資政策文本更新后PMC 指數得分不升反降。究其原因，主要是籌資渠道（X2）、支付范圍（X7）和支付方式（X9）三個指標出現較大變動。部分城市取消了醫保劃撥和啟動資金兩種籌資渠道，缺少了一定的資金保障。安徽省安慶市和陜西省漢中市的政策文本中暫未明確長護險待遇支付范圍。在支付方式上，部分試點城市將結算管理完全交由經辦機構，這將增加基金的委托代理風險，需要進一步加強結算支付環節的監督管理。

六、結論與建議

（一）研究結論

本文聚焦于長護險兩批49個試點城市相關籌資政策量化評價，基于57份政策文本比較，通過文本挖掘法和PMC指數模型，構建了長護險籌資政策評價體系，測算了各個試點城市的長期護理?；I資政策的PMC指數，繪制了PMC曲面圖。在此基礎上按照人口老齡化程度和區域劃分通過評估結果分析長護險籌資政策文本的整體質量與不同等級的差異，同時，還對同一試點城市更新前后長護險籌資政策的質量進行了比較。本文的研究結論主要有4個方面。

1.長護險籌資政策基本合格，但是各試點城市籌資機制特點不盡一致。從整體上看，長護險籌資政策的評級為合格，可以認為，各試點城市的長護險籌資政策具有較好的政策一致性，籌資與支付機制的設計能夠較好地指導長護險基金的收支與管理。長護險多為市級/州級統籌，設立基金專戶，能夠較好的防范基金管理風險，并且各個試點城市的政策文本在支付條件變量上具有較好的一致性，享受待遇的資格條件較為統一。同時，長護險籌資政策的PMC指數最高值為7.07而最低值為2.76，長護險籌資政策的評價結果差異明顯。這顯示出了我國長護險籌資政策的實際施行偏差與各試點城市長護險籌資政策的關系“碎片化”。產生這一現象的主要原因在于各試點城市經濟與人口特征的差異較大，導致了長期護理服務主體、公共財政收入、基本醫療保險繳費基數的不同，而這些因素又與長護險的籌資、支付標準和方式等指標關系較為緊密，因此各試點城市籌資機制與服務形式的發展特點各不相同。

2.不良等級政策占比較高，籌資機制仍需完善。從PMC指數的評級結構看，在所有政策樣本中，沒有評級為優秀的長護險籌資政策，評級為良好的長護險籌資政策占4.16%，評級為合格的長護險籌資政策占41.67%，評級為不良的長護險籌資政策占54.17%，顯示出我國的長護險制度還處于起步階段，需要建立一套完善的籌資機制來保障制度的可持續發展?？傮w來說，長護險基金在籌集、利用和給付環節都存在一定的不足之處。隨著老齡化程度的逐漸加深，長護險制度的覆蓋面并未逐漸擴大，多數試點城市參保人群仍局限于城鎮職工，不利于健全待遇保障機制，并且會增大未來的制度整合成本。從資金來源方面看，參保范圍的差異導致享受長期護理主體責任的不明確，進一步造成了籌資渠道與籌資方式指標的一致性降低。從資金利用環節看，長期護理服務項目主要分為居家護理、社區上門護理和機構護理，在長護險基金使用過程中應當對服務項目進行細分，構建待遇分級支付機制，但目前多數護理服務界限模糊，待遇支付范圍主要集中在評估、服務費用上，這有可能對長護險基金造成浪費，并且損害基金的可持續性。從資金給付環節看，各試點城市劃分的支付標準和設置的支付形式較為零散，這將直接對長護險的待遇給付水平產生影響，降低二級指標的一致性。

3.深度老齡化試點城市的PMC指數低于老齡化試點城市，長護險籌資政策存在供需錯配的問題。具體而言，老齡化城市長護險籌資政策的PMC指數均值為5.38，政策文本質量表現為合格，而深度老齡化城市的PMC指數均值僅為4.82（納入超老齡化城市數據后，均值為4.84），政策等級為不良。從具體指標來看，老齡化城市的基金管理更為嚴格，籌資渠道更為多元，支付標準更為明晰；而深度老齡化城市則存在繳費主體權責模糊、籌資比例失衡、支付標準不一致、缺乏激勵機制等問題。

4.同一試點城市更新前后的長護險政策在籌資方面改善不大。在9個更新了長護險政策的試點城市中，有6個城市的PMC指數有所提高，但只有浙江省寧波市從不良政策等級躍升至合格等級。政策文本優化的路徑主要包括參保范圍擴大至包括靈活就業人員的城鄉全體居民，在基金管理規則中加入運行評估和風險預警機制，擴大了待遇支付范圍等?？梢钥闯?，盡管各個試點城市的長護險籌資政策存在個性問題，但部分試點城市已在共性問題上做出改進，參照差距逐步提升制度設計效果。

（二）政策建議

長護險制度起源于各個試點城市的實踐探索，聚焦于失能失智老年人長期醫療照護需求，是一項綜合性更強、精細度更高的社會保險制度?；I資機制作為長護險基金運行的基石，實施至今，離不開試點城市長護險政策的引導與扶持。因此，本文基于以上研究成果對長護險籌資政策提出以下建議：

一是加強試點城市之間的交流，提升長護險籌資政策整體質量。各試點城市可以借鑒吉林省松原市等政策評價水平高的試點城市的經驗，優化籌資、經辦和待遇支付等各個環節的制度設計。同時，各試點城市現行有效的長護險籌資政策除了要維持本身的優勢，還要借鑒部分試點城市更新前后籌資政策文本優化中的經驗，以期提高政策質量，實現更好的制度運行效果。

二是以需求為導向，提升政策供給質量。人口老齡化程度更深的試點城市對長護險的需求更盛，因此在資金籌集方面，需要合理調整籌資結構，在保持長護險基金獨立性的基礎上開拓多樣化的籌資渠道。在政策支持的基礎上，鼓勵和引導商業保險機構和社會組織參與長護險經辦服務，提供更加豐富、更高質量的長護險服務。待遇支付方面，在確?；鸢踩?、可持續的前提下，積極探索長護險待遇給付方式的改革，明確支付標準與范圍，豐富待遇給付模式。

三是進一步擴大長護險制度覆蓋面，構建多元待遇支付體系。在長護險實施過程中應當逐步擴大制度覆蓋面，一方面可以增加籌集資金來源，減輕籌資壓力，促進資源流動，另一方面堅持普惠原則，可以提升政策公平性，滿足更多樣化、多層次的長護險需求。實施過程中還應當致力于構建多元參與格局，明確長護險各主體權責，推動長護險服務精細化管理，擴大待遇支付范圍，提升待遇給付水平。?