關于能耗雙控轉向碳排放雙控制度的思考與建議

文/孫金鵬 劉紅玉 孫心 張慧

我國在當前實現碳達峰、碳中和“3060”目標的進程中，開始逐步轉向以碳排放作為核心抓手和管控目標來推動節能、降碳、減污、增長協同和經濟社會的綠色轉型?！笆奈濉币詠?，國家陸續出臺了系列文件，從能耗雙控制度的設定、原料用能與燃料用能的區分管控、可再生能源的考核方式等方面提出了能耗雙控向碳排放雙控轉變的初步思路。2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，提出從能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，加強碳排放雙控基礎能力建設，為建立和實施碳排放雙控制度積極創造條件。2023年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》（中辦發〔2023〕46號），提出了健全碳排放雙控配套制度、加快夯實碳排放核算和統計數據基礎的工作要求。

制度的轉變不可能一蹴而就，碳排放雙控制度的基礎是碳排放統計核算體系的建立健全。本文將回顧我國能耗雙控制度的變革與背景，從企業、項目、產品、區域四個層面梳理現行的碳排放統計核算方法，并提出碳排放雙控制度的相關思考與建議。

一、能耗雙控轉向碳排放雙控的背景分析

黨的十八大以來，我國建立并實施能源消耗總量和強度雙控制度，有力促進我國能源利用效率大幅提升?！笆晃濉逼陂g將單位GDP能耗降低作為約束性指標；“十二五”期間除將單位GDP能耗降低作為約束性指標外，還提出合理控制能源消費總量的要求；“十三五”時期，我國實施能耗總量和強度“雙控”行動，要求到2020年單位GDP能耗比2015年降低15%，能源消費總量控制在50億噸標準煤；進入“十四五”后，提出要完善能源消費總量和強度雙控制度，實施能耗強度下降約束與能耗總量管控的剛性管理，要求到2025年全國單位GDP能耗比2020年下降13.5%，重點控制化石能源消費，并提出新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制的要求。

在生態文明建設轉向以降碳為重點戰略方向的形勢下，能耗雙控制度的弊端日益明顯，與雙碳目標下能源結構優化調整的要求不能完全適應。與不區分能源種類、實施能源消費總量和強度管控的能耗雙控制度相比，碳排放雙控制度強調以碳排放總量和強度為核心約束，目標是根據各種能源利用過程中碳排放量的不同，實現不同能源的分類、分質管控，尤其是實現了對可再生能源等零碳能源和原料用能的區分對待，符合雙碳目標對于能源結構低碳轉型的內在要求。在能耗煤耗等要素指標與經濟發展之間矛盾日益凸顯的形勢下，剛性的能耗雙控轉向彈性的碳排放雙控制度意味著耗能和碳排企業有了更多的選擇，具體分析見表1。

表1 能耗雙控與碳排放雙控制度下企業的應對措施

通過表1的分析可知，在碳排放雙控的體系下，要素指標的管控與使用將獲得更多的彈性，企業可從經濟、技術等方面，通過內部挖潛和外部交易等多種手段，對碳排放指標進行管理，同時也將為新能源開發利用、綠色金融、碳資產管理等領域的發展壯大帶來前所未有的機遇，將在落實碳達峰碳中和目標任務過程中鍛造新的產業競爭優勢。

二、能源統計向碳排放統計核算轉變的要求

能源消費統計的基礎是根據能源熱值的不同，統一折算標準煤進行統計。根據現行能源統計制度，按照目前納入統計的39種能源品種在使用過程中碳排放情況的不同，大致可分為四類。第一類是“高碳”能源，主要包括煤炭及煤制品，其燃燒過程中碳排放因子約為2.66噸CO2/噸標準煤。第二類是“中低碳能源”，主要包括燃料油及石油制品，其碳排放因子約為1.73噸CO2/噸標準煤；以及天然氣及其他碳氫可燃氣，其碳排放因子約為1.56噸CO2/噸標準煤。第三類是“零碳能源”，包括氫氣、生物質、余熱余壓等，此類能源在燃燒過程中無碳排放或全生命周期可實現凈零排放。第四類是“間接碳排能源”，包括電力、熱力等二次能源，根據其生產過程的不同，隱含的碳排放量差異較大。例如，2022年我國可再生能源發電量占全社會用電量的比例提升至31.6%，相應電網平均排放因子降至0.5703噸CO2/兆瓦時。

碳排放統計核算的外延與內涵較能源統計更廣也更復雜，與能源的利用過程并不完全對應，其核算大致分為三個范疇：一是能源作為燃料燃燒產生的碳排放，此種排放與能源的碳含量及燃燒過程中的碳氧化程度有關；二是化工、水泥、煉鐵等工業過程中產生的有組織和無組織排放；三是根據“誰消費、誰承擔碳排放”的原則，外購電力、熱力蘊含的間接排放。此外，產品碳足跡等核算過程中還需要考慮價值鏈中所有的間接排放，如外購原料與燃料的開采和生產、運輸原材料產品、廢棄物處理等全生命周期的碳排放。

建立健全碳排放統計、核算、評價和認證機制是“雙碳”工作的基礎，即降碳、管碳的前提是要算碳、評碳。從能耗雙控向碳排放雙控轉變的過程中，必須建立不同場景下的碳排放統計核算方法，既要保證方法的科學性和統計的準確性，又要保證方法的可操作性?！秶野l展改革委國家統計局生態環境部印發＜關于加快建立統一規范的碳排放統計核算體系實施方案〉的通知》（發改環資〔2022〕622號）中提出，要建立全國及地方碳排放統計核算制度、完善行業企業碳排放核算機制、建立健全重點產品碳排放核算方法、完善國家溫室氣體清單編制機制。也就是說，要建立健全面向企業、產品、項目、區域等多個層面的碳排放核算機制作為建立健全碳排放管控制度的基礎。

三、碳排放統計核算的基本方法綜述

1.現行碳排放統計核算的范疇與思路

碳排放是溫室氣體排放的簡稱，主要包括六種溫室氣體，即二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物（PFCs）和六氟化硫（SF6）。我國在2030年前實現碳達峰是指二氧化碳排放量達到峰值，因此在測算區域碳達峰路線圖和時間表時，僅測算二氧化碳排放。但2060年碳中和的目標是要實現所有溫室氣體的凈零排放，此外，在企業溫室氣體排放核算、產品碳足跡核算、區域溫室氣體清單編制等工作中，均要考慮六種溫室氣體的納入。

當前碳排放統計核算主要有排放因子法、質量平衡法、實測法三種方法。其中，排放因子法適用能源活動、部分工業過程和外購電力、熱力的排放計算，通過活動數據（AD）與排放因子（EF）相乘得到碳排放量。AD是導致溫室氣體排放的生產或消費活動的活動量，如每種化石燃料的消耗量、石灰石原料的消耗量、凈購入的電量、凈購入的蒸汽量等；EF是與活動水平數據對應的系數，包括單位熱值含碳量或元素碳含量、氧化率等，表征單位生產或消費活動量的溫室氣體排放系數。質量平衡法適用于部分工業過程排放核算，即通過物料平衡和碳元素平衡計算的方法，測算原料向產品和廢物轉化過程中排放到大氣中的二氧化碳量。實測法是基于排放源實測基礎數據，匯總得到相關碳排放量。前兩種方法應用較廣泛，即通過能源利用和過程分析，將碳排放“算出來”而不是直接“測出來”。目前，國家統計局《碳排放統計核算制度》（能源活動部分）已內部發布，工業過程排放的統計制度尚在制定過程中。

2.企業、項目、產品、區域四個層面的碳排放統計核算方法

（1）控排企業（行業）的碳排放核算

國家發展改革委于2013-2015年陸續發布包括發電、化工、鋼鐵等24個行業的溫室氣體排放核算方法與報告指南，在此基礎上國家標準委印發了12個行業的“企業溫室氣體排放核算和報告”系列國家標準，但指南與國標的測算口徑也并不完全一致，例如對于石化、化工等行業外供熱力是否折算相應碳排放進行扣除，兩者的處理方式不同?！笆奈濉逼陂g，生態環境部印發了《企業溫室氣體排放報告核查指南（試行）》（環辦氣候函〔2021〕130號）以及《企業溫室氣體排放核算與報告指南 發電設施》，重點圍繞已納入碳市場的發電行業碳排放報告及核算明確了系列新的要求，對于發電行業的碳排放核算范圍和計算方法與上述24個行業指南和12個行業國標中的要求也有所區別。上述24個行業指南或12個行業國標是作為碳交易市場MRV機制的重要支撐，核算邊界僅限于企業運行階段的溫室氣體排放，包括企業的主要生產、輔助生產、附屬生產三個系統。與上述行業不同，建筑行業碳排放計算的方法和口徑按照2019年實施的《建筑碳排放計算標準》（GB/T51366-2019）規定，圍繞運行、建造、拆除、建材生產及運輸四個階段，給出了建筑全生命周期碳排放全核算方法。

（2）固定資產投資項目的碳排放核算

2021年生態環境部印發《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》（環辦環評函〔2021〕346號）及《重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點技術指南（試行）》（簡稱《重點行業碳排放指南》），提出在部分地區開展試點，將電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工六大重點行業項目的碳排放納入環境影響評價中，要求分析建設項目碳排放是否滿足相關政策要求，明確建設項目二氧化碳產生節點，開展碳減排及二氧化碳與污染物協同控制措施可行性論證，核算二氧化碳產生和排放量，分析建設項目二氧化碳排放水平，提出建設項目碳排放環境影響評價結論。在《重點行業碳排放指南》中，碳排放統計核算與污染物排放的源強計算思路較為契合，但與“企業溫室氣體排放核算和報告”系列國家標準的思路、方法并不完全一致，尤其是煤化工、水泥等行業的過程排放計算公式差異較大。

2023年國家發展改革委印發的《固定資產投資項目節能審查辦法》（第2號令）提出，具備碳排放統計核算條件的項目，應在節能報告中核算碳排放量、碳排放強度指標，提出降碳措施，分析項目碳排放情況對所在地完成降碳目標任務的影響?！秶野l展改革委關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》（發改投資規〔2023〕304號）中也提出，對于高耗能、高排放項目，在項目能源資源利用分析的基礎上，預測并核算項目年度碳排放總量、主要產品碳排放強度，提出項目碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項目對所在地區碳達峰碳中和目標實現的影響。因此，從項目前期審批要求來看，正逐步將碳排放統計核算、績效評價和管控納入到審查內容中，但對于核算行業、方法和標準并未完全明確和統一。

（3）產品碳足跡評價

在我國碳達峰碳中和“1+N”的政策體系中，建立統一規范的碳排放統計核算體系、健全法律法規標準是重要的保障措施。從外部環境看，國際貿易規則與應對氣候變化行動交織越來越密切，尤其是在歐盟碳邊境調節機制于2023年10月正式試運行的背景下，探索建立重點產品全生命周期碳足跡標準成為適應國際外貿環境和國內政策要求的重要舉措。工信部、國家發展改革委、生態環境部、商務部等多部委以及各地市紛紛提出建立各類產品全生命周期碳足跡核算評價體系的要求。2023年11月，國家發展改革委等五部門印發《關于加快建立產品碳足跡管理體系的意見》（發改環資〔2023〕1529號），提出從制定產品碳足跡核算規則標準、加強碳足跡背景數據庫建設、建立產品碳標識認證制度、豐富產品碳足跡應用場景、推動碳足跡國際銜接與互認等方面開展系列工作。同時提出到2025年、2030年，國家層面將分別出臺50個、200個重點產品碳足跡核算規則和標準。

產品碳足跡來源于生命周期評價（LCA）方法，核算口徑包括“從搖籃到大門”和“從搖籃到墳墓”兩種。前者是指產品的碳核算截止到該產品走出工廠為止，這種方式一般適用于非終端消費的產品，后者除要考慮原材料生產和運輸過程中的碳排放外，還要考慮產品使用及廢棄階段的排放，一般適用于消費端的產品。目前，國內外關于產品碳足跡核算的標準并不完全一致，主要體現在數據（初級數據與背景數據）選取原則及核算口徑存在差異，各行業、各地區出臺的核算方法亟待統一。

（4）區域碳排放統計核算

國家發展改革委2011年發布《省級溫室氣體清單編制指南》（試行）（簡稱《溫室氣體編制指南》），總體上遵循《IPCC 2006年國家溫室氣體清單指南2019修訂版》的基本方法，并結合我國國家清單編制的實際經驗進行了調整。溫室氣體清單覆蓋范圍包括能源活動、工業生產過程、農業活動、土地利用變化和林業、廢棄物處理五大領域的六種溫室氣體排放，要求給出五大領域關于排放源界定、清單編制方法、活動水平數據及其來源、排放因子數據及其確定方法、清單估算結果和不確定性分析這六方面的分項內容。

生態環境部于2021年印發《省級二氧化碳排放達峰行動方案編制指南》（簡稱《二氧化碳達峰編制指南》），提出以此為依據明確區域二氧化碳排放達峰目標、路線圖和實施路徑。盡管《二氧化碳達峰編制指南》和《溫室氣體編制指南》均依據地區能源平衡表進行碳排放核算，但在排放分析方法學的口徑、方法和取值等方面均存在很大不同，《二氧化碳達峰編制指南》僅納入能源活動直接CO2排放和電力調入間接CO2排放。

四、能耗雙控轉向碳排放雙控制度的思考與建議

第一，碳排放雙控制度仍將以能源消費管控為重點，根據各種能源消費過程中碳排放量的不同，實現不同能源的分類、分質管控。同時，鑒于碳排放統計核算的外延與內涵較能源統計更廣也更復雜，并且目前關于行業、項目、產品、區域四個層面的碳排放統計核算方法學仍存在著核算邊界、口徑、方法和取值等方面的眾多差異，應通過試點推進和深入研究，建立不同場景下科學的碳排放統計核算方法，既保證方法的科學性和統計的準確性，又要保證方法的簡捷化和可操作性。

第二，碳排放統計核算是碳排放雙控的基礎能力，在解決碳排放“怎么算”的同時，更重要的是要實現降碳方面“怎么辦”。碳排放的三類測算口徑包括能源活動直接排放、工業過程直接排放和外購電力熱力間接排放三個范疇。其中，控制能源活動直接排放需要實現各行業能效水平提升和能源消費結構優化；降低工業過程直接排放需要鋼鐵、化工、水泥、有色等重工業領域工藝生產路線的調整，如熱碳驅動改成電氫驅動、碳還原改為氫還原等；減少外購電力熱力間接排放需要能源生產結構的優化。因此，“雙碳”工作的核心是能源、重點在工業、難點在煤炭，碳排放雙控制度轉變的核心和重點應落到節能降碳的實質而非碳核算的表面文章上。

第三，生態文明建設調整為以降碳為重點戰略方向，進入以源頭管控、過程優化、末端治理、廢物循環四個環節協同發力的新階段。在此背景下，能源消費與污染物排放管控應逐步實現節能、減污與降碳的協同，例如污染物排放管控不應再一味追求污染物排放絕對量的降低，而應轉向以碳排放量最低為約束目標的減污降碳的協同。

第四，碳排放雙控制度的建立健全將有效助力經濟社會全面綠色低碳轉型，但由于其外延和內涵較能耗雙控更廣也更深入，需要碳市場與碳資產管理、電力交易市場、綠色金融等領域的全面助力，需要發改、生態環境、統計、市場監管等各部門的政策協同，建議在做好碳排放統計核算能力建設的基礎上，不斷完善多部門、多領域聯動協同、以實現降碳為目標的要素指標制度體系。