基于PMC 模型的四川省水庫移民政策量化評價

李家明 王遠龍 魏開志

(1. 中國電建集團 成都勘測設計研究院有限公司, 四川 成都 610072;2. 華電金沙江上游水電開發有限公司, 四川 成都 610041)

水電作為清潔可再生能源,符合能源結構轉型戰略方向,在“綠水青山就是金山銀山”的理念指導下,在黨的二十大“深入推進能源革命”“加快規劃建設新型能源體系”“確保能源安全”重大部署下,為實現2030 年碳達峰與2060 年碳中和目標,中國“十四五”期間將繼續大力推進水電開發建設。 中國水電在西部,西部水電看四川,截至2021 年12 月,四川省水力發電裝機容量達8 947 萬kW,裝機容量和年發電量均穩居全國第一位[1]。

水庫移民是水電資源開發的必然產物,影響范圍廣,涉及事項多,時間周期長,是一項艱苦、龐大、復雜的系統工程[2],使得水庫移民安置工作成為水利水電工程建設的重要組成部分和關鍵控制因素[3]。 四川作為水資源大省,也成為水庫移民大省。 為保障移民群眾的合法利益,維護建設征地區域社會和諧穩定,四川省人民政府及有關職能部門根據國務院頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》,結合本省水庫移民工作實際情況,相繼出臺一系列具有代表性水庫移民政策,對水庫移民不同階段政策進行細化、明確和延伸,形成了較為完善的水庫移民政策體系。

水庫移民政策對于水庫移民群眾安居樂業,工程建設順利推進以及地方和諧穩定的重要性不言而喻,四川省出臺的一系列水庫移民政策質量如何,是否有效指導各階段水庫移民工作實踐,是否有效推進區域內水庫移民安置工作? 還需對現有水庫移民政策進行科學分析和客觀評價。 本文從政策文本角度對四川省近十年水庫移民政策進行整體把握與判斷,分析四川省近十年水庫移民政策的合理性、可及性和發展性,以期為新一輪水庫移民政策制定與優化提供理論參考和有效依據。 研究可能的貢獻為:將PMC政策指數模型引入到四川省水庫移民政策的相關研究,將水庫移民政策劃分為不同階段進行有效切入,為完善不同階段水庫移民政策實踐及優化提供了新的視角和手段。

一、文獻回顧

(一)水庫移民政策研究

新中國成立以來,中國水庫移民政策經歷了發軔期(1949—1957)、 探索期(1958—1976)、 初創期(1977—1990)、發展期(1991—2005)、深化期(2006—2019)五個階段[4-5],實現了由“重工程,輕移民”向實行開發性移民方針的轉變。 目前,學術界對水庫移民政策研究主要聚焦于移民安置綜合效果評價、水庫移民遺留問題處理效果評價、水庫移民補償補助政策評價、后期扶持政策評價四個方面[6]。 移民安置綜合效果評價方面,學者主要通過logistic 回歸模型、結構方程模型、層次分析法等模型和方法綜合評價水庫移民安置效果[7-8]。 水庫移民遺留問題處理效果評價方面,學者主要聚焦于評價水庫移民遺留問題處理效果、處理實施策略以及對移民生產生活的影響[9-10]。后期扶持政策評價方面,學者主要運用DEA 模型、BP神經網絡模型、非對稱貼近度等方法評價水庫移民后期扶持資金績效、監測評估效果、增收效果和政策實施效果[11-14]。 水庫移民補償補助政策評價方面,學者主要聚焦于長期補償方式經濟效益、補償機制經濟性和補償模式創新方面評價[15-18]。 盡管學術界采用眾多方法對水庫移民不同階段和不同方面政策實施效果進行了評價,取得了豐碩的成果,對于指導水庫移民工作實踐具有重要意義,卻忽略了對水庫移民政策本身的研究。

(二)政策評價研究

政策評價是公共政策制定和管理過程中最重要的紐帶,其通過使用不同理論、量化模型和技術手段等來對特定的政策進行綜合性分析,不僅可以對政策本身做出科學評判,還可以檢驗政策制定和執行的實際效果[19]。 政策評價主要分為質性評價和量化評價兩種。 其中,質性評價多采用案例研究、專家評價、比較分析等方法,由于其評價指標受研究者主觀因素影響較大且對參評人能力提出了較高要求,難以保證評價結果的科學性,故未能作為政策評價的首選方法[20]。 近年來,量化評價逐漸興起,發展出多種模型和方法,如用于績效評價的灰色關聯法、層次分析法、TOPSIS 綜合法、混合型多目標MCDM 決策模型等,以及用于文本分析的模糊數學評價、內容分析、BP 人工神經網絡模型等[21]。 這些量化評價方法受到了客觀性不足的質疑。 與其他政策量化評價方法相比,PMC模型優勢逐漸凸顯,該模型采用文本挖掘方式獲取原始數據,變量選取時傾向于考慮所有可能相關的變量,提高了評價的精確度,盡可能避免了結果的片面性,是當前比較客觀且僅用于分析政策文本的量化評價法。PMC指數模型已廣泛應用于碳減排、生態扶貧移民、養老服務、科技創新、房地產等政策領域。 然而,現有成果較少利用PMC指數模型對水庫移民政策進行量化評價,僅周海煒等[22]采用PMC指數模型對全國水庫移民政策進行了分析,而作為水庫移民大省的四川省卻缺乏相關深入研究。

二、研究方法與數據來源

(一)研究方法

1.關鍵詞提出、比較與關聯

ROSTCM 軟件能夠實現文本詞頻檢索、分詞處理與語義分析,對于政策文本內容的挖掘能夠起到有益的借鑒作用[23]。 文章利用ROSTCM 軟件對選取的四川省水庫移民政策文本進行分詞處理,并統計分詞后政策文檔的詞語頻次,在高頻詞中剔除組織、開展、根據、按照、處理、完成等指向不明確的動詞,最終得出關鍵詞提取結果。 進一步運用Net-draw 軟件繪制出高頻關鍵詞的共現網絡,進行社會網絡和語義網絡分析,為后續PMC模型評價指標體系設置提供依據。

2.PMC指數模型

PMC指數(Policy Modeling Consistency Index)模型是Ruiz Estrada 基于Omnia Mobilis 假說思想于2011年提出的一種政策文本定量分析模型,模型評價結果更為科學客觀[24]。PMC指數模型的突出優勢可歸納為評估多樣性,不僅可以展示單項政策的優劣性,更能對政策進行對比分析,反映出不同時期或類型的政策差異[25]。PMC指數模型構建步驟主要包括構建PMC指數評價指標體系、建立多投入產出表、計算PMC指數、繪制PMC曲面圖四個部分。

(1)PMC指數計算

PMC指數的計算主要包括以下步驟:首先,將構建一級變量和二級變量放入多投入產出表中,參考Estrada 的賦值方法,通過文本挖掘利用公式(1)和公式(2)對二級變量進行二進制賦值;其次,通過公式(3)對二級變量指數求和得出所對應一級變量數值;最后,利用公式(4)將一級變量指數加總計算得到待評價政策PMC指數。

式中:i為一級變量,j為二級變量,n為對應的二級變量個數。

為進一步考察政策的質量與回應效度,研究引入政策質量指數(Q)和回應效度指數(B),分別通過公式(5)和公式(6)計算得到[21]。

(2)PMC指數等級劃分

為直觀反映政策樣本的質量級別,便于對評價結果進行分析,將根據PMC數值的大小對評價結果進行等級劃分。 一般而言,現有研究將PMC指數劃分為完美、優秀、可接受、不佳四個等級。 通過現有研究整理和綜合評判[20],文章采用的PMC指數等級劃分標準詳見表1。 為了進一步對評價等級進行細化分析,研究將優秀等級分為優秀+、優秀兩個級別[26]。

表1 政策等級劃分標準

(3)PMC曲面圖繪制

PMC曲面是一個由3×3 矩陣組成的三維空間曲面,通過繪制PMC曲面可在各維度對政策進行可視化分析并直觀呈現政策總體狀況和各單項政策優劣情況。 同時,考慮到X10只有一級變量且變量值均為1,為保證PMC矩陣的對稱性和曲面平衡性,故剔除X10[20],見公式(7)。

為凸顯待考察政策在多維坐標體系中的具體缺陷,探尋政策優化路徑,引入政策凹陷指數S[20],計算過程見公式(8),并通過蛛網圖進行可視化呈現。

根據政策凹陷等級劃分[27],0≤S<1 為低凹陷水平;1≤S<3 為可接受水平3≤S<5 為高凹陷水平;5≤S≤10 為不可接受水平。

(二)數據篩選及來源

研究以四川省2013—2022 年十年間頒布的現行有效的水庫移民政策作為研究對象。 政策文本的收集途徑主要包括三類:一是在四川省人民政府、四川省鄉村振興局、四川省水利廳等官方網站上以“大中型”“水利水電工程”“建設征地”“移民安置”作為關鍵詞檢索出的政策文件;二是通過四川省人民政府公報,北大法寶網檢索出的四川省2013—2022 年頒布的水庫移民政策文件;三是在中國知網、萬方知識平臺等數據庫中進行關鍵詞檢索,作為政策文本的補充。最后根據主題強相關性和準確性原則[28],對收集的政策文件進行篩選,剔除與水庫移民政策無直接相關、重復或失效的政策文件,最終選擇出24 份水庫移民直接相關且現行有效的政策文本作為四川省水庫移民政策特征分析和量化評價研究對象。

三、結果分析

(一)政策基本特征分析

1.政策發文歷程

2021 年,對于四川省水庫移民工作具有里程碑意義,四川省將原省扶貧開發局承擔的水利水電工程移民職責劃轉到省水利廳,并設立省水利水電工程移民中心,逐步明確了四川省水利廳作為水庫移民政策主管部門的工作管理機制及職責分工,實現了水電移民職能管理主體的轉變。 通過整理收集到的24 份政策文本的發布時間,繪制了2013—2022 年四川省移民政策時間分布圖(圖1)。

圖1 四川省水庫移民政策時間分布圖

圖1 顯示:第一,四川省水庫移民政策發布時間較為集中,主要分布在2013 年、2014 年和2018 年,共發布17 份水庫移民政策文件,超過所收集的政策文本的70%;第二,四川省水庫移民政策發布時間出現兩個峰值,第一個峰值為2013 年和2014 年,其重要誘因為2013 年4 月四川省人民政府辦公廳發布《四川省〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉實施辦法》(四川省人民政府令第〔268〕號);第二個峰值為2018 年,其重要誘導因素為2017 年4 月國務院對《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》進行了第三次修訂。 總體而言,四川省水庫移民政策經歷了從無到有,從不足到完善的歷程。

2.政策發文類型

四川省于2013 年、2016 年分別頒布了《四川省〈大中型水利水電工程征地補償和移民安置條例〉實施辦法》和《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》,作為全省水庫移民總體綱領性政策,明確了全省移民工作原則,理順了移民工作管理體制,規范了移民工作程序。 同時,四川省針對移民規劃、安置實施、后期扶持等不同階段移民工作出臺了相應的政策文件,最終形成了“總體綱領性政策+三個階段性政策”的水庫移民政策體系。 因此,研究將四川省水庫移民政策大致分為總領性、移民規劃階段、安置實施階段、后期扶持階段四個政策類型。 根據收集的政策文本,繪制了2013—2022 年四類水庫移民政策數量分布圖(詳見圖2)。

圖2 四川省水庫移民政策類型數量分布圖

圖2 顯示:第一,四類政策類型中,各類型政策數量分布差異大,主要集中于安置實施階段,共計14份,占所收集的政策文本的58.33%;第二,總領性政策、移民規劃階段政策和后期扶持階段政策文本數量分布較為均勻,分別為2 份、4 份和4 份。

(二)政策內容特征分析

利用ROSTCM 軟件對選取的24 份四川省水庫移民政策進行分詞處理和詞頻統計,在高頻詞中剔除根據、按照、處理、完成等指向不明確的動詞后,最終得出排名前60 的關鍵詞(見表2)。 表2 顯示:第一,高頻詞匯中移民、安置、管理等詞匯高居榜首,反映了水庫移民政策的目標和宗旨;第二,高頻詞匯中人民政府、法人、移民局、監理、縣級等詞匯反映出水庫移民工作由多主體共同參與,對于政府行為具有依賴性;第三,規劃、審計、驗收、變更、考核等詞匯反映出水庫移民政策涉及領域較廣,政策工具多樣;第四,咨詢、審核、委托、審查等詞匯反映出水庫移民工作具有嚴格的工作流程和報審程序。

表2 四川省水庫移民政策高頻詞匯

(三)政策關聯性特征分析

運用Net-draw 軟件繪制出四川省水庫移民政策高頻關鍵詞的社會網絡圖譜(見圖3)。

圖3 四川省水庫移民政策社會網絡圖譜

依據關鍵詞節點連線和度數中心性強弱可將關鍵詞含義劃分為三類:第一,移民、安置等關鍵詞度數中心性最強,為四川水庫移民政策文本的核心主題詞,與項目、工程、管理等詞匯連接較多,表明收集的水庫移民政策圍繞移民安置、移民工程和項目管理展開;第二,較為核心的關鍵詞為大中型、水利、水電、規劃、設計、組織等,體現出四川省水庫移民政策對象為大中型水利水電工程,組織、規劃和設計是重要的政策工具;第三,社會網絡圖譜的外圍詞匯,如法人、監理、資金、監督、審計等,反映出水庫移民工作尤為重視各階段資金審計監督工作。

(四)政策量化評價分析

1.PMC指數評價指標體系

水庫移民政策PMC指數模型變量設置詳見表3。

表3 四川省水庫移民政策PMC 指數模型變量設置

構建PMC指數評價指標體系是PMC指數模型的基礎環節,直接影響政策評價結果的合理性和有效性。 研究根據PMC指數模型的基本原理,基于上述政策文本特征分析結果,結合已有政策量化評價文獻研究成果,全面選取了與水庫移民政策相關的所有變量,構建了四川省水庫移民政策評價指標體系(表3),該評價體系共包括10 個一級變量,36 個二級變量。

2.PMC指數計算

基于設定的PMC指數評價指標體系,結合四川省各類型水庫移民政策特點,建立多投入產出表,計算出四川省水庫移民總領性政策(P1)、移民規劃階段(P2)、安置實施階段(P3)、后期扶持階段(P4)政策的PMC指數、質量指數、回應效度指數和政策凹陷度指數,并根據政策等級劃分標準對各項政策等級進行劃分(見表4)。

表4 四川省水庫移民政策PMC 指數

表4 顯示,四川省水庫移民政策質量總體較高,4類政策中,評價均值為7. 87,處于優秀水平。 其中,“優秀+”等級2 項,“優秀”等級1 項,“可接受”等級1項。PMC指數呈現P2>P3>P4>P1的結果,P2政策評價分值最高,P1政策分值最低。 具體來看:

(1)P2和P3政策評價等級均為優秀+,Q指數為完美,B指數為優秀+,說明P2和P3政策質量較高,對諸多方面均有明顯回應。 從一級變量看,P2政策內容X6、政策視角X7和政策措施X8方面得分較低,P3政策級別X3、政策視角X7和參與主體X9方面得分較低,從而拉低了B指數,但P2政策Q指數高達5 分,P3政策Q指數高達4.5 分,表明P2和P3政策對于移民規劃和安置實施階段工作內容呈現出清晰地回應,內容合理,工具恰當,能夠有效指導相應階段的實際工作。

(2)P4政策評價等級為優秀,Q指數為完美,B指數為優秀,但均略低于P2和P3政策。 從一級變量看,P4政策級別X3、政策內容X6和政策視角X7方面得分較低,從而拉低了B指數,但P4政策Q指數為4.33分,表明P4政策質量較高,對諸多方面均有一定回應,具備提升的空間。

(3)P1政策評價等級為可接受,Q指數為優秀+,B指數為優秀,均低于P2、P3和P4政策。 從一級變量看,P1政策性質X1,政策級別X2、政策內容X6和政策措施X8得分較低,從而拉低了B指數和Q指數,表明P1政策相較于P2、P3、P4政策存在一定差距,有待進一步完善。

3.PMC曲面圖繪制

研究利用計算出的PMC指數模型一級變量的分值轉化為三階矩陣,構建了四川省水庫移民政策曲面,以便更加直觀地展示政策成效。 具體數值見表5。

表5 四類水庫移民政策的PMC 曲面

根據PMC矩陣繪制PMC立體曲面圖(見圖4),同時結合多投入產出表以及政策凹陷程度,繪制各類政策指數蛛網圖(見圖5),便于探討政策優化的建議。

圖4 各類政策PMC 曲面圖

圖5 各類政策指數蛛網圖

根據表6、圖4 和圖5 顯示:

(1)總體而言,四川省4 類水庫移民政策S指數均值為2.13,為可接受水平,4 類政策中,可接受水平3 項,高凹陷水平1 項,S指數呈現出P2

(2)P2、P3、P4三項政策的S指數分別為1.27、1.70 和2.40,處于可接受水平。 與理想模型相比,P2政策對于工程管理、項目實施等內容少有涉及,政策視角較少聚焦于中觀層面,缺少具體政策措施;P3政策主要由省級職能管理部門頒布,政策視角主要聚焦于微觀層面,政策主體不涉及移民安置區;P4政策主要由省級職能管理部門頒布,政策內容對于安置規劃和工程管理等內容少有涉及,政策視角主要聚焦于微觀層面。

(3)P1政策S指數為3.17,凹陷水平偏高。 與理想模型相比,P1政策性質傾向于建議和引導,政策級別主要為省級人民政府,政策內容對于安置實施和后期扶持等內容少有涉及,具體政策措施較少。

四、研究結論與建議

(一)研究結論

研究厘清了四川省水庫移民政策的基本特征、內容特征和關聯性特征,基于基本特征分析構建了PMC模型指數評價指標體系,并采用PMC指數模型量化評價出政策效力等級。 研究發現:

1.政策基本特征方面,四川省水庫移民政策經歷了從無到有,從不足到完善的歷程,大致可分為總領性、移民規劃階段、安置實施階段、后期扶持階段四個類型。 政策發布時間主要集中于2013 年、2014 年和2018 年,政策文本主要集中于安置實施階段。

2.政策內容特征方面,四川省水庫移民政策強調多主體共同參與和對于政府行為的依賴性,政策涉及領域廣,政策工具多樣,對于水庫移民工作流程和報審程序具有嚴格的要求。

3.政策關聯性特征方面,四川省水庫移民政策緊緊圍繞移民安置、移民工程和項目管理展開,政策對象主要為大中型水利水電工程,組織、規劃和設計是重要的政策工具,尤為重視各階段資金的審計監督工作。

4.政策量化評價方面,四川省水庫移民4 類政策中,PMC指數均值為7.87,“優秀+”等級2 項,“優秀”等級1 項,“可接受”等級1 項;政策S 指數均值為2.13,可接受水平3 項,高凹陷水平1 項。 四川省水庫移民政策總體質量高,政策回應效度好,能夠有效滿足移民規劃、安置實施和后期扶持各階段工作現實需求。 評價結果表明:移民規劃階段和安置實施階段政策較優,后期扶持階段政策次之,總領性政策有待進一步完善。

(二)政策建議

根據上述研究結論,針對四川省水庫移民政策提出以下建議:

1.理順水庫移民工作體制機制,適時動態更新部分水庫移民政策文件。 第一,隨著水庫移民政策管理職能劃轉省水利廳,在完成水利水電移民職能劃轉的基礎上,進一步理順體制機制,優化水利水電工程建設征地移民規劃審批等工作流程;第二,四川省水庫移民政策發布時間集中于2013 年和2014 年,需根據四川省水庫移民工作實踐適時更新部分水庫移民政策文件;第三,傳統水庫移民工作具有嚴格的工作流程和報審程序,隨著抽(混)工程快速發展,針對抽(混)工程移民工作短、平、快、穩的特點出臺相應變通辦法。

2.進一步完善水庫移民總領性政策。 完善總領性政策內容和措施,明確移民規劃、安置實施和后期扶持階段工作原則和框架,提升總領性政策的預測性和監管性,用于指導不同階段水庫移民工作實踐。

3.優化水庫移民政策回應效度,激活移民工作責任主體內生動力。 第一,從提高政策級別、完善政策內容、拓展政策視角、健全政策措施等方面提升政策質量;第二,各級地方政府應增強政策合力,建立移民工作溝通協調機制,充分發揮政府領導責任;第三,加強各責任主體間協同互動,激活移民工作責任主體在移民工作中的內生動力。

(三)研究展望

未來研究可從以下方面突破:

1.完善水庫移民政策研究文本。 研究選取了四川省2013—2022 年間24 份水庫移民政策文本開展相應研究并得到研究結論,但不排除受政策文件未公布等因素對研究結論可靠性產生一定影響,在未來研究中將根據政策文本適時頒布情況對研究進行完善。

2.細化各類型水庫移民政策分析研究。 由于評價指標體系設置較為全面,研究將四川省水庫移民政策分為四類開展量化評價可能會出現評分較低的情況,導致評價分值未能反映政策全貌,需在接下來研究中結合各類型政策本身特性以及各級變量之間的差距進行分析討論。

3.擴展省域間水庫移民政策差異比較研究。 研究僅聚焦于四川省,而各省域間水庫移民政策既存在同質性也存在異質性,在接下來研究中可通過擴展研究區域,比較研究各省域水庫移民政策差異。

4.創新水庫移民政策量化評價方法。 探索將更多的定量研究方法引入到水庫移民政策評價領域中,減少人為主觀性,提升政策評價結果的科學性。