中央車輛購置稅收入補助地方資金使用現狀分析①

陳 靜

（廣西壯族自治區港航發展中心，廣西 南寧 530029）

引言

中央車輛購置稅收入補助地方資金，是指中央財政從車輛購置稅收入中安排用于支持交通運輸行業發展的資金。為加強車輛購置稅收入補助地方資金管理，提高資金使用效益，促進交通運輸事業健康發展，加快建設交通強國，2021 年3 月，財政部、交通運輸部印發《關于車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法的通知》（財建〔2021〕50 號，簡稱“《通知》”），《通知》規定，資金的支出范圍包括：（一）國家高速公路和普通國道支出；（二）界河橋梁（隧道）、邊境口岸汽車出入境運輸管理設施、國家級口岸公路支出；（三）普通省道、農村公路支出；（四）綜合交通運輸支出；（五）重要內河水運支出；（六）重大自然災害影響的交通運輸安全應急保障支出；（七）交通運輸智能化信息化支出；（八）國務院批準同意用于交通運輸的其他支出。資金分配采用項目法和“以獎代補”方式，資金監管納入全過程預算績效管理。

一、廣西交通運輸部門2022 年車輛購置稅專項補助資金概況

廣西交通運輸部門2022 年中央車輛購置稅收入補助地方資金（以下簡稱“車購稅資金”）規模約97.08 億元，自治區應配套56.55 億元，市縣政府應配套49.14 億元，加上項目對應的以前年度、以后年度車購稅資金下達計劃，項目投資計劃總額約800.02億元。涉及建設項目861 個，建設項目類型有高速公路、重要內河水運（內河高等級航道）、普通國道、普通省道、養護、農村公路客運場站、鄉村振興示范帶項目、建制村通暢、公路安全提升工程等。涉及建設業主單位有2 個行業企業、3 個廳直屬事業單位、14 個市交通運輸局，共19 個單位。

二、政策制度

車購稅資金管理政策制度通常是分五年規劃制定，2022 年屬“十四五”期間，“十四五”期間，廣西執行《財政部 交通運輸部關于印發車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法的通知》（財建〔2021〕50 號）、《廣西壯族自治區交通運輸廳關于印發廣西農村公路建設資金使用監督管理暫行辦法的通知》（桂交財務發〔2011〕120 號）等制度。因為脫貧攻堅任務重，財政收入有限，部分“十三五”期間制度沿用至今，一直用“統籌整合”資金的方式來彌補資金不足。沿用的制度和內容主要有：2016 年4 月，《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22 號）提出了“統籌整合”的概念（仇童偉等，2022）。2018 年3 月，《財政部、國務院扶貧辦關于做好2018 年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》（財農〔2018〕9號）做了進一步的規定。

為更好貫徹落實中央統籌整合資金扶持涉農項目的政策，廣西交通運輸廳、財政廳、扶貧辦出臺了相應的管理辦法，主要制度和主要內容有：《廣西壯族自治區交通運輸廳關于印發廣西農村公路建設資金使用監督管理暫行辦法的通知》（桂交財務發〔2011〕120 號）第七條規定：市、縣交通運輸主管部門作為本行政區域的農村公路建設主管部門，負責協調落實本行政區域的建設資金?！稄V西壯族自治區財政廳廣西壯族自治區扶貧開發辦公室關于做好2018 年涉農資金整合有關事項的通知》（桂財農〔2018〕54 號）規定：嚴格按照規定的范圍推進整合試點工作……整合的中央財政涉農資金不得突破國辦發〔2016〕22 號文件規定的20 大項范圍，可對中央20 項、自治區23 項涉農資金以及市、縣級涉農資金開展統籌整合。

三、車購稅資金管理使用存在的主要問題

廣西2023 年1 月對2022 年下達的車購稅資金項目進行專項調查，專項調查發現的主要問題有：

（一）車購稅資金支出率較低，整合比例較高。

截至2022 年底，2022 年下達的車購稅資金計劃支出率不足40%，以前年度下達的車購稅資金支出率不足80%，均未完成當年預算績效目標考核。深入調查發現，撥付至地方市縣政府的資金，剩余資金結存在當地財政部門，但是財政國庫是只有數字沒有貨幣，工程進度款遲遲不撥付。

交通運輸部、財政部下達車購稅資金至各?。ㄗ灾螀^）財政，各?。ㄗ灾螀^）財政將車購稅資金下達至各縣（區、市）財政，資金下達率100%。項目款項支出執行國庫集中支付制度，資金從財政部門直接撥付至項目合同方，剩余資金結存在財政部門，未來是否能夠及時用于批復的交通建設項目存在不確定性。因此，資金下達率并非資金到位率，以資金支出率來確定資金到位率最為恰當，按（資金支出率=支出金額/投資計劃金額）公式計算，各建設單位資金支出率（到位率）見表1。

表1 建設單位各項資金支出率明細表

從表1 可看出：1.2022 年下達的車購稅資金到位率為71.58%， 大約有28.42%的車購稅資金被整合。以前年度下達車購稅資金，至2022 年的到位率為98.80%。車購稅資金到位率較低的部門集中在各市交通運輸局，有的市縣車購稅資金到位率為0。2.廣西自治區本級財政補助到位率23.92%，市縣政府補助到位率38.26%。到位率較低的部門集中在各市交通運輸局，地方政府未按項目立項批復文件規定的資金來源提供配套資金，項目建設主要依賴車購稅資金。

（二）項目完工率較低

資金到位率較低，會影響項目完工率。調查發現，至2022 年底，861 個項目開工741 個，開工率86%，完工351 個，完工率41%。完工率較低的原因有以下幾點：一是車購稅資金下達時間較晚，2022 年車購稅資金下達時間為2022年6月至2022年10月，2022 年10 月下達批次的項目開工時間較晚；二是地方配套資金不到位，地方財政支出壓力大，項目建設推進進度較慢；三是參建單位對地方財政資金支付能力缺乏信心，墊資建設項目的意愿較低，建設項目的積極性不高導致項目完成進度較慢。

項目完工率較低，部分建設項目未能按投資計劃工期完成建設，車購稅資金未完成消化任務，出現結存?！稄V西壯族自治區本級財政撥款結轉結余資金管理辦法》（桂政辦發〔2012〕76 號）第十八條規定“項目支出結轉資金下年可繼續安排使用，但下年度仍未使用完畢的，則全部收回自治區本級預算”?！稄V西壯族自治區財政廳關于進一步加強自治區本級財政撥款結轉結余資金管理有關事項的通知》（桂財預〔2015〕203 號）規定“列支結轉資金應當在次年6 月底前完成使用，務必在9 月底前完成使用，如9 月底前未完成使用的，原則上按未使用部門金額的50%扣減下年項目支出預算，至次年年底未完成使用的，原則上收回國庫”。根據上述文件規定，車購稅資金被整合后如不能在期限內返還并形成實際支出，會面臨被地方財政收回統籌使用的可能，未完成的建設內容無資金來源支持繼續建設。

（三）部分工程項目縮小建設規模，存在“報大建小”的情況。

“報大建小”的情形有以下幾種：

一是縮小建設標準，如：項目設計批復規模主要為橋梁全長47m，跨徑總長16m；實際施工內容為橋梁全長16m，跨徑長度為10m。

二是完成總投資額少于下達的車購稅資金，少于項目總投資計劃。如：項目下達車購稅資金41 萬元、自治區補助20 萬元、市縣補助配套資金5 萬元，但項目完成投資額僅20 萬元，比車購稅資金少，相比項目總投資計劃則更少。從差額來看，項目按原建設標準完成建設的可能性不大。

三是工程項目尚未完成建設就已竣工驗收。與第一種情形“縮小建設標準”不同點在于，未按設計標準實施的建設內容是整體化的，如：項目按設計標準完成主路建設，但引道路基、路面，防護欄未施工建設。

四是未按設計圖施工，存在質量、安全隱患風險。如：未按設計圖紙安裝泄水管，可能會導致橋面積水，影響正常使用。

（四）存在工程款拖欠問題

各市縣交通運輸局拖欠工程款的現象比較普遍，主要有以下幾種情形：一是未及時計量導致拖欠；二是未及時結算審計和竣工驗收導致拖欠；三是已向財政請款但財政未撥付導致拖欠；四是施工單位墊資完成項目建設內容，了解到地方財政無力支付工程款，為避免開具發票而增加墊付的稅款，故未向地方財政請款。

四、車購稅資金使用常見問題原因分析

以上四個問題，第一個問題“資金整合比例較高”是后面三個問題的根源，因為資金被整合，導致項目完工率低、“報大建小”、工程款拖欠。分析深層次的原因，主要有以下兩點：

（一）營改增后，地方財政收入銳減。

2012 年，財政部、國家稅務總局對試點地區先在交通運輸業、部分現代服務業開展營業稅改增值稅試點，簡稱“營改增”。根據現行分稅制體制，我國的營業稅是地方稅，主要對第三產業征收，稅收收入歸地方所有，是地方政府的主要稅收收入；增值稅是中央地方共享稅，主要對第一和第二產業征收，分享比例是中央75%、地方25%?！盃I改增”將服務業的營業稅改為增值稅征收，會使地方財政收入減少，對地方財政收入產生影響。這種不利的影響，形象地說就是被收上去的營業稅多，被重新分到的增值稅少。其次，對增值稅一般納稅人而言，可以進行進項稅抵扣，減少繳納增值稅，從而減少地方政府收入。同時，購進服務可獲得較以前更多的進項稅抵扣，如運費抵扣由原來的7%上升到11%，增值稅進一步減少，相應減少地方財政收入?！盃I改增”擴大范圍后，地稅收入中營業稅將全部或大部分喪失，地方財政收入銳減成為必然現象（孫雪寧，2021）。雖然中央以各種途徑給予補助和補貼，但爭取中央補助的前提是地方需要配套一定比例的資金，這個政策也加大了地方財政的壓力。

（二）“十三五”和“十四五”期間，地方脫貧攻堅和鄉村振興政治任務艱巨。

2016 年11 月，《國務院關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》（國發〔2016〕64 號）印發實施。制定脫貧目標為：至2020 年，穩定實現現行標準下農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障（以下簡稱“兩不愁、三保障”）。貧困地區農民人均可支配收入比2010 年翻一番以上，增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困（陳慶升等，2020）。2018 年6 月，黨中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018 ～2022 年）》?！兑巹潯穱@產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕5 個方面提出了22 項重點指標，明確了7 個方面59 項重點任務，部署了82 項重大工程、重大計劃、重大行動。

脫貧攻堅和鄉村振興是重要的政治任務，時效要求高。中西部貧困地區財政財力有限，要在規定時效內完成黨中央、國務院制定脫貧攻堅規劃和鄉村振興戰略規劃，任務相當艱巨，資金壓力相當大。為緩解各地地方政策資金壓力，2016 年，國務院辦公廳、國務院扶貧辦、財政部相繼出臺關于統籌整合資金扶持涉農項目的政策，為地方完成脫貧攻堅規劃提供資金政策支持，如上述《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22 號）、《財政部、國務院扶貧辦關于做好2018 年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》（財農〔2018〕9 號）。地方政府也相繼出臺配套政策，在中央政策規定范圍內，全力“統籌整合”資金支持脫貧攻堅。但隨之而來的問題是，地方政府為了在規定時間內完成政治任務，將車購稅資金整合，優先安排脫貧攻堅、鄉村振興項目，導致出現上述問題。

五、解決問題的思路和對策

車購稅資金被地方政府整合，原批復項目被擱置或降低標準，按常規理解和做法，解決問題的方法是地方政府返還整合的車購稅資金，繼續保質保量完成原批復項目。但是，現實中這個方法是不可行的。地方政府財政收入沒有能力返還被整合的車購稅資金。且近年地方政府地方債務頻頻爆雷，如貴州省地方債爆雷事件。據文章《2022年我國各省負債總量和負債率排名》 報道的2022 年各省負債排名，貴州省債務總量12098.3 億元，GDP20164.6 億元，負債率61.89%，位全國第2 名。廣西地方債情況也不容樂觀，廣西債務總量9714.2 億元，GDP26300.9 億元，負債率36.90%，位全國第14 名。全國債務總量達到349439.1 億元，平均負債率36.50%。問題最核心的原因是地方債務太多，還債壓力過大，光是還本付息就已經有極大的壓力。常規思路行不通，就要轉變思路改變策略。

（一）改革稅收分配制度，改革減稅降費政策。

一是，現行稅收分配制度，最大的矛盾是增值稅的分享比例，應當改革中央和地方的分享比例，由原來的中央75%、地方25%，向地方傾斜，加大地方分享比例。二是，近年來國家執行減稅降費政策，雖有利于減輕企業負擔，但一定程度上轉變成地方財政壓力（熊燕等，2021）。有的減稅降費政策實施之后，運行成本比稅費收入高，形成的差額自然而然由地方財政負擔。如交通運輸部門的船舶檢驗費，自減稅降費政策實施以來，船檢部門免收船舶檢驗費，所有運行成本全部由財政負擔，且因無稅費收入，船檢單位納入事業單位績效工資總量控制范疇，收入降低，驗船師人才流失嚴重，船舶檢驗工作深度和工作質量較以前明顯下降。

再者，全國各地房地產市場經濟已嚴重下滑，房地產紅利時代已成過去式，房地產稅收收入占地方稅收收入的比重已大幅降低，地方政府依靠賣地賣房過上好日子的時代已一去不復返，地方債務爆雷層出不窮。

綜上，地方稅收收入結構發生變化，財政收入銳減，地方債務井噴，國家稅費制度改革是必然的。改革稅費制度的同時，要兼顧改善地方營商環境，不能一味提高稅率費率，增加企業稅費負擔，不利于招商引資。

（二）摸底調查“十三五”“十四五”車購稅資金項目，消除隱患。

“十三五”“十四五”批復立項項目因資金被整合，項目“報大建小”，存在質量隱患，拖欠工程款，已是既成事實，但不能放任不管，地方政府要擔負起建設業主職責，進行摸底調查，掌握詳細情況，積極整改，消除質量隱患，消除社會矛盾隱患。一是對項目“報大建小”存在質量隱患的問題開展全面檢查，將項目實際建成規模與設計規模的差別、質量隱患登記備案，上報省級交通運輸主管部門。與設計規模差別的備案，便于將來地方政府重新申報項目立項，避免項目重復立項，套取財政補助資金。質量隱患的備案，便于立即開展質量彌補行動，確保人民群眾出行安全。二是對拖欠工程款的問題，地方交通運輸主管部門要高度重視，要把群眾利益和企業生存放在第一位，做好維穩工作，集中財力結算支付拖欠的工程款。不能一次性全部結算支付的，制定分階段整改時限和整改進度計劃措施，按照整改計劃分階段完成結算支付。三是建立責任追究制度，單位第一責任人負主要責任，嚴禁施工單位墊資實施建設，嚴禁以不計量、不結算、不申請支付等各種形式變相拖欠工程款，一經發現，嚴肅查處。

（三）合理規劃車購稅項目計劃，提高補助標準。

2023 年全國各地部分市縣出現經濟負增長，從經濟形勢發展來看，可以預見未來一段比較長的時期內，我國經濟可能還會比較低迷，經濟形勢面臨嚴峻考驗。從交通基礎設施建設項目的發展成果來看，中西部欠發達地區的交通基礎設施建設尚差“最后一公里”需努力，基礎設施基本完成建設。結合上述兩個情況，應當重新制定車購稅資金規劃原則和提高補助標準，一方面，重新制定各?。ㄗ灾螀^）每年的車購稅資金補助規模、補助范圍、補助標準，以及每年的增幅、降幅標準。一方面，對中西部欠發達地區，調高車購稅資金補助標準，降低地方配套資金標準。同時，加大考核力度，將預算績效考核與每年的增幅、降幅標準掛鉤，根據上一年度車購稅資金被整合的情況，即未完成資金消化的情況，按一定比例計算，扣減下一年度的車購稅補助資金。

（四）修訂資金管理規定，規范資金的統籌整合。

《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22 號）、《財政部、國務院扶貧辦關于做好2018 年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》（財農〔2018〕9 號）關于統籌整合資金的政策規定，是在特定時期背景下，為了完成脫貧攻堅政治使命而制定的政策，與?？顚Ｓ玫囊幎ㄊ窍嚆５?。在完成歷史使命后，資金的使用應當回歸正常軌道，應當適時廢止有關統籌整合資金的政策，堅持?？顚Ｓ??；蛘?，中央出臺政策明確規定必須先按設計標準按時保質保量完成下達計劃任務，剩余資金方可統籌整合，并制定責任追究制度。通過修訂制度，引導和規范地方政府正確使用車購稅資金。

結論

車購稅資金的使用和監管，不能只看問題表面，要從深層次的角度探究問題的根源和實質。調整車購稅資金項目規劃以及有針對性的提高車購稅補助標準，把錢花在刀刃上，同時完善規范制度，加大資金使用監督力度，雙管齊下，齊抓共管。各級部門立足本職，權責配位，從頂層設計、上層規劃、形勢研判，到制度保障、體制機制創新，到貫徹落實執行，到考核監督，從上至下融通貫通，合力打造健康、高效的高質量發展理念，以《交通強國建設綱要》為指引，充分發揮車購稅資金的使用效益，服務交通強國建設。