國家賠償時效的定性及適用邏輯

何君

關鍵詞：國家賠償；請求時效；訴訟時效；起訴期限

時效被19世紀德國歷史法學派宗師薩維尼奉為最重要且最有用的法律制度之一，是指一定的事實狀態持續存在一定的時間后，即發生一定法律后果的法律制度。時效分為取得時效和消滅時效。消滅時效是指權利人不行使權利的事實狀態經過法定期間，其權利即發生效力減損的制度。我國《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）是實體法與程序法二合一的專門法律，其中的時效制度是從民法的訴訟時效制度中借鑒過來，規定了一條兩款，從請求時效的法定期間、起算、中止和適用特別法規定等內容進行了概括和原則性的規定。請求時效作為國家賠償法的重要制度，盡管近年來越來越多的學者和司法實務界的人士開始關注請求時效問題，對現行請求時效的規定進行反思和研究，但較之于其他領域，對于請求時效問題的研究仍顯薄弱，尚需從基礎理論入手，對請求時效性質進行科學界定，從而為理論體系的系統完備和制度體系的完整構建夯實基礎。

一、請求時效的定性困境

（一）請求時效定性理論上的多樣性

自“請求時效”這一概念被引進到國家賠償法領域，其逐漸發展為國家賠償法中的基本概念。從20世紀90年代以來，諸多的行政法學者在相關著作中都對“請求時效”進行了分析和論述。行政法學界對請求時效制度的關注與研究，毫無疑問對于我國國家賠償制度的發展和完善具有重要意義。諸多學說中關于“請求時效”的界定主要有以下七種觀點：

第一種觀點是，請求時效與訴訟時效有相同之處，如兩者都是賠償請求人申請救濟的有效期限，請求時效亦包含訴訟時效。

第二種觀點是，《國家賠償法》規定，請求人請求國家賠償的時效為兩年。這個兩年時效是行使國家賠償請求權的時效，而不是訴訟時效。對于單獨提出的賠償請求，兩年時效實際上是請求處理的時效，如果請求人在兩年內不行使請求權請求賠償義務機關處理，他就喪失了請求權。兩年請求權時效，不是“一并提起”的時效，而是“單獨提起”的時效，是自國家機關及其工作人員行使職權時的行為被依法確認違法之日起計算。它適用于“單獨提起”的行政賠償，也適用司法賠償。

第三種觀點是，國家賠償請求時效從性質上說是訴訟時效，是指時效期限屆滿后權利人的權利不受法律保護，但賠償請求人的權利并不消滅。

第四種觀點是，請求時效制度是從民法的時效制度中借鑒過來的，是指國家賠償的請求權人在法律規定的請求權的保護期內不行使權利，即會導致法律維護現存的事實狀態，確定新的法律秩序。時效種類包括請求時效、復議時效、訴訟時效。

第五種觀點是，國家賠償的請求時效，又稱國家賠償的請求權時效，是指國家賠償請求人能夠申請國家賠償的法定期間。如果在此法定時間內，請求權人沒有申請國家賠償，那么該請求權人申請國家賠償的權利不再受法律保護。即，國家賠償請求權人在法定期間內不申請國家賠償即喪失了申請國家賠償的權利。一般認為國家賠償的請求時效與訴訟時效是不同的，其區別是形式的而非實質的。

第六種觀點是，國家賠償時效屬于消滅時效的一種，是指國家賠償權利人在法定期間內不行使權利，即喪失依照一定的法律程序請求國家有關機關強制賠償義務機關履行賠償義務的權利的制度。國家賠償時效是請求時效，而非訴訟時效。

第七種觀點是，賠償時效是消滅時效，是請求權時效，而不是訴訟時效，請求人在兩年內不行使請求權請求賠償義務機關處理，他就喪失了請求權，即實體權利。并且由于刑事賠償中不涉及訴訟，因此也應不涉及訴訟時效。

諸多學說都明確了請求時效是《國家賠償法》重要的時間制度，是對賠償請求人權利的一種限制，但對于請求時效的定性存在較大的理論分歧。有觀點認為請求時效包括但不局限于訴訟時效，如第一、第四；有觀點認為請求時效不是訴訟時效，如第二、第五、第六、第七；還有觀點認為請求時效（在性質上）是訴訟時效，如第三。正是基于定性上的差異性，決定了行政法學界既沒有對請求時效客體達成共識或進行進一步討論，除了第七個觀點認為是實體性請求權，其他觀點認為是程序性請求權；也無法對請求時效效力進行統一，有觀點認為是訴權消滅說，如第二、第五，有觀點認為是勝訴權消滅說，如第三、第六：更欠缺對請求時效、請求期限、請求期間進行相對一致的學理區分，有觀點認為請求時效包括請求期間，如第七，有觀點認為是請求時效包括請求期限，如第二。理論和實踐是相輔相成的，理論對實踐具有指導作用，請求時效定性理論上的多樣性無法為實踐提供充分的價值指引和理論支撐，更無法統一實踐的適用，其中有些定性在一定程度上甚至對請求時效制度運行產生了消極的影響。

（二）請求時效定性實踐標準的不統一性

梳理國家賠償規范性文件對請求時效的規定，可以清晰地發現，在對請求時效定性無法形成統一認識的背景下，不僅存在請求時效和請求期間、請求期限的混用，而且影響了賠償請求人權利的行使，與《國家賠償法》保障人權目的不相契合。

1995年司法部制定的《司法行政機關行政賠償、刑事賠償辦法》第11條規定“受理賠償申請應當查明下述情況：（五）賠償請求是否已過時效”。2004年制定的《最高人民法院關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定（試行）》第3條明確將“確認申請人申請確認應當在司法行為發生或者知道、應當知道司法行為發生之日起兩年內提出”作為國家賠償確認案件的立案要件。

2010年國家賠償法修改取消了確認前置程序，實行了“確賠合一”。2010年制定的《最高人民檢察院關于人民檢察院國家賠償工作規定》第8條規定，“同時符合下列各項條件的賠償申請，應當立案：（四）在國家賠償法第39條規定的請求賠償時效內”。2012年制定的《最高人民法院關于國家賠償案件立案工作的規定》第4條未再將請求時效列為法院自賠案件的立案條件，請求時效在法院自賠案件及賠償委員會審理的國家賠償案件中系一項實體制度，而非程序法上的立案事由，有將請求時效定性為訴訟時效的傾向。但在2013年制定的《最高人民法院關于人民法院辦理自賠案件程序的規定》第9條規定“賠償請求人撤回賠償申請后，在國家賠償法第39條規定的時效內又申請賠償，并有證據證明其撤回申請確屬違背真實意思表示或者有其他正當理由的，人民法院應予受理”，又似將請求時效作為程序法上的立案條件。2018年公安部修訂的《公安機關辦理國家賠償案件程序規定》第11條規定，有下列情形之一的，賠償申請不符合申請條件：“（四）超過請求時效且無正當理由的?！?/p>

鑒于“時效”的重要性，我國《國家賠償法》的相關規范性文件都予以了規定，但其內涵并不一致：除了《最高人民法院關于國家賠償案件立案工作的規定》將請求時效作為實體上的制度，其余的法律規范均將賠償申請符合法定時效作為立案的條件，將請求時效作為程序性問題進行審查。請求時效制度長期未對實體性與程序性問題作出科學區分，除了受行政訴訟法影響之外，實務界普遍認為這種區分并無太多實際意義：既然請求時效制度的設置是督促權利人及時申請賠償，以便穩定法律秩序和維護公共利益，只要對其怠于行使權利給予“制裁”“限制”，即可實現督促目標，至于究竟是從復議機關和法院角度對賠償申請“不立案”，還是從賠償義務機關角度提出時效抗辯，并無實質區別。這樣的認識主要是偏愛“實用”的立場，忽視時效的基本理論和制度邏輯，不僅導致了國家賠償案件無法進行實質性審查，而且賦予國家機關可依職權主動審查是否超過時效期限的權力，明顯不利于賠償請求人的權利保障。即，將請求時效作為程序上的制度，賠償請求人未在法定時效期間內提出國家賠償申請，其喪失了程序性請求權，國家機關不再受理賠償請求人提出的國家賠償申請；即使受理，也將采取程序性駁回方式進行處理。

（三）請求時效定性困境的癥結所在

無論是理論上對請求時效的論述，還是成文法源中請求時效的規范，請求時效都難以得到統一的界定，“訴訟時效”與“起訴期限”的混亂成為了理論和制度運行中主要的問題，究其核心是請求時效定性的差異。而之所以存在定性的差異，根源是多方面和系統性的，既有理論背景上的差異，又有實踐操作便利性的考量，還有研究問題切入點的不同。具體而言，請求時效定性困境的根源在于：

第一，立法規定的抽象性和原則性。1994年《國家賠償法》制定時，將實體與程序合二為一，且該立法是在1989年行政訴訟法公布后，根據中國共產黨第十三次代表大會后制訂的立法規劃，行政立法研究組即著手研究和起草《國家賠償法》。諸多的學者都是從詮釋法學的角度去解讀請求時效，既然行政賠償“時效”根據法條指引就是起訴期限，則研究結果不自覺會趨同于起訴期限。

第二，請求時效研究的學科交叉性。時效制度起源于民法，而國家賠償又從民法中分離而來，國家賠償時效制度必然深受民法的影響。從民法領域引進的“時效”概念需要與行政行為效力理論和法的安定性價值等進行融合，從而實現有別于“訴訟時效”的請求時效理論體系構建。從學術研究的慣性思維出發，習慣于從程序性請求權角度思考請求時效的內涵、特征、效力等，難以因為請求時效是實體制度而進一步考慮程序性請求權和實體性請求權的區別，也缺乏根據民法學界訴訟時效效力理論從“訴權消滅”到“勝訴權消滅”再到“抗辯權發生”的演變，研究分析請求時效的對照借鑒。

第三，賠償程序的多樣性和多重性。國家賠償涉及行政賠償、刑事賠償、非刑事司法賠償，刑事賠償分為自賠程序、復議程序、賠償委員會審理程序，非刑事司法賠償分為自賠程序和賠償委員會審理程序。立法規定的賠償程序的多樣性和多重性，使得“請求時效”的外延非常寬泛，以致于為了糅合時效理論和現有“請求時效”制度架構的邏輯沖突，不得以將“起訴期限”“請求期間”“訴訟時效”都納入“請求時效”范疇。

第四，國家賠償公私法定性的藩籬。我國臺灣地區的請求時效定性與國家賠償制度的性質定位存在緊密聯系。臺灣地區“行政法”對國家賠償的請求時效稱為賠償請求的消滅時效。對于國家賠償請求權之消滅時效完成的效力，一般有兩種觀點：一是抗辯權發生主義，即適用民法的規定，時效完成即產生義務人的抗辯權，實務多采此見解；二是公權利消滅主義，認為公法上的消滅時效與私法上的消滅時效不同，公法上的消滅時效基于國家享有公權力且對人民居于優越地位之公法特定，時效完成后，發生公權利消滅之效果。行政機關和法院應依職權調查時效是否完成為標準。時效完成后之給付，構成公法上的不當得利?？梢?，臺灣地區學者對國家賠償性質定位不同導致對國家賠償時效完成的法律效力看法不同。認為國家賠償是公法的，采公權利消滅主義，相反認為國家賠償是私法性質的，則采抗辯權發生主義。就請求時效定性而言，我國大陸同樣也存在我國臺灣地區的問題。國家賠償法定性于公法并無爭議，但不應公私法區分導致理論藩籬，從而限制了請求時效理論拓展和理念更新。隨著社會實踐的發展，公法和私法已經完全沒有必要壁壘分明，可以通過對公法方法和私法方法的比較研究，使我們認識到公法方法和私法方法完全可以相互借鑒，常常會有相得益彰的效果。時效制度起源于民法，民法學對時效的研究遠比公法學更為體系化，在請求時效上固守傳統公私法學的劃分終將束縛制度的發展。

二、請求時效定性的制度選擇

《國家賠償法》第39條規定的兩個“時效”，適用的范圍和客體存在差異和不一致。即，“賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年”適用的范圍為司法賠償，其客體為實體性請求權，而“在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出賠償請求的，適用行政復議法、行政訴訟法有關時效的規定”中的時效適用的范圍為行政賠償，其客體為程序性請求權（訴權）。立法規定造成了請求時效難以或無法定性，集中表現為四個方面：一是起訴期限還是訴訟時效；二是請求時效的客體是程序性權利還是實體性權利：三是請求時效的效力是起訴權喪失說還是勝訴權喪失說抑或是抗辯權發生說：四是請求時效是否包括請求期間。面對如此的困境，因循守舊或者抱殘守缺延續“請求時效”的原有理解和適用，不僅無法對請求時效的基礎理論正本清源，而且也無法解決理論和制度規范的沖突?？紤]在既有立法層面構建體系化請求時效的復雜性和艱巨性（需要同步修改《行政訴訟法》和《國家賠償法》），故與其削足適履或久等未果，不如另辟蹊徑。

（一）行政賠償制度中的定性選擇

行政訴訟的起訴期限是指法律規定的當事人不服某項行政決定時向法院請求給予司法救濟、行使行政撤銷權的時間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟法上的上訴期間進行設計和變造的：在性質上屬于程序法上的法定期間。作為實體和程序上兩個相互獨立的概念，時效與起訴期限是存在較大差異的，前者是對實體性請求權的時間限制，后者是對程序性請求權的時間限制，在主觀公權利理論之下，二者具有內在的一致性，行政相對人訴訟請求的提起（訴權之行使）必須以實體性請求權的存在為依據。而基于行政賠償與行政訴訟的緊密關系，對于進入法院后的行政賠償案件，需要依據行政訴訟法的規定開展相關訴訟活動。為了有效銜接《國家賠償法》和《行政訴訟法》的規定，2022年制定的《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政賠償司法解釋》）采取了務實的做法，認為對于行政賠償中的時效而言，均有實體問題和程序問題的存在，用“起訴期限”代替了“時效”。

首先，對于行政賠償案件受理中“時效”的處理?！缎姓r償司法解釋》第13條規定，“行政行為未被確認為違法，公民、法人或者其他組織提起行政賠償訴訟的，人民法院應當視為提起行政訴訟時一并提起行政賠償訴訟。行政行為已被確認為違法，并符合下列條件的，公民、法人或者其他組織可以單獨提起行政賠償訴訟：……（六）在法律規定的起訴期限內提起訴訟”。無論是單獨提起賠償的訴訟，抑或是一并提起行政賠償的訴訟，司法解釋都已經將請求權界定為程序性請求權，將期限作為案件受理審查的條件，時效實質上已然成為了起訴期限。誠如起草者所言，“視為提起行政訴訟時一并提起行政賠償訴訟”并未取消賠償義務機關致害行為予以確認的精神和內容，將行政賠償之訴回歸行政訴訟的本質屬性。

其次，對于單獨提起行政賠償中“時效”的處理?！缎姓r償司法解釋》第15條規定，“公民、法人或者其他組織應當自知道或者應當知道行政行為侵犯其合法權益之日起兩年內，向賠償義務機關申請行政賠償。賠償義務機關在收到賠償申請之日起兩個月內未作出賠償決定的，公民、法人或者其他組織可以依照行政訴訟法有關規定提起行政賠償訴訟”。鑒于單獨提起的行政賠償訴訟實質仍屬于行政訴訟，所謂“依照行政訴訟法的規定”，即指賠償請求人提起的行政賠償訴訟必須符合行政訴訟法所規定的起訴條件，這其中必然包括對起訴期限規定的適用。并且，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會和最高人民法院均認為“已通過行政訴訟程序確認行政行為違法的，當事人再行提起行政賠償訴訟無需經過賠償義務機關先行處理程序”。在這種情況下，如果要求賠償請求人再向賠償義務機關提出賠償請求方能提起行政賠償訴訟，實際上剝奪了賠償請求人在賠償程序上的選擇權，增加了賠償程序的復雜性，不利于暢通賠償渠道。因此，在這類行政賠償案件中，當事人直接提起行政賠償訴訟，盡管期限上仍為兩年，但該期限是否超過是案件受理審查的范圍，起訴期限已經代替了“時效”。

再次，對于一并提起的行政賠償中“時效”的處理?！缎姓r償司法解釋》第16條規定，“公民、法人或者其他組織提起行政訴訟時一并請求行政賠償的，適用行政訴訟法有關起訴期限的規定”。該條文明確將《國家賠償法》第39條“適用行政復議法、行政訴訟法有關時效的規定”中的“時效”變化為“起訴期限”，實現了《行政訴訟法》與《國家賠償法》有機銜接，將起訴期限與時效進行了分離。

最后，對于超過“時效”的處理?！缎姓r償司法解釋》第19條規定：“公民、法人或者其他組織一并提起行政賠償訴訟，人民法院經審查認為行政訴訟不符合起訴條件的，對一并提起的行政賠償訴訟，裁定不予立案：已經立案的，裁定駁回起訴?！睂τ谝徊⑻崞鹦姓r償的訴訟，司法解釋制定過程中有過深入的討論。有觀點認為，行政訴訟案件被裁駁后，行政賠償訴訟不一定一概采用裁駁的方式，因為兩訴的構成要件不同，應當分別進行審查。行政訴訟被裁駁后，說明被訴行政行為未被確認違法，而行政行為被確認違法屬于行政賠償訴訟成立的構成要件，對構成要件進行的是實體審查，應當采用判駁的方式更為合適。但司法解釋采取的立場則認為，基于主訴與從訴的原理，一律采用裁駁的方式更為合理。由此可見，司法解釋從裁判結果的規定上確立了行政賠償訴訟中的起訴期限。

從理論上而言，起訴期限和行政行為效力論中所展開的行政行為的不可爭力是相對應的，起訴期限往往適用于撤銷之訴、確認違法之訴等。一旦超過了該起訴期限，行政處分便在形式上得以確定，即不能再攻擊該處分的效果。我國的立法對起訴期限的適用遠超于撤銷之訴等訴訟類型，在這種背景下，作為給付之訴的行政賠償無法突破現有成文法的規定，而為了避免理論和實務中的混亂，司法解釋進一步明確行政賠償適用起訴期限，而非請求時效，實為不得以的理性選擇。

（二）司法賠償制度的定性選擇

隨著國家賠償制度的不斷發展，基于“實用”立場構建的請求時效制度暴露出越來越多的矛盾和問題。2023年，最高人民法院頒布施行的《關于審理司法賠償案件適用請求時效制度若干問題的解釋》（以下簡稱《司法賠償請求時效司法解釋》），對請求時效進行了系統性的規定?！端痉ㄙr償請求時效司法解釋》將請求時效定性為訴訟時效，不僅科學區分實體性請求權與程序性請求權，而且區分職權主義與意思自治，明確了抗辯權發生說，還引入了請求時效不起算、請求時效期間不計算等時效障礙制度，推動了訴訟時效相關規則在司法賠償中的全面適用，在一定程度上促進請求時效制度的發展。

第一，明確請求時效適用的范圍?！端痉ㄙr償請求時效司法解釋》的名稱界定為關于審理“司法賠償案件”適用請求時效制度若干問題的解釋，將請求時效的適用范圍界定于司法賠償，以區分行政賠償。

第二，請求時效客體確定為實體性請求權?！端痉ㄙr償請求時效司法解釋》第1條到第5條都明確了基于人身權和財產權產生的實體性請求權作為請求時效客體。

第三，引入訴訟時效障礙制度。時效障礙制度包括了法律障礙和事實障礙，《司法賠償請求時效司法解釋》第6條規定，“賠償請求人依照法律法規規定的程序向相關機關申請確認職權行為違法或者尋求救濟的期間，不計算在請求時效期間內”。該條規定并未在司法解釋中創設性地規定請求時效中斷的內容，但采用特殊期間不計算在請求時效期間的方式予以扣除。

第四，確立了抗辯權發生說理論?！端痉ㄙr償請求時效司法解釋》第8條規定，“請求時效期間屆滿的，賠償義務機關可以提出不予賠償的抗辯”。第9條規定，“賠償義務機關以請求時效期間屆滿為由抗辯，應當在人民法院賠償委員會作出國家賠償決定前提出。賠償義務機關未按前款規定提出抗辯，又以請求時效期間屆滿為由申訴的，人民法院賠償委員會不予支持”。這兩條規定進一步明確了請求時效定性于訴訟時效后，將抗辯權發生說理論在請求時效中予以確立。

第五，堅持了意思自治原則。請求時效作為實體制度，在適用過程中，應遵循意思自治原則?！端痉ㄙr償請求時效司法解釋》第10條規定，“人民法院賠償委員會審理國家賠償案件，不得主動適用時效的規定”。該條明確了由于請求時效抗辯權是賠償義務機關的權利，其行使與否，屬于賠償義務機關意思自治范疇，故法院不應主動援用請求時效的規定進行裁判。

從應然的角度而言，盡管將國家賠償時效定性為請求時效是最好的理想圖景，但這是一個系統而龐雜的工程，在一定時期內難以完成。在理論上尚未進行系統構建的情形下，因行政賠償與行政訴訟緊密相連，《行政賠償司法解釋》將行政賠償的“時效”回歸為“起訴期限”，《司法賠償請求時效司法解釋》將請求時效定性為訴訟時效，不失為一種較為適宜的權益之計。并且，將司法賠償中的請求時效定性為訴訟時效，熨平法律事實間的褶皺，彌補成文法滯后的囿限，使法律在更具操作性的實踐中處處體現法治的精神和原則。即，在不突破既有立法規定和對制度架構作根本性改革的情形下，對國家賠償的時間制度進行進一步務實和較為科學的細分，并在制度規范層面確立請求時效定性為訴訟時效，這可以讓標準不統一的請求時效制度有了相對統一的規定，對“承受不能承受之重”的請求時效進行了解放，也讓糾纏于實體性請求權與程序性請求權（訴權）、法律后果多樣性的請求時效的死結得以解開。

三、定性為訴訟時效語境下的請求時效

任何理論都是在一定歷史條件下產生的，隨著實踐的發展而發展。在《司法賠償請求時效司法解釋》已經將請求時效界定為訴訟時效的背景下，只有深化請求時效理論的研究，請求時效制度才會獲得充分的價值指引和理論支撐，才能為制度的進一步完善提供充分的科學依據，故請求時效面臨再體系化和重新梳理的課題。

（一）請求時效是國家賠償實體法中的制度

人們常言，詞尚存，義已逝。這真切地發生在訴訟時效身上。訴訟時效的適用不只是在訴訟中，不能望文生意，在仲裁中甚至在訴訟、仲裁之外亦可適用。權利人在訴訟、仲裁之外請求義務人履行義務，義務人也有權以時效期間屆滿為由予以拒絕。當今中國民法學界也不再習慣于直接從程序角度上定義訴訟時效，而是深受德國民法思維的影響，將訴訟時效理解為實體法，貫徹了實體性權利和程序性權利的區分。

定性于訴訟時效的請求時效，在確定了實體性請求權和程序性請求權區分的理念時，請求時效制度究其實質應當是國家賠償實體法中的一項制度，其關系到賠償請求人權利是否為完全權利的認定問題。賠償請求權之所以不受國家強制力保護，并非因為其不符合程序法關于權利保護的規定，而是因為該權利因請求時效的屆滿、賠償義務機關行使請求時效抗辯權而成為實體法上的不完全權利，喪失了請求國家強制力保護的效力。正因為如此，當賠償義務機關放棄其請求時效抗辯權時，因不完全債權轉化成完全債權而應對其權利予以實體保護。作為國家賠償實體法中的制度，請求時效具有以下特點：

首先，請求時效客體是公法上的實體性請求權。公法上請求權，指公法上權利義務主體相互間，基于公法，一方得請求他方為特定給付之權利，該權利是實體性權利。賠償請求人實現請求權，需借助賠償義務機關的給付，賠償請求人不能直接取得這種權利所體現的利益，只能請求賠償義務機關履行自己的義務，從而間接地取得利益。并且，和請求權相對的抗辯權亦是實體性權利，兩者構成幾乎完全互補的概念。結合到司法實踐，請求時效并非賠償申請受理的要件，而是賠償請求被實體性駁回的理由。

其次，請求時效是強制性的法律制度。時效是為了維護公共秩序而創建的制度，是立法者而非當事人對秩序作出的選擇，因此決定了法律關于時效的規定總是具有強行性，而非任意性。倘若法律關于時效的規定是任意性的，必然導致立法者對新舊秩序作出的合適性判斷變得不可捉摸，最終導致“合適性”標準的喪失，而失去時效制度存在的意義。請求時效期間是法定期間，《國家賠償法》關于請求時效期間的規定屬于強制性規定，當事人只能依法遵守，不能任意變更法律上已經確定的時間。

再次，請求時效的主體是賠償請求人和賠償義務機關。請求權是一種法律權限或法律能力，此種權限主要體現的是當事人之間的法律關系，時效制度的強行性并不排斥當事人對時效利益的處分，法律既允許賠償義務機關事前不主張時效利益（如賠償義務機關不對賠償請求人的請求進行時效抗辯），也允許賠償義務機關在因獲得時效利益后放棄該利益（如賠償義務機關在時效期間屆滿后主動履行義務）。而起訴期限是賠償請求人未在法定期限內行使訴權，人民法院即不予受理賠償申請，體現的是賠償請求人與法院的法律關系，與賠償義務機關無涉，這也是請求時效與起訴期限差異所在。

最后，請求時效適用的被動性。由于請求時效制度涉及兩種對立的利益，其適用與否關系到對立雙方利益的得失，因而決定了請求時效制度的適用只能基于當事人的主張，如果當事人不主張時效利益，法官不得依職權主動適用時效的規定。即，請求時效抗辯權是賠償義務機關的權利，行使與否取決于其自主的意志，法院不應主動進行干預，不應主動適用請求時效制度進行裁判。請求時效完成后，實體權利并不消滅，僅發生部分權能的消滅。

（二）請求時效并不涵蓋請求期間

為了對國家賠償涉及的時效問題和期間問題進行梳理，實務界曾經對國家賠償時效進行過類型化的區分，按照請求賠償的渠道不同，將國家賠償中的時效分為三種：一是向國家賠償義務機關請求賠償的時效，簡稱請求時效：二是向復議機關申請復議時一并請求賠償的時效，簡稱復議時效；三是向人民法院提起行政賠償訴訟的時效，簡稱訴訟時效。這樣的區分是對請求時效理論的有益探索，但由于此種劃分的前提是采取了最廣義的時效概念，將所有與時間有關的制度都納入到了時效的范疇，對程序和實體不區分。請求時效制度是針對實體性請求權而設定的制度，以上的“請求時效”劃分一方面將公法上的復議期間和請求期間作為法定期間加以規定，另一方面又規定屬于“請求時效”的制度范疇，導致公法上的期間制度與私法上的時效制度相混淆。

在將請求時效定性于訴訟時效的背景下，作為實體法制度的請求時效應當對程序性請求權和實體性請求權進行區分，并對“時效”“期限”“期間”等做系統化的梳理。期限，是指能引起民事權利義務關系發生、變更或終止法律后果的時間。以靜態或動態來表示時間為標準，可將期限分為期間和期日。期間，是指從起始時間到終止時間所經過時間的區間。它有始期和終期，是以時間的動態的某一階段作為表示時間的一種形式。期日，是指不可分割的一定時間。它只規定開始的時間，不規定終止的時間，是以靜態的某一點作為表示時間的一種形式。以我國民事立法為例，條文中采用“期限”概念的包括舉證期限、上訴期限、申請再審期限等，體現的均是當事人向法院主張權利的時間限制，而“時效”體現的是原告向被告主張權利的時間限制，故“期限”與“時效”，不單純是法律概念的不同，而是體現了程序法上的期限限制與實體法上的請求權的時效限制。

結合國家賠償制度而言，司法賠償一共包括了三個階段：第一階段賠償請求人首先需要向賠償義務機關提出賠償申請：第二階段，賠償義務機關不作出決定或賠償請求人對賠償決定不服的，賠償請求人需要向復議機關提出復議申請：第三階段，復議機關不作出決定或賠償請求人對復議決定不服的，向人民法院賠償委員會提出賠償申請。對于第一個階段，法律在程序上（而非實體）沒有規定明確的期限：對于后兩個階段，法律在賠償程序上規定了“作出賠償決定或者不予賠償決定之日起三十日內”“收到復議決定之日起三十日內”的期間?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于國家賠償案件立案工作的規定》已將后兩個階段期間統稱為請求期間。由于請求期間規范的是程序性請求權，為不變期間，屬于立案受理的條件，法院可以依職權主動進行審查?；谡埱髸r效與請求期間在適用的客體、是否為可變期間、法律效力的差異性，不能因國家賠償法包括了程序和實體的規定，就將國家賠償實體上的制度和國家賠償程序上的制度混為一談。故請求時效與請求期間不是種屬或包括關系。

（三）請求時效的效力采取抗辯權發生說

請求時效制度最為關鍵的就是效力問題，其直接影響了一國國家賠償法的實施效果、對賠償請求人的救濟效果，甚至是人權保障的水平。從世界范圍看，各國家、地區大體規定了四種時效的法律效力：第一，實體權利消滅說。該學說由德國學者溫德夏特所主張，其典型立法例為《日本民法典》?！度毡久穹ǖ洹返?67條（債權等的消滅時效）規定，“1.債權，因10年間不行使而消滅：2.債權或所有權以外的財產權，因20年間不行使而消滅”。第二，訴權消滅說。該學說由德國學者薩維尼所主張，其典型立法例為《法國民法典》?！斗▏穹ǖ洹返?262條規定，“一切訴訟，無論是對物訴訟還是對人訴訟，時效期間均為30年”。第三，勝訴權消滅說。其典型立法例為前蘇聯和我國《民法通則》。也有觀點認為，勝訴權消滅主義屬于訴權消滅主義的一種。即，（勝）訴權消滅后，實體權利本身仍然存在。第四，抗辯權發生說。該學說由德國學者歐特曼所主張，其典型立法例為德國和我國民法典?？罐q權發生說認為訴訟時效期間屆滿后，義務人僅取得拒絕履行的抗辯權，權利人的實體權利及訴權均不消滅，其認為時效完成后，義務人因而取得拒絕履行的抗辯權，如義務人自動履行，視為拋棄抗辯權，該履行應為有效。

比較上述四種學說，無論是從將請求時效定性于訴訟時效，抑或是與民法典保持一致以加強我國法制的統一，還是強化國家賠償制度的人權保障，都適宜采取抗辯權發生說。未采用實體權利消滅說和訴權消滅說，其理由與民法典立法時的考量是一致的，采用抗辯權發生說是因為“抗辯權發生說緩和了法律與道德之間的緊張關系”：未采用權利消滅說是因為“會產生義務人自愿履行無效的后果，使法律和道德趨于緊張”；未采用訴權消滅說是因為“起訴權消滅違背現代法治理念”。并且，如果不采納抗辯權發生說，極易引發“國家機關侵權對受害人的保護竟然不如民事侵權對受害人的保護”的理論質疑，對賠償義務機關產生了“程序性回避”的制度激勵。

抗辯權發生說改變的只是請求時效的法律效力，并未直接改變其適用的對象和領域。請求時效作為典型的抗辯權，賦予了賠償義務機關拒絕賠償請求人請求賠償的權利。當請求時效成為實體性的抗辯權時，就可以脫離賠償程序而定義請求時效的法律效力了，而賠償程序則成為貫徹請求時效實體性法律效果的手段。即，在賠償程序中，賠償請求人根據請求權有權要求賠償義務機關履行賠償義務，賠償義務機關可以根據抗辯權拒絕賠償請求人的相應賠償要求。

（四）請求時效定性于訴訟時效的適用價值

請求時效定性于訴訟時效，從理論上而言，可以跨越部門法的藩籬，保持時效基本理論的一致性，從實踐上而言，可以有效實現請求時效各項規則的協調及國家賠償相關時間制度之間的統一，從而有益于提升請求時效制度整體的科學性和體系性。

第一，有利于保障賠償請求人的權利。當將請求時效定性于訴訟時效，不僅明確了“人民法院不應依職權主動進行審查，賠償義務機關以請求時效期間屆滿為由抗辯，應當在人民法院賠償委員會作出國家賠償決定前提出”，而且還明確了“請求時效期間屆滿，賠償義務機關同意賠償或者予以賠償后，又以請求時效期間屆滿為由提出抗辯或者要求賠償請求人返還賠償金的，人民法院賠償委員會不予支持”的觀點，從而提高了賠償請求人獲得賠償的概率，強化了權利的保障。

第二，有助于賠償決定的公正性。國家賠償作為最后的救濟程序，其請求時效的起算點是一個較為復雜的問題。如在刑事賠償案件，對于疑罪從掛的案件，如何確定請求時效的起算點，涉及刑事訴訟程序與賠償程序的銜接：又如對涉及財產持續扣押的案件，怎么確定請求時效期間的起算點。將請求時效定性于訴訟時效，可以避免國家機關未經實質性審查徑行作出決定的情形，能夠有效保障當事人程序性權利，從而有助于賠償決定的公正性，進而提升賠償決定的正當性和可接受性。

第三，有助于請求時效制度的完善。通過將請求時效定性于訴訟時效，就不會孤立地看待請求時效，能不自覺地將國家賠償法上的請求時效與民法典中的訴訟時效制度進行比較，從而發現民事侵權在某些時效規則（如中斷制度）上更有利于對受害人的保護，也會發現基于時間制度的不同設置，行政機關和司法機關類似的侵權行為面臨的責任可能不相一致。即，可以進一步發現現有請求時效立法存在的問題，如請求時效中斷制度缺位、請求時效期間過短、不適用請求時效制度的缺失、行政賠償和司法賠償時效規定的不統一，從而深化理論研究和推進請求時效制度的完善。

余論

請求時效制度解決時間對國家賠償法律關系的影響，而它自身也擺脫不了時間對它的累積塑造。隨著理論和實踐的發展，將請求時效定性為訴訟時效，這只是重要而必須的一步；但就請求時效理論和制度的發展完善而言仍是遠遠不夠的，尚需梳理請求時效演變發展的歷程，結合國家賠償人權保障的目的科學界定請求時效的功能，確保請求時效只是基于公共秩序對權利本位的修正，而非限制或者消滅，從而回歸請求時效制度建立的初衷。

（責任編輯：張紅）