邁向回應型治理: 街鎮綜合執法改革的法治化研究

鄭琳

關鍵詞：綜合執法；基層執法；行政處罰法；回應型治理

基層作為國家治理的重要環節，承擔著眾多行政管理和便民服務的職責。然而“在現有的政府體系中，鄉鎮是一級權力構造殘缺的政府”，新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第86條賦予街道行政執法主體資格。相比于縣級以上人民政府，其權力仍然有限。在上級政府下派事務的責任壓力和垂直管理的站所對基層資源的汲取下，“權責利不對等”的鄉鎮和街道在執法力量、手段和資源方面都十分匱乏，無法有效應對綜合且復雜的基層治理事務。

2019年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，要求積極推進基層綜合行政執法改革。2021年修改的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第24條將行政處罰權延伸至最基層的街道和鄉鎮（以下簡稱“街鎮”）這一行政治理末梢，目的在于解決基層治理中“看得見的管不著，管得著的看不見”的難題。之后，中共中央、國務院又頒布《中共中央

國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，要求“根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源”。2021年8月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》提出，鄉鎮（街道）逐步實現“一支隊伍管執法”的改革原則和要求。

目前，關于街鎮綜合執法的法治化研究，既有具體研究鄉鎮執法權配置問題，也有將街鎮綜合執法與《行政處罰法》的修改討論緊密聯系，還有專門研究街鎮綜合執法中涉及的執法權下放問題。上述研究不乏真知灼見，但是對于2021年修改的《行政處罰法》實施后街鎮綜合執法面臨的挑戰和如何回應治理的需求，還缺乏系統的研究。本文將分析《行政處罰法》修改后街鎮綜合執法改革中存在的實踐誤區，運用“回應型治理”理論，提出法治化構造的路徑。

一、街鎮綜合執法的前世今生：歷史演變與現實困境

基層治理是國家治理的基石。街鎮綜合執法，應當圍繞基層治理的“痛點”與“難點”，融合行政和技術治理的手段。從地方試點到全國推廣的過程中，街鎮綜合執法處于“自主型治理”與“壓力型治理”的歷史演變中。在改革實踐中，一方面，街鎮陷入“壓力型治理”困境，在自身執法條件不具備的情況下承接無法行使的權力。另一方面，街鎮走向“自主型治理”的極端，超越執法權限違法行使職權。

（一）自主型治理與壓力型治理的歷史演變：從地方試點到全國推廣

清代及以前，中國州縣級以下是沒有任何類型正式政府存在的。鄉（鎮）公所成為基層政權，始于民國時期?；仡櫧▏蠡鶎拥臋嗔ψ冞w史，脫胎于人民公社的鄉鎮，經歷了20世紀80年代后期的鄉鎮擴權改革和90年代中期開始的垂直化管理帶來的鄉鎮權力削弱?；鶎诱臋嗔σ恢痹趧討B變化中。在新時代背景下，面對基層治理的復雜難題，基層權力擴容成為新的需求。

自2005年起，我國有些地區就已經開始自主探索將執法權下沉到鄉鎮，如浙江紹興就采用“委托擴權”的方式賦予鄉鎮執法權，以解決基層執法無力、低效以及權責不一等問題，從而加強社會管理。四川、蘭州等地區也同時開展了類似的實踐探索，將執法權下放，以破解基層治理難題。2006年，深圳開始推進街道綜合執法工作，區城管執法局在街道設立執法隊作為派出機構，以區城管局名義實施行政處罰。2009年，廣州的區（街）鎮城市管理綜合執法改革緊隨其后。2010年，國家開始統一部署，在一些地區進行經濟發達鎮行政管理體制改革試點。在“強鎮擴權”的改革中，劃分縣、鄉鎮行政執法權是改革的重點。天津更是走在改革前列，制定《天津市街道綜合執法暫行辦法》，以規章形式賦予街道辦事處行使綜合執法權。王敬波教授鮮明地提出，我國開始從“跨部門綜合執法走向基層政府綜合執法”。2015年，《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》要求，區級城市管理部門可以向街道派駐執法機構，推動執法事項屬地化管理。2016年，《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》明確提出，推進綜合行政執法。經濟發達鎮綜合執法改革遵循行政合法性要求成為學者的呼聲。與此同時，“街鄉吹哨、部門報道”的北京經驗開始影響基層執法，該方式相對比較緩和，并未觸及現有體制結構，是一種執法機制的優化。2019年《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》出臺，中央要求積極推進基層綜合行政執法改革。其中諸多政策性規定后來成為《行政處罰法》第24條制定的藍本。然而，上述地方實踐中不乏自主型治理游走于法治邊緣的情況，導致改革與法治之間存在一定張力。在2021年《行政處罰法》通過實體條件和程序規定賦予街鎮行政處罰權后，以及中央層面的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》和《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》對于街鎮綜合執法作出政策部署后，各地已經紛紛啟動街鎮綜合執法改革，如成立街鎮綜合執法局，制定街鎮賦權清單，頒布街鎮綜合執法條例等。立法不僅是對實踐的經驗總結和被動回應，而且要引領改革，規范改革行為，確認、鞏固和擴大改革效果。街鎮綜合執法不再是例外，由此產生的問題卻是陷入壓力型治理的困境而給基層增負。

（二）陷入壓力型治理困境

當前街鎮綜合執法改革中，比較突出的問題是在壓力型體制下承接無法行使的權力，在賦權清單層層加碼下陷入被迫治理的尷尬局面。這與改革目標適得其反，反而進一步加重街鎮的責任。街鎮執法權源于上級政府部門，實踐中存在上級政府部門下放執法權不合理的情況。例如，上級政府部門機械理解執法重心下移的政策和法律導向，追求執法權下放的數字政績，在沒有充分評估街鎮承接能力前提下“全部下放”執法權，導致街鎮缺乏執法能力，根本無法有效行使執法權。還有上級政府部門“選擇性下放”執法權，“在‘甩包袱型權力下放和‘謀利型權力控制之間進行相機性選擇”，結果下放給街鎮的都是責大利小的執法權力。此外，配套性權力沒有下放也是實踐中比較突出的問題，一個部門權限下沉，其他部門權限沒有下沉至街鎮，街鎮即使承接事項，也無法行使?？上攵?，街鎮綜合執法改革走向以上歧路，又會陷入“權虛責實”的新悖論。

此外，上級政府部門在執法權下放過程中，存在沒有與街鎮充分溝通，街鎮未能積極參與賦權清單制定的情況。一方面，在壓力型體制和行政發包制模式下，由于權力不對等和上級政府掌握人事任命權和考核權，下級政府對于上級政府交辦的工作任務，經常處于聽命與服從的地位。其即使認為不合理，也不敢積極反饋，否則就會被認為不貫徹落實改革精神。這種現象在街鎮綜合執法改革過程中，同樣存在。另一方面，有的街鎮雖然在賦權清單制定過程中有所反饋，但是并未系統梳理基層治理過程中所迫切需要的執法權力。加之上級政府部門走訪調研流于形式，導致最終制定的賦權清單有所遺漏或者存在冗余執法權力。由此帶來的結果就是，在激增的壓力和權力面前，街鎮超越職權、濫用職權和程序違法等情況頻發。

（三）走向自主型治理的極端

街鎮綜合執法改革，早期來自于地方自主探索。在我國，法律一般規定縣級以上政府部門為執法主體。由街鎮行使綜合執法權的改革確實與法治之間存在一定張力。為了確保重大改革于法有據，2021年《行政處罰法》規定行政處罰權可以有條件下移至街鎮，為街鎮行使綜合執法權提供了法律依據。雖然各地街鎮綜合執法改革仍然有一定的自主空間，但是細化和補充性規定不應突破《行政處罰法》第24條的規定，否則即構成違法。然而，在實踐中，街鎮綜合執法改革的一些舉措已突破職權法定原則。依據《行政處罰法》第24條的規定，街鎮綜合執法權應當來源于“省、自治區、直轄市”的下放決定，省級層面國家機關包括政府和人大。有些地區在執法改革過程中，不經過省級層面而由市級層面國家機關直接下放執法權，這就屬于違法的自主型治理。此外，執法權來源于“縣級人民政府部門”，不僅縣級以上各行政機關不在此列，而且設區市政府部門的派出機構也不屬于權力來源機構。例如在生態環境領域，縣級生態環境部門作為設區的市級生態環境部門的派出機構而非縣級人民政府部門。如果沒有地方立法授權，街鎮在綜合執法過程中行使生態環境領域的執法權就涉嫌違法。然而不少地方改革，卻將生態環境領域執法權直接下放給街鎮，這就屬于典型的自主型治理。

此外，有些地方改革違背了組織法定原則。2021年《行政處罰法》并未對賦權后街鎮行使處罰權的組織形式作出規定，實踐中有綜合執法平臺、綜合執法中心、綜合執法隊和綜合執法局等各種稱謂。雖然名稱可以不一，但街鎮綜合執法機構作為內設機構，只能以街鎮名義對外執法，應當在地方立法中明確。在地方改革中，街鎮綜合執法機構被授予行政主體資格，以自己名義對外執法，則超越其組織權限屬于違法治理。更值得關注的是，江蘇省高院的調研報告揭示，鄉鎮街道敗訴案件快速增長。2021年鄉鎮政府、街道辦一審敗訴案件848件，同比增長近一倍，占行政機關敗訴案件總數的51.43%。由此可見，街鎮被賦予行政處罰權后，由于缺乏協調、指導與監督，違法行使職權行為確實增加不少，走向自主型治理的另一面。

二、回應型治理視角下街鎮綜合執法權配置

街鎮綜合執法要避免走入“壓力型治理”和“自主型治理”兩種實踐誤區，需要重新審視改革方向。街鎮綜合執法改革目的在于回應基層治理需求，在治理主體、治理手段和治理資源等配置上，都應當以此為導向，注重執法規范化，遵守法定程序，提高執法效能和保障公民合法權益。因此，引入“回應型治理”理論，可以為改革提供指引。

（一）回應型治理的引入

回應型治理，是回應型法和現代治理理論的結合，強調問題中心和目標導向，通過整體性合作治理和技術賦能治理，靈活能動地處理多主體之間的利益沖突和責任分配，調和形式正義和實質正義，容納多種治理手段和資源?；貞椭卫淼奶卣魇紫仁且越鉀Q問題為核心，破解治理難題是第一要義：其次強調多元主體參與、合作以形成整體性治理格局，協商行政將取代原有“命令一服從”式高權行政：最后是多種治理手段兼容，特別注重現代信息技術在治理過程中的運用?；貞椭卫淼墓δ苁紫仍谟诜ㄖ位谋Ｕ?，避免治理過程中出現違法行政和不作為；其次在于民主性的提升，積極回應民眾訴求，不斷調適治理的方式以做到服務于民：最后在于治理過程中的權利維護，防止治理過程中變相擠壓公民權利空間。

在街鎮綜合執法改革中，相比于壓力型治理的責任負載和自主型治理的法治缺失，回應型治理能夠較好地調適改革與法治關系?；貞椭卫碓诮宙偩C合執法改革中的運用主要包括以下三個方面：一是街鎮綜合執法權的配置。街鎮綜合執法改革的目的在于回應基層治理需求，旨在解決街鎮“權小責大”問題，賦予街鎮綜合執法權并通過權力清單予以明確，街鎮能夠第一時間發現并在職權范圍內處置違法行為，防止違法事態進一步擴大化。二是建立優化協同高效的橫向關系，通過多主體參與和協作治理，形成執法合力，破解執法難題。三是通過縱向監督改進綜合執法方式，不斷調適治理手段以貼近基層治理需求，防止偏離法治化軌道和侵犯公民基本權利。

（二）改革應踐行“賦權式”執法模式

在2021年《行政處罰法》出臺前，地方在街鎮執法改革中涌現出多種執法模式。如“委托式”執法模式，是縣級政府與街鎮簽訂行政執法委托協議，由街鎮負責具體執法事務，但執法責任由縣級政府承擔：“派駐式”執法模式，是由城管等執法部門派駐在街鎮，對外以縣級政府部門名義執法；“賦權式”執法模式，是在街鎮組建綜合執法隊伍，隸屬街鎮并由街鎮管理和使用，對外以街鎮名義執法。應當說，“委托式”執法模式和“派駐式”執法模式不涉及執法體制的改變，是當時改革風險最小的方式。但其癥結在于不能真正解決基層治理中權責不統一的問題，因為執法的最終權力仍然掌握在上級政府手中，治理實效會有所弱化?！百x權式”改革在當時則有違行政處罰法定原則，因為行政處罰的實施主體法定是行政處罰法定原則的重要內容。

2021年《行政處罰法》賦予街鎮行政處罰權，實質是為“賦權式”執法模式改革提供法律保障。從回應基層治理需求角度出發，當前街鎮綜合執法，應是指“賦權式”執法模式，即在街鎮設置綜合執法機構，執法隊員隸屬于街鎮并由其管理，以街鎮名義對外執法，并承擔相應法律責任。當然，這并不意味著“委托式”和“派駐式”執法模式將徹底消失。這兩種執法模式雖然不是典型的街鎮綜合執法模式，但卻是重要補充形式。由于法律和事實情況限制，暫時不宜由縣級政府部門直接下放給街鎮的執法事項，“委托式”執法模式可以成為替代選擇。至于“派駐式”執法模式，從整合資源和屬地管理角度出發應當盡可能減少。不過，對暫不具備承接能力的街鎮，縣級政府可以通過部門派駐執法隊伍等方式開展行政執法工作。此外，如果中央有明確要求繼續實行派駐體制的，應由街鎮統一指揮協調，工作考核和職務任免要聽取街鎮的意見。

不過需要注意的是，“賦權式”執法模式應當因地制宜，以回應不同地區基層治理的需求。不同街鎮之間經濟體量、行政區域、人口數量、社會風俗和自然地理之間都存在較大差異。街鎮綜合執法改革，很大程度上源于經濟發達鎮行政執法體制改革。相比于西部欠發達地區，東南沿海地區富裕街鎮因為人口集中、執法事項龐雜，對更大經濟社會管理權限和街鎮綜合執法權的需求更為迫切。反之，中西部貧困鄉鎮本身人口稀少、執法事項就相對偏少，執法人員和經費也有限，賦予其綜合執法權改革意義并不大。此外，結合綜合執法事項分析，除了街鎮傳統“市容環境、市場監管、社會治安、民生事業等領域”執法事項，以農業為主的街鎮和以礦產資源為主的工業街鎮在執法權需求上也存在差異。這就要求執法權下放應當結合地區實際情況，突出不同街鎮職能特點，應當確屬基層治理迫切需要。

（三）五權一體的權限配置和差異化賦權清單

現階段，街鎮綜合執法權限主要由行政處罰權、行政強制權和行政檢查權構成。2021年《行政處罰法》將行政處罰權有條件延伸至街鎮，行政處罰權是街鎮綜合執法權的重要組成部分。除行政處罰權以外，街鎮綜合執法權還包括行政檢查權和行政強制權，這在地方立法中也有所體現。如《天津市街道綜合執法暫行辦法》（2014年）第7條規定，街道辦事處在行使行政處罰權時可以實施與之有關的行政強制措施：第8條規定，街道辦事處在日常檢查中應當責令停止有關違法行為。由處罰權、強制權和檢查權構成的綜合執法權街鎮是否夠用？實踐證明，還是存在一定差距的。街鎮被賦予綜合執法權后，同時衍生大量監管職能。執法與監管是一體兩面，街鎮監管權缺失必然影響綜合執法權的有效行使。此外，街鎮在綜合執法過程中要與其他執法部門配合協調，賦予街鎮組織協調的權力同樣不可或缺?！侗本┦薪值擂k事處條例》在賦予街道綜合執法權的同時還賦予其組織協調的權力。因此，為了更好地回應治理訴求，未來街鎮綜合執法權的構建，應當在既有權力基礎上配套監管權和組織協調權兩項權力。

街鎮綜合執法的職責范圍相對比較寬泛，各地立法規定有所差異。相關內容，可以參見下表1。

具體到下級政府，設區市和縣級市的賦權清單根據地方實際情況還會有所細化和動態調整，主要與地方實際執法情況相吻合。山西省要求縣級人民政府應結合本地實際，從指導目錄中選取行政執法事項，經縣級人民政府常務會議研究決定后下放鄉鎮人民政府和街道辦事處實施，并向社會公布。安徽省也要求，少數無實際管理對象或長期無辦件的，經縣級人民政府批準，可在指導目錄中調換相等數量的其他事項。各地政府已經認識到街鎮綜合執法權力清單需要結合實際情況具體調整，下一步關鍵是基層政府不能“懶政”，要認真梳理權力清單并進行動態調整，同時避免以“印發通知、實施方案、考核辦法”等形式擅自下放給街鎮行政執法類事項。

需要強調的是，街鎮綜合執法的職責權限構建應當注重行政效能的提升，即通過有效性的行政手段使得執法效益最大化。賦予街鎮執法權的目的是街鎮能夠第一時間發現并及時處理基層治理所暴露的問題，防止矛盾蔓延和擴大化，以提高行政效率和執法效益。如果街鎮綜合執法改革的結果，只是將街鎮推向矛盾糾紛集中、問責壓力大的執法前線，街鎮在重壓和苛責之下反而影響正常執法工作的開展，這與改革的初衷是背道而馳的。邁向回應型治理的街鎮綜合執法，要求下放給街鎮的執法事項，是簡單直觀、高頻多發和易于街鎮發現處理的或者是工作量較小、集中行使成本更低的事項，超越街鎮執法能力的綜合復雜執法事項以及需要專業機構檢測、鑒定的技術性執法事項應當由縣級政府職能部門自行處理，否則會阻礙行政執法效能的提升。

三、建立優化協同高效的橫向關系

除了賦予街鎮綜合執法權，配置具體執法權限和差異化權力清單外，為了回應基層治理的迫切需求，邁向回應型治理，街鎮在綜合執法過程中，離不開橫向關系的建立，特別是執法工作中的協調與配合機制。當前在改革過程中，協調配合主要是靠“人情關系”和“感情聯絡”，并沒有形成固定工作機制，從長遠來看不利于改革深入推進?；鶎邮马椌哂幸欢ǖ膹碗s性，街鎮綜合執法的回應型治理需要多部門協同配合，構建優化協同高效的橫向關系，這也有助于化解街鎮執法壓力。具體而言，包括黨政嵌入的協調領導，縣級政府職能部門的業務指導與協調，以及其他執法部門的協助配合。

（一）黨政嵌入的協調領導

我國的黨政體制，決定基層執法中黨委協調領導有著舉足輕重的地位。在基層政權建設中，“黨政合一”體制被實踐證明具有高效性。在當前黨政合署辦公背景下，基層綜合執法改革中由黨政嵌入的協調領導是非常重要的工作機制，其又具體體現為組織協調領導和政治協調領導。

黨的組織協調領導在于合力破解執法難題。盡管下沉至街鎮的綜合執法事項應當是程序簡便、易于操作的，但是基層治理的復雜性決定了街鎮在實際執法過程中必然會遇到疑難棘手的執法問題。此時，身處執法最前線的街鎮綜合執法機構僅憑自身的執法力量，無法有效應對執法難題，需要多部門聯合執法。對于其他執法機構而言，由于不是自身直接負責的執法事項，部門基于趨利避害的選擇，扯皮、推諉等執法不配合情況就會出現。街鎮黨政部門及時介入，在工作會議上通過黨委協調領導，可以讓街鎮綜合執法機構和轄區內其他執法機構充分溝通、共享執法信息以排除執法顧慮，甚至可以通過專項任務小組的組織形式將共同執法作為當下中心工作開展，提高處理基層問題的成功率。此外，部門之間的權限沖突也是基層執法過程中無法回避的問題，特別是街鎮綜合執法機構集多項執法權于一體，在執法過程中會與其他執法機構在執法權的范圍和邊界上產生沖突。當街鎮綜合執法機構與轄區內其他執法機構產生執法爭議時，街鎮黨政負責人作為“中樞神經系統”，可以通過黨政聯席會議形式，共同商討各自權限劃分，最終達成執法合作協議。

黨的政治協調領導在于要求街鎮執法改革顧全大局。街鎮綜合執法改革初衷是為了破解基層治理難題，也是我國綜合執法體制改革的進一步深入，遭遇困難和阻力在所難免。稍有不慎，反而會進一步加劇街鎮的屬地責任。因此在改革過程中，不乏有街鎮綜合執法人員存在畏難和抵觸情緒，甚至認為是“瞎折騰”。改革的過程不可能是一帆風順的，街鎮綜合執法機構在改革過程中必然會出現業務不熟悉、人員編制和經費不夠等一系列問題。黨的政治協調領導，主要是通過人事政治任命和黨委政治考核方式，一方面要求街鎮在綜合執法改革過程中“講政治、顧大局”，勇于承擔責任；另一方面也要求編辦、司法行政部門和縣級政府部門集中人力和資源，齊力推進街鎮綜合執法改革。通過黨的政治協調領導，讓頂層設計在街鎮綜合執法改革中不發生偏差，才能避免街鎮再次陷入“權小責大”的怪圈。

（二）縣級政府部門的協調指導

需要交代的是，縣級政府部門由于與街鎮是同級的，而街鎮綜合執法機構是以街鎮名義執法，所以筆者還是將業務上的指導與協調置于橫向關系維度予以討論。街鎮綜合執法的權力主要來源于縣級政府部門，現行法律中直接賦予街鎮執法權的較少。雖然改革前的縣級政府部門在街鎮有垂直管理或派駐站所，但是這些“七站八所”由于不負責執法事務，即使街鎮組建的綜合執法隊伍部分來自街鎮站所人員，在自己的專業領域也不懂得如何執法。因此縣級政府部門將執法權下放給街鎮后，其協調指導就顯得尤為重要。由于下放并非是一個法律概念，其內在本質是授權和委托，所以需要分別討論在授權和委托情形下，縣級政府部門與街鎮之間的協調指導關系。

授權是街鎮獲得執法權最直接的權力來源方式，主要體現為通過地方立法的形式直接賦予街鎮綜合執法權。對于授權下放給街鎮的執法事項，由街鎮綜合執法機構全權負責。當然，在具體執法過程中，視不同執法情形，街鎮綜合執法機構與縣級政府部門之間同樣會發生協調關系。譬如，街鎮綜合執法機構與自然資源部門就經常存在業務協作，自然資源部門主要是在街鎮發現違法線索后進行調查分析和違法行為認定，街鎮負責具體執法：街鎮綜合執法機構與生態環境部門的執法協調，體現在街鎮發現與制止違法行為，生態環境部門負責技術檢驗與最終的行政處罰：街鎮綜合執法機構與市場監督管理部門的協調，是以街鎮綜合執法為主，市場監督管理部門負責業務指導。

委托是街鎮獲得執法權的另一種重要途徑。在2021年《行政處罰法》修改前，為了解決基層“懸浮執法”問題，由縣級政府部門與街鎮簽訂行政執法委托協議，是風險最低，也最經濟高效的改革方式。2021年《行政處罰法》頒布實施后，授權執法將成為街鎮的主要執法方式，委托執法主要起到補充輔助作用。雖然委托執法是一種“權宜之計”，但是在實施過程中，由于責任歸屬于委托方而關涉部門權威，縣級政府部門所承擔的執法協調責任反而更重。特別是當街鎮綜合執法機構在執法過程中發生執法爭議時，縣級政府部門就需要及時介入協調，防止糾紛的擴大化。當然，無論是采取授權還是委托的方式，縣級政府部門的協調指導都是街鎮綜合執法有效實施的關鍵一環。因此，在“整體性政府”理念下建立縣級政府部門與街鎮綜合執法機構之間線索移交、相互告知、信息共享、案件移送等其他工作銜接機制同樣重要。

（三）其他執法派出機構的協助配合

其他執法派出機構的協助配合，又可稱之為行政協助，主要是指街鎮綜合執法機構在執法過程中遭遇自身無法克服的障礙，向無隸屬關系的其他執法派出機構尋求協助時，其他執法部門應當在法定職責權限內予以協助。通過相互配合，可以增強基層管控合力。公安派出所的執法協助是重要的執法保障機制。街鎮在綜合執法過程中，不可避免會遇到當事人不配合的情況，甚至發生暴力抗法情形。公安派出所在法定職責范圍內協助街鎮綜合執法機構履行職責、排除妨礙，有助于降低執法風險、保障執法安全，促進街鎮綜合執法機構執法目標的實現。不過需要注意的是，公安派出所在協助街鎮綜合執法機構執法過程中應當注意限度，以外圍警戒和說服教育為主，禁止直接參與執法。公安派出所應當慎用警戒和武力手段，除非發生嚴重暴力抗法情形，方能運用警察強制手段。

街鎮綜合執法機構和其他執法派出機構應當實現信息數據共享。2022年修正的《地方組織法》第66條明確要求，推進政務數據有序共享。街鎮綜合執法機構在調查取證過程中，需要其他執法派出機構提供相關信息數據、背景資料和證據材料，如公安派出所掌握的當事人戶籍信息、市場監管所掌握的當事人工商營業執照信息、稅務所掌握的當事人納稅信息等。街鎮綜合執法機構和其他執法派出機構是一個行政整體，基于行政一體性原則和整體性治理需要，信息數據應當互通有無。街鎮綜合執法機構只有在充分掌握信息數據的前提下，才能確保作出的行政決定事實充分、證據確鑿。

街鎮綜合執法機構需要其他執法派出機構提供技術性協助支持。最為典型的是在生態環境領域，街鎮綜合執法機構由于缺乏必要設備和專業的檢測人員，即使發現生態環境領域的違法行為并及時制止，但對于違法行為和危害后果的認定，也無法作出專業的判斷。通過街鎮的環保所向上級生態環境部門尋求技術性協助，讓其提供樣本檢測、檢驗或鑒定結果，就成為必然選擇。街鎮綜合執法機構再依據技術鑒定結果，作出行政處罰的決定。

四、通過縱向監督改進綜合執法方式

監督，是回應型治理的重要渠道。街鎮綜合執法需要通過監督及時發現改革過程中存在的問題，并予以糾正。然而縱觀當前改革，注重前端賦權與執法，忽視后程監督現象比較突出?！兜胤浇M織法》第68條規定，政府應當依法接受監督，確保行政權力依法正確行使?！缎姓幜P法》第24條也規定在行政機關內部建立執法監督機制。離開監督，街鎮綜合執法改革很容易偏離法治軌道，基層政府基于自利性選擇會誤入“彈性執法”“選擇性執法”“搖擺執法”的歧路。因此，街鎮綜合執法的回應型治理還需要通過縱向監督不斷調適，以改進綜合執法方式。

（一）行政機關內部的兩種監督模式

第一種監督模式是法制監督。在當前改革過程中，街鎮綜合執法機構會在內部設置法制科，負責案件審查。不過囿于人員和編制限制，實踐中不乏有法制人員既負責案件的法制審查又辦理執法案件，導致執法監督流于形式。為了確保街鎮綜合執法的合法性，街鎮綜合執法機構設置的法制科應當回歸其固有職能，只負責案件的法制審查，避免人員混淆使用。然而，只由綜合執法機構的法制科進行監督會存在監督缺陷，畢竟法制科只是綜合執法機構內設科室，面臨獨立性和中立性不足問題。

縱向法制監督主要是通過縣級司法行政部門的監督，防止出現違法行為。就目前改革實踐來看，縣級司法行政部門延伸至基層的司法所承擔的法制監督作用并沒有實際發揮。原因在于，街鎮綜合執法機構內部的法制監督和基層司法所的法制監督存在職能交叉與重復，基層司法所不知如何進行監督，索性就不予監督，而由街鎮綜合執法機構內部監督。值得關注的是，江蘇的改革提供了一種思路，由縣級司法行政部門對街鎮落實執法制度、規范執法情況進行監督，對產生重大社會影響的行政執法案件、重復發生的類型化行政執法事件以及造成嚴重后果的行政執法事件，可以采取發出書面督查函或者組成督查組等方式進行督查，有關部門和地區應當配合。街鎮司法所協助縣級司法行政部門開展執法監督工作。此舉明確了縣級司法行政部門是街鎮綜合執法監督的主要主體，基層司法所則協助其實施。

第二種監督模式是平臺監督。平臺監督是將層級監督與技術賦能執法監督相融合?？h級政府部門將執法權下放給街鎮，要承擔相應執法監督職能。由于傳統物理空間的距離，縣級政府部門對街鎮執法并不能有效監督。通過行政執法監督平臺的建設與使用，縣級政府部門能夠打破時空阻礙，回溯執法流程，實施監督行為。天津在行政執法監督平臺的建設方面就率先展開實踐，并將其運用到街鎮綜合執法改革中。天津市的行政執法監督平臺實現了執法信息全面歸集、執法行為全面監督、執法大數據全面分析，形成了監督程序嚴密、監督措施有力、監督結果共享的行政執法監督機制。借鑒天津的經驗，在行政執法監督平臺上，信息的歸集和使用要符合法律的規定，除了公開靜態的街鎮綜合執法的法律依據、職責權限、執法程序和執法人員信息外，動態的執法檢查記錄和違法行為處理結果也應當及時上傳，方便執法監督。

（二）監督后的問責與激勵相容

行政考核，是為了防止各級政府和職能部門懈怠?？己谁h節缺失，是當下街鎮綜合執法改革中的一個突出問題。街鎮綜合執法改革成效如何，能否縮短執法半徑，打通執法最后一公里，克服多頭執法和多層執法的效率低下問題，扭轉街鎮有責無權和管理手段不足的困境？能否符合簡政放權的改革精神，在改革過程中落實執法規范化和制度化建設，減輕街鎮屬地管理責任？對于改革成效的檢驗，考核是最直觀的手段。天津在改革過程中，明確要求街道綜合執法工作應當納入依法行政考核和績效考評體系，而且實施區縣執法部門和街道辦相互考核機制。上海主要強調區政府依據區城管執法部門對街鎮綜合執法的評議結果作為街鎮績效考核依據。無論是采取何種考核方式，街鎮綜合執法機構和行政執法人員都是被考核的重要對象?？己酥饕獌热莅ㄖ黧w是否符合規定、行為是否符合執法權限、依據是否規范、程序是否合法、決定內容是否合法、適當以及復議、訴訟結果和案卷質量情況等。針對考核結果的不同，不合格的要進行行政問責，優秀的應當予以行政激勵，以構建問責與激勵相容的考核機制。

街鎮綜合執法機構人員經考核后履職不合格要承擔否定性后果。具體而言，行政問責當前主要是以行政機關同體問責為主，包括街道、鄉鎮政府、縣級及以上政府，未來在條件成熟的情況下可引人人大等異體問責。問責范圍主要是街鎮綜合執法過程中履職情況和執法辦案情況。問責方式不僅包括行政內部追責，還應當對外回應社會需求。根據街鎮綜合執法機構人員違法程度，可以梯度性地作出暫停職務、責令辭職和免職的問責決定并對社會公開。需要注意的是，由于行政問責屬于制裁性決定，整個問責過程要合法、正當并符合比例原則，警惕“火速問責”讓街鎮綜合執法機構人員為回應政治壓力而承擔超過法定的制裁后果。

街鎮綜合執法機構人員經考核后履職優秀的應當予以榮譽、待遇和職務晉升上的肯定性支持。對執法人員實施行政激勵，“表彰先進、鞭策后進”，能夠充分調動其積極性，提高執法過程中的行政效率，從正面導向作用減少執法人員違法亂紀與腐敗行為的發生，促進行政法治實現。行政激勵主體以街道、鄉鎮、縣級政府及其部門為主，激勵方式包括頒發“執法先進個人”等榮譽證書予以精神激勵，提高工資和福利保障待遇進行物質獎勵，工作表現特別優秀的可以作為職務晉升、領導干部選拔任用的重要依據。

結

語

先由地方局部實踐探索，后由中央部署試點的街鎮綜合執法改革，在2021年《行政處罰法》明確賦予街鎮處罰權后，最終獲得國家層面的法律依據。2021年《行政處罰法》背景下，街鎮綜合執法將逐漸成為執法常態。賦予街鎮綜合執法權的改革目的是破解基層治理中街鎮權責不一致的難題，回應基層群眾的治理需求。在改革過程中，要避免陷入壓力型治理困境和防止走向自主型治理極端，街鎮綜合執法改革應當是邁向回應型治理。在權力配置上，“賦權式”執法模式將成為街鎮綜合執法的主要定位，“委托式”和“派駐式”模式將起到補充和輔助作用。街鎮綜合執法在既有的行政處罰權、行政強制權和行政檢查權的權限構成基礎上，應當增加組織協調權和監管權，在職責范圍來源上結合地域的實際情況可以有差異性規定。除了街鎮綜合執法改革的權力配置外，黨政嵌入的協調領導、縣級政府部門的協調指導和其他執法派出機構的協助配合是保障改革順利推進的重要橫向關系。當然，街鎮綜合執法改革成效的提升，還需要構建法制監督和平臺監督兩種縱向監督模式不斷調適實踐需要，輔之以問責與激勵機制。

（責任編輯：王萬華）