市縣財政運行綜合績效評價實踐探析
——以湖北省H 市為例

●宋吟櫻

一、緒論

自2018 年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（下文簡稱《意見》）中要求“對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”以來，北京、山東、浙江、江西、安徽等地陸續探索省以下政府財政運行綜合績效評價，形成了各具特色的評價體系、組織方式與實施模式。

財政運行綜合績效評價，首先需要對評價的對象、范圍、要素、體系和方法等進行明確的甄別與搭建。已有的理論研究和實踐經驗通常以業財績一體化理念下的“財政管理+預算保障+履職效能” 作為開展財政運行綜合績效評價的底層框架，大致形成了涵蓋收入、支出、管理、監督、成效、可持續性等具有指導意義的指標體系。但整體來看，目前仍處于“實踐先行”的探索階段，尚未形成共識邏輯和共性框架。 本文認為，在開展財政運行綜合績效評價之前，首先需要研究以下問題。

（一）明確財政運行綜合績效評價的概念與目的

2021 年4 月7 日， 國新辦舉行“貫徹落實‘十四五’規劃綱要加快建立現代財稅體制”發布會。 財政部指出， 財政工作要堅持以政領財、以財輔政，圍繞“收、支、管、調、防”五個方面， 系統謀劃財政發展新思路、新舉措，加快建立現代財稅體制，積極發揮財政職能作用。董濤（2022）則以高質量發展階段的財政保障功能為核心，從供給、需求、投入產出、資源要素分配、經濟循環五個方面，闡述了以財政職能的完整性促進均衡發展、以政策工具的系統性保障發展質量、以財政體制的完備性實現全面發展三項機制，提出了逆周期與跨周期調節、促進供需升級、優化財政分配格局、深化財政體制改革等新發展階段財政功能的主要提升點。

馬海濤、曹堂哲等（2022）基于“財政運行行為——政府預算功能”框架，將財政運行綜合績效定義為一級政府在收入、支出、管理、調節和風險防控等方面，實現總額控制、配置效率、 運行效率等方面目標的程度。劉國永、夏和飛等（2022）認為，財政運行評價是由上級財政部門以科學、合理的評價指標和恰當的評價辦法，對下級財政部門的職能履行及其所帶動的政府績效實現程度進行綜合考察。與地方政府目標責任考核的內容相比，兼顧“社會核心發展目標達成+財政資源配置與財力保障可持續性”兩方面的評價；與財政管理綜合績效考核相比， 更加注重財政運行對保障社會發展、 經濟運行和公共產品供給等方面的績效達成，關注財政可持續性，并兼顧財政管理基礎情況。

總體來看，地方政府財政運行綜合績效評價要以財政的收入、支出、管理、調節、風控等功能為主線，以財政引導要素合理流動、協調供需聯動、提高資源配置效率、推動公平合理分配、促進區域間協調發展、統籌發展與安全為主要目標，以“自上而下、上下聯動”為評價考核方式，在資源約束條件和緊平衡背景下，促使財政治理體系在新發展階段統籌實現有限公共資源與多元政策目標的優化匹配，更好地發揮穩定器和調節器的作用。

（二）厘清影響財政運行績效的關鍵因素

本文認為，要厘清影響財政運行績效的關鍵因素，可以“問題導向”和“結果導向”為切口，將財政運行行為分解為“收、支、管、調、防”五方面，在此基礎上，結合新發展階段各個運行功能所要達到的主要目標，設定相應的評價標準。新發展階段，財政運行的總體目標可以通過在謀定中長期穩定的大方向上保持“盡力而為”和“量力而行”來歸納（樓繼偉，2021）：前者是以保障政策目標和政府履職為基礎而有效調度資源，實現有限公共資源與多元政策目標的優化匹配，做好“總量”與“結構”的統籌；后者是強調遵循市場規律，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用， 用好財政尤其是預算的約束功能，禁止在財政資源之外直接征用或干涉授權之外的資源，確保政府按照效率原則和權責對等宗旨履職（董濤，2022）。

1.收入功能方面。主要是經由收入政策的制定、管理與執行，為政府履職、政府運行、重大項目建設與運行和經濟社會發展提供穩定有力的財力保障。從“四本預算”收入來源與渠道入手，可以從總體財源建設與統籌、 財政收入結構與質量等方面評價，即兼顧收入的“規?！迸c“結構”、“總量”與“質量”、“效率”與“公平”。

2.支出功能方面。通過財政資源的合理配置和建立“有保有壓”的支出結構，支持保障國家重大戰略任務，促進經濟社會高質量發展。 對于支出的評價，需綜合考慮支出的結構（重大戰略任務、基本民生保障、重大項目的資金保障）與節約（一般性支出與“三公”等經費開支常態化壓減）、支出的總量（收支平衡與財政自給、“三?！敝С鲆幠M向對比） 與人均 （人均民生支出規模與標準達標率等）。

3.管理功能方面。 可參考財政部印發的《2018年縣級財政管理績效綜合評價方案》（財預〔2018〕100 號），從政策落實、預算管理、資產管理、績效管理、監督監控、信息公開等方面評價。

4.調節功能方面。一方面，需要充分反映財政宏觀調控和資源分配的效益，尤其是在保障重大戰略任務、 推動公共服務均等化等方面的實現情況；另一方面，也要充分研究黨的二十大所強調的財政要有利于“發揮市場在資源配置中的決定性作用”精神，評價財政政策服務于市場經濟、創造良好的經濟發展環境、引導要素流動和市場化配置等方面的成效。

5.風險防范與可持續性方面。以“統籌發展和安全”為切入點，重點評價政府債務管控、暫付款控制、人才與科技支撐等因素。

（三）兼顧評價體系的針對性與可比性

我國實行“統一領導、分級管理”的財政管理體制。 而在《意見》中，要求的是對“下級政府”財政運行情況實施綜合績效評價。 對于省以下財政運行，要更加側重基層財政在社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等領域提供基本公共服務所涉及的決策、投入、管理、產出、效益。 因此，評價體系應當呼應《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》 精神，與不同層級的財政事權、支出責任、收入劃分等相匹配。

同一層級的地區，由于在資源稟賦、發展基礎、現實條件等方面存在差異，其在高質量發展階段中的定位以及適用的戰略發展規劃、制定的重點工作計劃等各有特色。 因此，評價體系也要預留一定的“自主性”，因地制宜、因時制宜，與各地發展特點和發展規劃相匹配。

因此， 評價體系中的一級指標應盡量保持統一；二級指標可根據省級、地市級、縣市級、鄉鎮級各層次財政運行特點分類設置；三級指標和評價要點可根據地區發展特點的不同而體現出適度彈性，也可采用“必選指標+自選指標”方式，并對自選指標的比重予以一定約束， 防止部分地區借此調節評價結果， 影響評價的權威性和公正性。 另一方面，為確保評價數據的可靠性和可比性，定量指標的設置和算法應與統計年鑒、統計公報、預決算公開信息、 資產報告公開信息等權威數據保持口徑一致。

（四）健全綜合評價的結果運用機制

建立健全結果運用機制，是倒逼各級財政從根本上重視評價工作的有效手段。結果運用至少包括三方面：一是整改提升。 例如研究建立財政運行綜合績效評價結果向本級政府、人大等部門的通報機制，逐步完善社會公開和社會監督機制，落實限期整改機制等。 二是激勵約束。 如將財政運行綜合績效評價結果納入領導班子和領導干部績效管理考核內容， 研究將財政運行綜合績效評價關鍵要素或評價結果納入高質量發展綜合績效考核，對評價結果進行排序、公示、通報， 建立表彰獎勵與約談督辦機制等。三是掛鉤機制。下級政府財政運行綜合績效與轉移支付額度測算分配掛鉤， 與有關管理措施和政策試點掛鉤； 各級財政將評價結果與本級財政次年預算安排、 政策制定與調整等掛鉤。

二、實務案例解析

（一）H 市基本情況

1.背景情況。 2023 年，H 市納入湖北省下級政府財政運行綜合績效評價試點名單。 H 市地處湖北省中南部、江漢平原東南端，系武漢城市圈觀察員城市、 鄂西生態文化旅游圈成員單位、 正在建設中的長江經濟帶重要節點城市， 全省第二批城鄉一體化試點城市。 現轄14 個鎮、1個鄉、3 個管理區（國有農場）和開發區，面積2519 平方公里。

2.H 市主要經濟運行指標。 根據H 市統計年鑒， 梳理2022 年主要經濟運行指標如表1 所示，其中，“對標數據”取自H 市所在市州總體水平。

表1 H 市2022 年主要經濟運行指標

與對標數據相比，可得出以下結論：

一是H 市經濟整體穩定增長。 GDP 穩步增長，工業發展勢頭較為強勁，規上工業企業數量、總產值、營業收入、工業增加值等增幅均高于對標數據；高新技術產業發力孵化，產業增加值、技術合同成交額增幅均高于對標數據；房地產市場低迷對經濟大局產生的影響整體可控，房地產開發投資、商品房銷售面積降幅較可比數據收窄，資質以上建筑企業總產值增幅明顯高于對標數據。

二是產業結構仍有較大優化空間。 結合人均GDP、產業結構、城鎮化率、工業階段特征，運用錢納里標準工業化結構轉換模式判斷，H 市處于由工業化初期向中期轉型升級階段。市場主體培育仍需提速增效，“四上”企業扶持孵化需加大力度，高新技術產業潛能尚未釋放。 固定資產投資、招商引資等方面仍有較大提升空間。 規上工業企業利稅下降，在激活營商環境活力、支持企業技改升級、引導企業業務轉型和助企紓困等方面仍要加強政策扶持和財力保障。

三是發展不均衡不充分問題突出。 人均GDP增幅較對標數據低4.4 個百分點，統籌效率與公平仍需發力。 常住人口城鎮化率45.09%，處于由鄉村型社會向初級城市型社會過渡階段， 低于對標數據， 且與2022 年湖北省城鎮化率64.67%相比還有較大差距。 在優化城鎮空間總體格局、推動“產業+人口”雙集中、聯動鄉村振興戰略推進城鄉融合發展等方面有較大提升空間。

3.H 市財政收支基本情況。根據H 市預決算公開信息，2022 年， 全市可用財力①503695 萬元，其中，地區一般公共預算財力472629 萬元，地區政府性基金預算財力31066 萬元。 一般公共預算收入中， 上級補助和轉移支付仍是主要來源，“四本預算”收入結構如圖1 所示。

圖1 H 市2022 年“四本預算”收入結構

2022 年，H 市“四本預算”支出總規模1234408萬元，其中，地方一般公共預算支出556003 萬元，占比為45.04%。 按功能分類來看，主要集中在農林水、教育、社保就業、衛生健康等領域，一般公共預算支出結構如圖2 所示。

圖2 H 市一般公共預算支出功能分類結構

4.H 市政府債務情況。 2022 年，湖北省政府下達H 市政府債務限額616232 萬元，其中一般債務限額408310 萬元，專項債務限額207922 萬元。 當年H 市新增地方政府債券資金156851 萬元，其中一般債券61372 萬元， 專項債券95479 萬元；2022年末， 省財政轉貸H 市地方政府債券資金債務余額為573196 萬元， 其中一般債務365274 萬元，專項債務207922 萬元。

從預算資金年終資產負債錄入表來看，期末資產總額108950 萬元，負債總額677303 萬元，凈資產-568353 萬元。

（二）評價體系構建

1.體系構建思路原則

（1）系統性原則。從財政功能出發，財政運行綜合績效指標體系應當系統覆蓋財政“收、支、管、調、防”的全部職能；資金面上，應將“四本預算”所涉及的重要因素均納入指標體系。貫徹落實當地政府重點工作部署和戰略發展規劃，統籌好財政服務于經濟社會發展的“短期+中期+長期”績效體現，兼顧“顯性績效”和“隱性績效”。

（2）可行性原則。進行指標設計和選取時，一方面，要充分考慮信息來源的可得性，并確保數據的權威、客觀、精確。同等條件下， 優先選用現行公開統計數據中可量化的指標；另一方面，也要注重指標之間的可比性， 盡量保證數據信息和統計口徑的一致性，便于與同級市縣、所在市州平均水平、 歷史縱向水平等進行對比分析。

（3）導向性原則。 一是要堅持問題導向。 從H市基本情況可分析出其面臨的主要問題和財政功能運行存在限制的因素要點，在構建評價體系時應通過權重傾斜等方式給予重點關注。二是堅持結果導向。 尤其是需結合H 市財政投入的結構和側重，對農林水、教育、醫療健康等領域的公共服務供給情況予以更多關注。三是堅持“潛顯共存”，要同時處理好可觀察、可觸摸的“物質提高”這些“顯績”和不易觀察、難以觸摸的群眾滿意度、獲得感這些“潛績”（張嬋娟，2020）， 引導財政“更好統籌經濟質的有效提升和量的合理增長”。

（4）動態性原則。在社會發展的不同階段，財政運行的功能和績效體現也是不同的，因此在搭建財政運行綜合績效指標體系時，也要遵循動態性原則，在指標的選用上體現出“新發展階段”的特征與要求。

2.總體評價框架搭建。根據H 市實際情況，搭建由財源建設（收）、資源配置（支）、管理效率（管）、運行成效（調）、財政可持續（防）為一級指標的評價框架，歸納H 市財政的基本功能。二級指標對財政功能服務于經濟社會發展的要素特征進行歸納， 設置財力保障、收入質量、財政平衡等17 個指標。三級指標對二級指標進一步分解、量化、細化，設置地方綜合財力增長率、人均可用財力等59 個指標。 評價指標體系如表2 所示。

表2 H 市財政運行綜合績效評價指標框架

3.評價指標分解設置

（1）財源建設維度。從財力保障、收入質量、財政平衡三方面評價財政收入功能的穩定性、持續性。在三級指標的設置上，兼顧總量與結構、存量與增長、激勵與約束， 主要通過具有可比性和權威性的定量指標予以闡述。在設置評分標準時，可以實現與同級市縣、市州平均水平的橫向對比，也可實現年度間縱向對比。

（2）資源配置維度。從財政支出功能對重大戰略規劃的支撐、對民生福祉的保障、對“過緊日子”要求的落實以及支出的公平性、普惠性等方面進行評價。主要設置定量指標并確保數據獲取的便捷性和口徑一致性，例如“剛性支出占財政支出比重”在指標解釋中清晰界定“剛性支出”的范圍：即按支出功能分類，包括社會保障與就業、醫療衛生、教育和一般公共服務四個支出科目。

（3）管理效率維度。 考慮到H 市財政的實際職能，從頂層建設、預算管理、資產管理、財政統籌、信息公開5 個二級指標予以闡述。 頂層建設是指財政在政策制定、 政策實施、 政策落實等方面的履職情況。 預算管理則分解為預算編制、預算執行、績效管理、預決算公開等4 個三級指標，評分標準可以從預算編制科學性、程序規范性、支出標準體系建設、預算調整率、預算完成率、庫款保障水平、政府采購資金節約率、結余資金統籌管理情況、全面實施預算績效管理開展情況、預算管理一體化上線運行與考核情況等方面設置。 另外，由于H 市財政部門同時兼具國有資產監管職能，因此將“三資”盤活專項工作成效、國有企業加權平均凈資產收益率、國有資本保值增值率亦列入三級指標。 財政統籌指標用于評價財政統籌調配資金資源的效能，分解為“四本預算”統籌有效性、中長期規劃財政匹配性、轉移支付與自有財力統籌有效性、直達資金管理規范性等4 個三級指標。 信息公開則從覆蓋率和及時性兩方面進行細化。

（4）運行成效維度。 將H 市財政運行的成效劃分為促進經濟社會發展、支撐公共服務供給、提高群眾獲得感與滿意度三方面。 其中，對于經濟社會發展，主要采用統計年鑒等權威信息中可獲取并方便對比的量化指標，目標值均可通過參考“十四五”規劃、 當年重點工作計劃或基于歷史數據建模生成。 對于公共服務供給，從基本公共教育、基本勞動就業創業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本公共文化體育、城鄉融合發展6 個方面予以細化，并根據H 市財政支出結構在權重上突出針對性。各三級指標對應的評分標準應反映財政供給基本公共服務的效率和效果，可參考H 市“十四五”規劃以及與各領域公共服務相關的專項規劃、政策目標等進一步篩選分解指標池（見表3），在此基礎上設計評分權重和評分要點。 獲得感與滿意度，是兼顧財政運行的“顯性績效”與“潛在績效”，以走訪、問卷調查等獲取“軟數據”。

表3 公共服務供給三級指標參考分解指標池

（5）財政可持續維度。 從風險防控和發展賦能兩方面闡述。 其中，對于風險防控指標，將地方政府債務“借、用、還”全過程監管中涉及的核心指標（如政府全口徑債務等級、 債務依存度、GDP 增速與債務增速比、債務償還率）嵌入三級指標中，評價財政支出對債務的依賴程度、地方政府債務與地方經濟運行的持續性以及政府償債壓力。 發展賦能則強調人才資源對財政運行的持續性支撐， 以及信息化、數字化賦能財政運行的程度。

4.評價指標賦權。 采用專家打分法設置指標權重，賦權結果為：財源建設11 分、資源配置18 分、管理效率25 分、運行成效31 分、財政可持續15 分。

（三）評價結果與運用

1.評價結果。 經綜合評價，H 市得分為81.34 分，評價等級為“良好”。 各維度得分率情況如圖3 所示。

圖3 H 市評價得分情況雷達圖

總體來看，H 市在資源配置、 管理效率方面運行較好， 財政服務縣域經濟社會發展和支撐公共服務供給的能效較為顯著， 但在財源建設和風險防控方面仍有較大提升空間。 對應各扣分點，主要體現為以下幾方面。

（1）財源建設和收入增長需開拓、激活、升級。 一是財源基礎仍不穩固，高位增長格局尚未形成。 地方稅收收入占GDP 比重為2.53%，財政自給率18.22%，財源涵養培育孵化不足， 對上級轉移支付依賴程度較高。 二是固定資產投資增幅放緩，重大項目擴能、投產、增效進度滯緩，具備自身造血能力的項目不多，對財源的支撐規模受限， 財源轉換效率不高。 三是市場主體層次不高，財源支柱不顯。 新的骨干財源尚未形成，尤其是缺乏市場競爭力強的納稅大戶和產業項目。

（2）財政支出控管需做精、做細、壓實。 歷年赤字造成欠撥資金較多，財政支出總量統籌有待優化， 重大項目建設仍存在資金缺口。 除“三?！眲傂孕枨笸?，住房保障等民生實事項目、社?；鹋涮?、民生類剛性增資等資金需求凸顯， 各類增資需求和財政保障能力形成“逆差”。反映在運行成效上， 則是公路密度低于湖北省及所在市州平均水平、 農村公路建設進度較緩、 常住人口城鎮化率顯著低于對標數據和所在市州平均水平等。

（3）財政運行風險仍需加力嚴防、統籌化解。 H 市政府債務還本付息已進入高峰期，全口徑債務風險等級為“黃色”。2023 年債務還本付息及PPP 項目財政支出預計占一般公共預算收入比重已高于所在市州平均水平。 債務依存度、GDP增速與債務增速比相較對標數據， 均需嚴加控制約束。

2.擬改進措施與結果運用方案。根據評價結果，提出相應的優化改進建議，形成結果運用清單如表4 所示。

表4 H 市評價建議與結果運用清單（局部）

三、總結與思考

財政運行綜合績效評價為地方財政全面梳理、 診斷其一段時期內財政職能的履行和成效提供了行之有效的方法和工具， 但由于與之相關的政策體系和通用指標體系仍處于探索階段，評價組織實施和結果運用機制仍有待明確，在一定程度上影響了相關部門開展評價的積極性。為推動健全財政運行綜合績效評價，可從以下幾方面進一步深化探索：

（一）積極試點突破，積累實踐經驗

采用“試點→推廣→覆蓋”實施路徑，鼓勵有條件的省市，選取不同層級、不同區域、不同基礎的地方財政先行先試，充分積累實踐經驗。 建立“制度池、指標池、運用池”，將試點探索過程中形成的各類成果定期匯集、梳理分析，鼓勵省市級財政部門先行研究適用于本地實際情況的頂層政策體系和共性指標框架。

（二）完善頂層設計，奠定推廣基礎

梳理總結試點經驗，出臺全面推進財政運行綜合績效評價的指導性文件和實施方案，明確評價組織、工作流程、職責分工、評價體系、結果運用等，形成制度規范，奠定制度保障，提高地方政府的重視程度。

（三）確立邏輯框架，構建評價體系

結合實踐經驗和理論研究基礎， 搭建整體性、系統性、通用性的財政運行綜合績效評價指標和標準體系。以財政運行綜合績效評價的邏輯框架為依托，制定普適的一級指標，在此基礎上按不同財政層級設立二級指標或給予各省市一定的自主權和靈活性，探索搭建“必選+可選”兩個層次的三級指標池。研究制定各項指標的標準值或合理區間以及評分標準， 定量指標明確計算口徑與數據來源，定性指標明確評價方法和對比分析方式。探索研究將基本公共服務均等化評估體系、市縣財政管理績效綜合評價體系等與財政運行綜合績效評價體系相協同。

（四）強化激勵約束，深化結果運用

一是出臺“試點階段”的激勵措施。 對積極響應開展財政運行綜合績效評價的地方財政，其積累的相關經驗具備參考借鑒價值或試點成果質量顯著的，可按一定比例掛鉤轉移支付或專項資金安排。 二是明確財政運行綜合績效評價的結果運用機制。從限期整改提升、掛鉤預算安排、掛鉤政策優化、 掛鉤高質量發展評價結果和領導干部績效考核等方面，加強評價結果的權威性、可用性。

注釋：

①統計口徑參考2017 年3 月23 日財政部發布的《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，地區政府財力=地區一般公共預算財力+地區政府性基金預算財力。