預算管理一體化視域下加強科研事業單位預算管理的策略

唐同欣 中國地質科學院水文地質環境地質研究所

引言

2020 年，財政部印發《預算管理一體化規范（試行）》提出要推進預算管理一體化建設。預算管理一體化是預算管理與大數據技術的產物，是財務管理工作高質量發展的重要保障。預算管理一體化將預算管理內嵌于業務全過程，實現對預算管理全流程的動態管理。預算管理一體化建設對科研事業單位預算管理工作提出更高要求，迫切要求科研事業單位圍繞預算管理一體化建設來積極調整預算管理策略，以此規范預算資金使用程序，規避財政風險、提升財政資金使用效率[1]。

一、預算管理一體化的概述

預算管理一體化是深化預算管理制度改革、構建現代財稅體制的必然要求。根據財政部統計，截至2023 年2 月，地方3700多個財政部門、60 余萬個預算單位已經應用了財政預算管理一體化系統，預算管理一體化系統基本覆蓋縣級及以上行政預算單位，初步實現了預算管理各環節的銜接貫通[2]。2022 年初，預算管理一體化系統已在河北省省直部門全面應用。

結合多年工作經驗，預算管理一體化系統的應用具有重要的作用：一是整合國庫集中支付方式。傳統的國庫支付方式包括財政部門直接撥付和經財政部門授權撥付，此種模式程序煩瑣。預算管理一體化對財政資金支付均進行系統校驗，所有的資金撥付款項目均由單位通過預算管理一體化系統提出申請后，由系統根據制定的效驗規范對預算指標進行效驗完成撥付，尤其是預算管理一體化系統增加了國債管理、國際金融組織等方面的內容，細化了地方政府債務管理的流程，提升政府債務資金使用方向的透明化管理；二是實現資產全生命周期管理，將分散的預算編制、執行、核算等業務流程整合在一起，實現“人、機、物”的統一管理，打破“信息孤島”、統一數據口徑，覆蓋從預算編制到執行再到核算的閉環管理模式，達到對財政資產配置、使用、處置全生命周期實物量與價值量的動態管理[3]；三是強化預算約束，將績效管理嵌入預算管理主體流程。通過技術手段加強對預算管理主要環節鏈條的控制，在基礎信息管理環節加強績效指標庫管理，在預算執行環節開展績效運行監控、在決算環節開展績效評價，構建事前、事中以及事后相結合的內控體系。同時，最大程度上解放了財務人員往返于不同系統和重復填寫數據的弊端，確保數據的唯一性和統一性，解決賬表不一致的問題，防范財政資金風險；四是加強政府采購管理，提升預算資金信息透明度。政府采購是財政資金使用的主要方向之一，預算管理一體化系統將政府采購管理政策功能和管理要求嵌入預算管理流程，政府采購預算編制需要填寫相對應的品目、金額以及政府采購支持節能環保、促進小企業發展等采購需求信息，將采購計劃、采購合同以及驗收等納入到預算管理一體化系統中，利用預算管理一體化系統披露政府采購的相關信息，便于財政部門、審計部門準確掌握整體情況，統籌安排預算，更好落實“過緊日子”的要求[4]。

二、預算管理一體化視域下科研事業單位預算管理存在的問題

預算管理一體化系統為構建規范透明、約束有力的預算制度提供了保障，形成了層次清晰、運轉順暢的預算管理框架，但是預算管理一體化的建設對科研事業單位預算管理工作提出更高要求，科研事業單位在預算管理上暴露出不少問題：

（一）預算支出項目庫建設亟須完善，缺乏動態管理

預算支出項目庫建設至關重要，雖然科研事業單位近些年非常重視預算支出項目庫建設工作，但是受限于各種因素制約，其在項目庫建設管理方面還存在以下問題：一是預算支出項目庫儲備不足，數據不全。原則上部門項目庫的儲備需要由部門和單位發起，經過評審論證后報財政部門。但是部分科研事業單位在項目庫建設上并未經過部門或內部論證審批，而是單位主管領導根據上級專項資金的安排構建項目庫，致使項目庫不符合專項資金的撥付要求；二是預算支持項目庫建設流程不規范，缺乏動態管理?！百Y金跟著項目走”是預算編制的基本原則，項目庫是預算支持的主要途徑。然而部分科研事業單位在預算支出項目庫儲備建設過程中缺乏動態管理，未能及時根據預算資金安排、國家宏觀政策等調整和清理項目庫，不能及時準確反映預算資金的使用信息，存在“年終突擊花錢”的現象[5]。

（二）預算績效管理不到位，績效評價流于形式

預算管理一體化系統將績效目標嵌入預算管理各主要環節，以期提升財政資金使用效率。預算管理一體化系統突出預算績效管理，雖然近年來我國一直致力于預算績效管理工作，并取得較大成效，但是對照預算管理一體化建設要求，科研事業單位仍存在預算管理不到位問題：一是預算績效管理目標不明確，過度關注短期效益。預算績效目標是財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果。受傳統觀念影響，科研事業單位預算績效考核目標仍然聚焦于對財政資金使用方向、使用規模的考核，其并未突出高質量發展目標，致使預算績效考核仍以資金管理為主，而忽視非財務方面的成效。例如科研事業單位在科研項目預算績效評價時，其更多是把科研項目的最終成果作為項目資金績效考核的唯一目標，而忽視了項目科研過程中的非顯性的成效，結果導致相關人員過度重視預算資金使用結果，而忽視了預算資金使用過程的監管，影響預算資金的整體效益；二是預算績效評價流于形式。一般公共預算、國有資本經營預算等全部納入績效管理，預算績效不僅要注重支出績效評價，而且還要注重收入、政策等方面的績效考核[6]。雖然預算管理一體化系統明確了預算績效評價規范，但是部分科研事業單位在預算績效評價時存在走形式的現象，無論是評價目標還是評價過程缺乏科學性，未發揮預算績效評價的效應。

（三）預算編制方法滯后，忽視業務部門參與

編制預算是預算管理的基礎，是確保預算資金科學合理安排的關鍵。預算管理一體化要求實現預算編制的全覆蓋，然而部分科研事業單位在編制預算時忽視業務部門的參與，缺乏對相關數據的統計，致使預算方案與項目不符：一是基礎數據不準確，沒有及時了解相關財稅數據。預算管理一體化為數據共享提供了有力的平臺支撐，然而科研事業單位在編制預算方案時仍然是以傳統的人工統計數據為準，未能有效利用預算管理一體化系統，導致所搜集的相關信息存在失真現象，影響預算方案的精準性。例如科研事業單位在編寫預算方案時，其所依賴的數據更多來源于財務報表數據，沒有及時將最新的項目數據或者業務信息融入到預算編制體系中，導致基礎信息失真；二是預算編制方法滯后，忽視基層人員的參與。預算管理一體化要求構建全員參與的預算編制體系，但是部分科研事業單位在編制預算時采取“自上而下”的方式，其工作主要由財務部門完成，預算編制更多采取傳統的模式完成，沒有充分利用業財融合系統，致使編制的預算缺乏“合理性”。例如科研單位在編制預算時業務部門認為預算屬于財務工作范疇，業務部門工作人員參與預算編制的積極性不高，各項目收支預算仍然參照上年預算口徑[7]。

三、預算管理一體化視域下加強科研事業單位預算管理的具體策略

基于科研事業單位預算管理存在的問題，科研事業單位需要做好以下工作：

（一）建立完整規范的項目庫，發揮項目庫效用

項目庫管理是預算管理的基礎，科研事業單位的預算支出需要以項目形式納入預算項目庫，因此對于科研事業單位而言需要建立規范的項目儲備庫：一是嚴格按照相關規定對預算項目進行管理，確保相關數據全面準確。例如科研事業單位項目支出涉及新增資產的則要及時填報新增資產相關信息。對于已經完成的項目則要及時將其剔除項目庫，以此確保預算資金支出的合理性與合規性；二是規范項目庫建設流程，本著精細化管理的要求，對項目儲備庫的各個項目預算進行編號，對于項目達到一定資金支出規模的則要嚴格執行績效考核評估，對于評估不合格的項目則不能進入項目儲備庫，只有評估合格的項目才能納入到項目儲備庫，準確反映預算資金使用信息，避免“突擊花錢”的現象[8]。

（二）合理編制預算，實現預算全覆蓋

編制預算是預算管理的重點內容，科研事業單位要基于預算管理一體化系統的要求做好預算編制工作，實現預算編制全覆蓋、全流程。首先，科研事業單位要結合變動因素，關注基礎信息的真實性。預算基礎信息是編制高質量預算的基礎，是做好人員經費、公用經費分配的重要依據?？蒲惺聵I單位要及時了解本單位各項業務的變動情況，及時將變動信息反饋給財務部門，便于財務部門在編制預算報表時能夠及時考慮其影響。對于科研單位而言，人員變動、科研項目進度等信息無疑是影響預算資金的重要因素，為此科研單位要利用預算管理一體化系統，及時將各項變動因素反饋給相關部門，確?；A信息的真實性；其次，創新預算編制方法，提升預算信息的透明度。傳統的預算編制仍以過去數據為主，未能體現科研事業單位實際情況?；陬A算管理一體化系統的應用，科研事業單位要發揮其優勢特點，關注新增資產或業務及時調整預算方案，確保預算與實際業務相符。同時在編制預算時要發揮非財務人員的作用，采取“自上而下”與“自下而上”相結合的原則，鼓勵非財務人員、業務部門工作人員參與到預算編制體系中，提升預算編制信息的透明度。

（三）豐富預算績效評價指標，完善預算績效管理體系

預算績效管理是建立現代財稅體系的重要內容。預算管理一體化系統的應用要求科研事業單位要做好預算績效管理工作：一是明確預算績效考核目標，優化預算考核評價指標。預算績效考核模式是引領預算管理工作的重要依據，科研事業單位要結合當前財稅政策制定完善的預算績效考核目標，設定人員類、運轉類以及特定目標類的績效考核目標。為了建立完善的預算績效目標，科研事業單位要完善預算績效指標體系，形成產出指標、效益指標、滿意指標。產出指標包括數量、質量、時效以及成本，效益指標包括經濟效益、社會效益、生態效益以及高質量發展影響，滿意度指標包括服務對象的滿意度；二是跟蹤管理，構建多層次預算績效評價體系。為克服科研事業單位內部評價的單一性和局限性，建立健全預算編制、執行、監督和評價各環節有效監督體系，科研事業單位在充分發揮自我評價的基礎上可以聘請第三方機構對本單位年初預算確定的重點項目和部門整體支出進行預算績效跟蹤管理，事前，加強績效評估，將績效評估結果作為申報預算的必備條件。事中，做實績效監控，將績效監控的側重點按季度進行細化，監控結果用于當年預算調整，并與下一年預算安排掛鉤，增強預算執行有效性。事后，績效評價提質擴圍，實現部門預算項目支出、部門整體支出和轉移支付績效自評全覆蓋，加強績效評價質量管控，增強評價工作質效[9]。

（四）做好決算審核工作，提升財務人員專業技能

決算審核是預算管理的重要環節，是對預算執行情況的系統檢查評估。預算一體化顯著提升了科研事業單位預算管理水平，實現了全過程審計監督?？蒲惺聵I單位要做好決算審核工作，對預算方案、預算資金支付規模等進行審核，確保預算資金使用效率最大化。為了做好預算管理工作，提升決算審核工作質量，科研事業單位要加強財稅隊伍建設，通過專項技能培訓、專題宣傳、實地考察等方式不斷提升財稅人員的專業技能。例如基于預算一體化系統的上線運行，要求財稅人員不僅要掌握專業的財稅專業知識，而且還要懂得大數據操作技能。為此，科研事業單位要定期組織財稅人員學習預算一體化系統的操作技能，以此適應預算管理工作的要求。

結語

總之，預算管理一體化建設對科研事業單位預算管理工作產生巨大影響，科研事業單位要圍繞預算一體化建設要求，積極調整預算管理策略，以此提升預算管理水平，實現財政資金效益最大化。