論老撾國家行政管理分級制度革新*

蘇帕瓦迪?拉坎賽/文 方 文/譯

［譯者按］ 行政管理組織是人民政治制度、民主制度的重要組成部分，具有建設國家和保衛國家的職能作用，能夠為人民帶來福祉。將行政管理革新做到簡明、透明、穩固，公平正義地為人民服務是老撾人民革命黨的一項重要工作。1975年12月2日，老撾人民民主共和國成立后，老撾人民革命黨高度重視行政管理革新。老撾新的政治體制革新的本質在于使這一體制更好地推動國家社會經濟發展，更好地發揮其職責、權力和職能。老撾人民革命黨五大（1991年）提出，要繼續完善行政管理體制并合理地進行中央人員編制分配，使之產生良好的效果，加快推進全國縱向行政管理單位和基層行政管理組織的橫向管理等研究與協調，不斷提高行政管理效能。

一、老撾國家行政管理分級制度革新的思想

工業革命與自由資本主義經濟體系（Laissez-faire Capitalism）在19世紀推動了經濟增長，但形成了資本家和工人階級之間的斗爭。例如，壓迫和剝削、經濟的干預以及收入分配不公等社會問題，從而導致了革命。最后，這些問題和政治變化導致大多數歐洲國家采取了社會福利政策（Welfare State Policy），目的在于解決社會的差別特別是擴大生產和為更多的人民群眾提供均等服務，使政府部門不斷地發展與壯大。

以前的行政管理制度受到19 世紀末政府革新很大影響，要求制度不受政治干預，使制度在性質上成為統治階級或政治領導人（資本家）的工具，并適合工業社會將盡量把行政管理和政治分開，更好為人民服務，為大局福利著想并形成專業性、政治觀念、正義觀念。1Hans AGM Bekke,et al.(eds.),Civil Service Systems in Comparative Perspective,Indiana University Press,1996.

然而，從20 世紀80 年代初以來，不同國家的行政管理過程中的傳統或現代方式都出現了變化，迎來了挑戰。Owen E.Hughes先生闡釋了該變化的原因或因素是受保守主義的流動（減少政府的角色/狀態）、經濟危機的全球蔓延及民間社會和私營單位的實力與成長的影響，包括政府制度本身存在的腐敗和工作無效的問題。同時，Guy Peters 先生認為，該變化的狀態顯示了明確的行政管理的模式革新思想，即要分類選擇行政管理模式（至少包括兩個主要的行政管理模式革新）：市場模式（Market Model）和民政模式（Participatory State）2B.Guy Peters,New Visions of Government and the Public Service,New Paradigms for Government: Issues for the Changing Public Service,San Francisco: Jossey-Bass,1994,pp.295-321.。市場模式和民政模式具有相同的目標即減少和限制政府執政，試圖解決現有的差距并采取市場機制或社區和社會民眾組織。這些機制已導致世界各國治理或政府管理發生重大變化，因此各國都在重視行政管理的革新并明確地提出“強國的政府不需要龐大的機構”，這就意味著要按照國家在各時期制定的政策，構建一個規模小而高效和有能力的社會管理體制。

1975 年12 月2 日，老撾人民民主共和國建立后，老撾人民革命黨就高度重視行政管理體制革新，推動更好地建設國家和保衛國家。老撾新的政治體制革新的本質是改造工作機制，使之更好地符合國家社會經濟發展，更好地發揮工作職責、權力等作用。老撾人民革命黨五大指出，要繼續完善行政管理體制并合理地進行中央人員編制分配，使之產生良好效果，加快推進全國縱向管理單位和基層行政管理組織的橫向管理等研究與協調，不斷提高行政管理效能。3老撾國家政治與行政學院：《老撾人民革命黨第五次全國代表大會文件匯編》，老撾國家出版社，1991，第42 頁。

綜上所述，行政管理革新是以改善行政管理的結構以符合各時期的社會經濟發展與行政管理規章、立法和人員改善和協調的機構革新。其中，分級管理是老撾國家行政管理分級改革的重要思想。分級管理（Deconcentration）是指“中央派遣代表到地方行政管理組織協助解決日常管理事務且享有一部分決定權并承擔為人民服務責任的管理制度”。4老撾國家政治與行政學院：《行政管理學》，老撾國家出版社，2015，第21 頁。老撾人民革命黨高度重視社會經濟發展中的分級管理并認為，分級管理符合行政管理的一般原則，有利于完善行政管理體系，鞏固人民民主制度。老撾人民民主制度來自人民，為了人民，所以一切權利和利益屬于人民。行政管理革新或行政管理體系改善是為了貫徹落實老撾人民革命黨在每個階段制定的路線方針政策，加強基層與地方行政管理組織實施其應有的權力和義務。因此，老撾人民革命黨極其重視推動行政管理體制革新，以增強行政管理的效率和透明度。

老撾國家行政管理分級革新是指改善行政管理分級制度的革新，中央行政管理組織與地方行政管理組織被賦予了負責范圍和決定權，中央各個部門及部級單位以宏觀管理來實現其管理職能的轉化為主，同時也制定了地方行政管理組織具有比以前更明顯的負責范圍和決定權，使地方各級管理組織能夠建立與管理工作上下相統一的高效、堅強、順暢的管理與創新機制。因此，老撾行政管理分級革新突出表現在三個方面：一是組織結構；二是人員-公務員；三是相關法律法規。

二、老撾國家行政管理分級制度革新的現狀

老撾人民革命黨一直以來把行政管理分級制度革新作為加強政府管理的一項原則。近年來，老撾人民革命黨頒發了較多關于加強和改善行政管理的相關法律法規。例如，關于按部門管理的指導方針和原則的第21 號/政治局委員會決議；關于把省建設成為戰略單位、把縣建設成為全面堅強單位、把村建設成為發展單位的第 03 號決議。同時，老撾在不同時間修改和頒布了相關法律法規包括1991 年的第一部憲法，為了符合社會經濟增長需要，老撾分別在2003 年（第一次）和2015 年（第二次）對憲法進行了修改。老撾分別于1993 年和2003 年頒布了《政府法》和《地方政府法》。此外，老撾政府還頒布了多項法律，如關于老撾人民民主共和國公務員條例的1993 年第171 號/總理法令。2003 年為使公務員管理更加系統和有效，根據實際情況，頒布了第82 號政府令，2015 年頒布了《公務員法》和其他法律?？偟膩碚f，進行行政管理分級革新就是要使中央和地方各級管理組織的責任和權利等更加清晰、明確，革新主要體現在組織體制、人員-公務員及相關法律法規等方面。

（一）組織體制

1975—1990 年期間：1975 年12 月2 日是老撾人民民主共和國的成立日。從那時起，老撾政府一直專注于對老撾進行管理，當時使用了一些舊政權建立起來的體制，這些體制在當時似乎是符合的，同時新建立了一些中央部級單位包括26 個部級單位，這符合新時代的政治職能。1老撾國家政治與行政學院：《行政管理學》，老撾國家出版社，2015，第73 頁。同時，為了理順從中央到地方基層相關單位的專業指導關系，在地方建立了與中央部門的聯系協調機構，為省、縣及群眾組織機構的黨委做好參謀工作。目前，機構小型化而且每個組織都明確了本身的規章。

老撾人民革命黨三大（1982 年）以來，國家行政管理注重改善組織機構，各部委根據當時的實際情況，不斷完善自己的組織機構?；诒匾?，許多組織被解散或重新建立，明確了工作范圍、權利和責任，有明確的工作計劃，如設立的一些中央機構有中央保密委員會、科學技術委員會等。一些部門組織有很多工作要做，為此進行了相應的分類，如把工商業部分為工林業部和商務部，把公共工程和交通部分為交通、運輸和郵政部、建設部和材料技術部。

老撾人民革命黨四大（1986 年）確定了新的調整方向，為了完成調整任務，有必要地對組織體制進行了廣泛而深入的改進，使之更加符合當時的實際情況。1988 年，老撾人民革命黨中央政治局出臺了第37 號決議/NA，著手中央級組織體制革新和機構精簡工作。例如，經過精簡后保留了宣傳信息部、教育與文化部、經貿與對外經濟關系部、衛生和社會福利部、紅十字會和國際衛生組織等，同時消除了中間瓶頸，如對各部里面的一些部門進行優化設置。在地方層面，全國同期進行改進，如對省廳、縣辦事處的調整和重組。1982—1988 年間，管理機構設置上有13 個部委、10 個國家委員會、7 個黨委、4 個群眾團體、8 個獨立局，共有42 個組織，279 個局（不含軍警），技術單位151 家，企業單位72 家。中央級組織機構的人員得到增加，效率極大提高。1989 年底，對中央級組織機構進行了進一步完善，如將政府機構從42 個部委和部委等效組織優化為32 個部委和同等機構，把279 個局精簡為176 個局，不包括國防部和公安部里的一些局。1老撾國家政治與行政學院：《行政管理學》，老撾國家出版社，2015，第74 頁。在地方層面，革新后的一些弊端表現出來了，如有的省份只有16 到18 個省廳，有的省卻多達20 個省廳，導致管理效率不夠理想。在縣級層面也是如此，組織機構合并或分工也存在不夠一致的情況。

1991—2011 年期間：根據老撾人民革命黨中央政治局關于部門管理的指導方針和原則，從組織體制的完善轉向管理體制革新。

遵循部門管理的指導方針和原則，老撾政府改進了對部委和部委等效組織的作用、職責和責任的管理；完善了公共行政機構對地方部門管理的職能和責任；改善黨委、地方機關與中央部委和同等機構之間在規劃和項目方面的協調。為了進一步符合實際情況的需要，重新調整了政府工作的一部分，包括“13 個部委和3 個相當于部委的組織”（老撾人民民主共和國國家主席令，1993 年2 月26 日），將交通郵政部、建設部、材料技術部合并為交通、運輸、郵政和建設部。與此同時，“部長會議改為政府”，“總理政廳議會辦公室”更名為“總理辦公室”。

老撾政府遵循更緊湊更有效的方式不斷深入改進體制，既定的組織體制開始走向統一，可以清楚區分宏觀管理角色和微觀管理角色，每個部委和組織的權利和責任都得到了更詳細和清晰的定義。此外，對稅務局、印花稅局和國庫等也進行了革新，這使集中收繳更加統一和高效。目前，老撾政府機構由14 個部委和12 個同等部委組成，其中有地方層面的，其橫向縱向跟部委一致。

地方層面政府機構在1991 年由4 級改進到3 級，通過解散鄉級，維持3 級即省級、縣級、村級；轉變了公共管理的形式，從原來的行政委員會領導模式轉變為省長、縣長、村長領導模式，省級有16 個省、1 個直轄市（首都）和1 個特區；縣級有140 個縣，其中，“一類縣有25 個辦事處、32 個縣，二類縣有20 個辦事處、77 個縣，三類縣有19 個辦事處、31 個縣（不包括軍事指揮部和安全指揮部）?！?/p>

2011—2021 年期間：這一時期是權責分工期，老撾政府按照“三建工作”基本要求把行政機構權責向更多地方分工。

老撾人民革命黨九大（2011 年）后，中央政治局于2012 年2 月15 日發布第03 號/NA決議和總理令《關于把省建設為戰略單位、建立縣建設為全面堅強單位、把村建設為發展單位的決議》(“三建工作”決議)。在全國15 個部委、18 個省、52 個縣、109 個村開展試點工作，在試點中由15 個部委聯合發文，決定把關于分部門的管理層級的權力交給地方，給地方更多的權利和責任，如任命、調動工作人員-公務員等。根據中央部委和同等機構制定的標準及與地方政府機構的實際情況，試點的15 個部委根據單位特點可以對地方進行管理層級細化，如縣可以批準價值50 億基普或以下的公共投資項目并根據自己的實力和能力對項目進行管理和實施，地方可以批準一個5 兆瓦的水電項目。其他工作也是劃分管理層級的，這樣有利于增強中央和地方機關的務實性，解決因大體制、多層次的公共行政導致的重復工作和公共行政效率不高的問題。因此，根據 2011 年6 月30 日的第107 號政府法令/NA，老撾政府已從14 個部委和2 個部委等效組織增加到 18 個部委和3 個部委等效組織。

老撾人民革命黨十大（2016 年）以來，老撾政府高度重視管理層級劃分問題，將其作為落實“三建工作”的具體任務深入推進。一是把省人民議會作為地方一級的最高立法機構，有權決定當地的基本問題；二是宣布設立縣級市，如設立了瑯勃拉邦、凱山?豐威漢和巴色三個市；三是改進系統結構，使其更加緊湊和高效，如把國家經濟研究所和國家社會科學院合并為國家社會與經濟科學院，撤銷科技部；四是制定和頒布相關法令，明確相關部委和同等組織、機構的組織活動。通過革新，中央組織體制由38 個組織機構減少至36 個，部門級單位減少至28 個。1老撾人民民主共和國內政部：《2016—2020 年“三建工作”總結報告和2025 年計劃方向》，編號21/內政部，2021 年12 月15 日。此外，還規定在地方一級建立體制要根據每個地方的具體特點。

老撾人民革命黨十一大（2021 年）后，老撾政府大力改進和完善管理體制，明確各自的職責和角色，避免重疊，調整了政府監督檢查機構，更名為國家監察局，目的是提高國家監察水平。目前有17 個部委和2 個與部委相當的政府機構。地方政府機構也大力地改進，到2020 年有17 個省、1 個直轄市（首都萬象）、145 個縣、3 個縣級市和8411 個村。2老撾人民民主共和國內政部：《加強和改善行政管理》，2021 年。通過革新，使中央機構變得更加緊湊，角色更加清晰，地方政府機構也跟著緊湊起來，使管理工作更加順暢和高效。

（二）人員—公務員

1975 年老撾人民民主共和國成立，1986 年老撾實行革新開放，這時老撾行政機構革新的重點在于以緊湊高效的方式管理公務人員。1995 年，老撾政府將中央到地方的公務人員從120000 多人減少到70000 多人，但當時有關公務員管理的法律法規尚未完善。因此，老撾政府在1993 年頒布了一系列法律。例如，頒布了《關于老撾人民民主共和國公務員條例》的第171 號法令/總理和《關于確定民事和其他法律分支的行政職能》的第173 號法令/總理。2003 年頒布了第82 號法令以取代第171 號法令，2015 年制定了公務員法，使人員-公務員管理得更加系統化、有效化，更加符合實際，全國范圍內的各級公共行政機構堅持統一原則，在管理層級細化的基礎上，按照“三建工作”劃分職責，逐步形成人員-公務員管理現代制度。當前，建立了公務員數據庫，建立了公務員個人賬戶，在系統上個人可以查看人口信息和工資清單，通過數據庫，中央部門和全國地方部門之間形成了協調機制，并共享系統化報告。

目前，老撾公務員人數大幅增加。1995 年，全國公務員70534 人(不含軍警)，當時的人口是4581858 人，平均每65 人擁有1 名公務員。到2022 年，公務員有175058 人（不含軍警）1老撾人民民主共和國內政部公務員管理司：《公務員統計》，2022 年。，人口是7231000 人2老撾人民民主共和國國家統計中心：《LAOSIS》，2022 年。，可以看出平均每41 人擁有1 名公務員，占人口比例的2.42%。這些數字表明，從 1995 年到2022 年，公務員人數增加了104524 人。但從2018 年起，全國公務員人數呈下降趨勢，表現為2018 年全國公務員為184161 人，2019 年全國公務員為182169 人，2021 年全國公務員為176151 人，2022 年全國公務員為175058 人。與此同時，公務員的素質也在日益提高，表現為2021 年有博士616 人，碩士10549 人，本科60539 人3老撾人民民主共和國內政部公務員管理司：《按學歷劃分的公務員統計》，2021 年。；2022 年有博士1157 人，碩士11663 人，本科61101 人。4老撾人民民主共和國內政部公務員管理司：《按學歷劃分的公務員統計》，2022 年。這一數據表明，老撾公務員發展得越來越好，公務員素質獲得不斷提高。

（三）法律法規

自1975 年老撾人民民主共和國成立起，老撾政府就開始重視制定并運用法律法規來管理公共行政部門。最初，公共行政組織依靠決議、命令和國家法令來管理公共行政機構，1986年革新事業開啟后，老撾政府制定了一系列法律法規來管理公共行政機構。例如，1991 年的憲法，1993 年的政府法律，2003 年的地方政府法和其他法律。迄今為止，已有160 多部法律管轄公共行政管理各個領域。在省級行政機構，法律法規由省人民議會制定、批準和公布使用，自2016 年以來，已頒布 63 部地方法規。許多地方當局在重塑自己的角色、權利和責任，其中著力完善18 個省的一站式服務，經評估9 個省已達標。5老撾人民民主共和國內政部：《2016—2020 年“三建工作”總結報告和2025 年計劃方向》，編號21/內政部，2021 年12 月15 日。在縣級行政機構，一些縣（縣級市）完成了一些政府機關所屬市政廳（按8 個省級部門）的調整。同時，縣級公共行政機構還注重完善村級公共行政機構管理。在縣一級設立的一站式服務單位，從2016 年的10 個增加到2020 年的31 個。6老撾人民民主共和國內政部：《2016—2020 年“三建工作”總結報告和2025 年計劃方向》，編號21/內政部，2021 年12 月15 日?？梢?，根據每個時期的實際情況，制定、修訂和實行的法律法規越來越多，并獲得了良好的效果。

然而，在老撾分級管理制度行政管理革新過程中也出現了一些問題，對此我們要必須深入研究并加以解決。主要有以下幾個方面的問題。

1.機構組織問題

盡管中央行政管理機構一直致力于朝著合適的方向有效率地改善行政機構，雖然取得了較大的成績，但機構龐大、功能重復，行政管理條理不夠清晰的情況沒有得到完全解決。

注：部委數據信息，在中央部委級包括國防部和公安部的機構，但司局以下不包括國防部和公安部的機構。

上述數據表明，中央和地方政府機構規模龐大等情況沒有完全解決，同時對工作職位改善和精簡應有的效果不夠明顯。此外，在中央司局級協調工作單位機構只有1 個司4 個處，處級下的科級由司級管理的有118 科，處級1 個公務員都沒有的有15 個處；在省地方也相同，如省科級有1 名公務員的有106 個科，有2 個公務員的有347 個科；在縣廳級有1 名公務員的有4 個廳，有2～3 名公務員的有200 個廳，沒有公務員的單位達到1235 個，單位里有1 名公務員的有5047 個，單位里有2 名公務員的有3591 個。1老撾人民民主共和國內政部：《加強和改善行政管理》，2021 年。這就要求我們必須積極探索有效的方法來及時革新中央機構及部級和地方層面行政管理體制。

2.公務員問題

由于中央和地方政府機構規模龐大造成中央和地方行政管理機構的公務員數量較多，這種情況是由很多因素造成的。一是對公務員管理相關法律法規的學習、落實和執行力度不夠深化，導致實施不嚴、不統一；二是對崗位人員需求計劃編制不夠詳細和及時，難以合理規劃公務員實際崗位數；三是有的崗位公務員人數較多但素質參差不齊，導致公務員人數多但不夠使用；四是對公務員的監管、激勵和考核不夠全面深入和嚴格或執行不力；五是公務員數據庫建設有待進一步加強。

3.行政管理體制問題

一些中央級機構和省級機構對法律法規和行政管理規章精神的學習把握和貫徹落實不夠嚴格。同時，沒有形成常態化的全面的監管機制，導致一些公務員不能嚴格遵守法律法規和規章制度。

在中央與省地方分級管理中，把職責管理權下放給地方的制度尚未完全形成或實施得不夠順暢，一些中央部委機構尚未下放權力和職責給地方政府，下級凡事都等待上級的命令或指示來執行的情況依然存在，甚至還存在相互推諉的情況。

三、老撾國家行政管理分級制度革新的方向

從以上分析可見，在已經取得巨大成就的基礎上，老撾國家行政管理分級制度革新應積極朝著以下方向發展。

一是繼續大力改善中央和地方行政機構管理。老撾政府各級管理機構必須深刻理解和把握老撾人民革命黨十一大決議精神并以此為指導，重新調整和加強各級管理機構，使之更加精簡、均衡和現代化，從而提高管理效率。要明確各級行政管理機構的自身職能，理順各種關系，避免各級行政管理機構之間的相互影響，對中央行政管理機構要進一步深化調整和精簡，使各機構設置更加科學合理和高效運行；要避免部委機構的人員和職責交叉重疊，對于存在交叉重疊的情況要進行優化和合并，適度精簡司局級和處級機構，努力做到機構設置穩重、有效率、公正和真誠為人民服務；對于省行政管理機構同樣要貫徹黨的方針和指導意見，把黨中央關于完善地方行政管理機構指示落實到位，在黨和國家政策指導下，努力使公務人員工作思路清晰明確，富有創新思維，敢想、敢做、敢于擔當；要盡力避免在地方建設龐大的行政管理機構。

二是嚴格加強公務員和工作人員體制管理。國家公務員和工作人員是肩負保衛國家和建設國家使命的決定性力量。近年來，雖然中央和地方一直在調整行政管理機構，中央和地方的公務員和工作人員數量逐步減少，但總體看機構龐大的情況沒有完全解決，與總人口相比公務員和工作人員數量依然較多，每40 人就有一個公務員和工作人員。所以，中央和地方行政管理機構要重新審視公務員和工作人員隊伍，在招錄新的公務員和工作人員時，要根據職業崗位的實際來制定編制，并以職業崗位的實際需要來設置公務員和工作人員數，開展好選拔、錄用、任用、培訓、評估等工作，使相關政策和實際保持一致。

三是加強和深化法律法規和行政管理規章的落實。法律法規和行政管理規章是行政管理的重要工具。在一定意義上講，全面加強相關法律法規和行政管理規章建設是十分必要的。過去，老撾政府已經在立法和制定行政管理規章方面做出了卓有成效的工作，法律法規和行政規章建設質量和數量都獲得極大的提高，但隨著社會經濟的發展和地區互聯互通與全球化的不斷推進，現有的法律法規和行政規章已不能滿足現實的需要。因此，必須加強和深化法律法規和行政管理規章建設和貫徹落實。一方面，要明確界定中央與地方的分級管理的邊界，中央要把責任和權力下放給地方，讓地方擁有更多的自主權，從而更好地匯聚地方集體力量；另一方面，對于國家部委機構而言，要落實好宏觀系統的管理，注重發揮其對職工管理、監督的積極作用，而對地方來說，要增強自主開展立法的積極性，推動分級管理實踐不斷取得更大的成效。

綜上所述，老撾國家行政管理分級制度革新涉及社會經濟的發展和國際與地區互聯互通。過去，老撾人民革命黨和政府注重革新各級行政管理，主動調整相關機構，合理招錄工作人員，加強立法和行政管理規章建設，使人民民主政權更加鞏固，社會經濟穩步發展。今天，隨著社會經濟的發展進步和時代的變化，我們要創造條件，更加自覺推動行政管理分級制度革新，提高國家行政管理效率。