行動者網絡視角下黃河流域生態環境協同治理研究

劉芳，徐志惠

（山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 250014）

作為中國國家生態安全重要屏障和高質量發展的重要試驗區，黃河流域健康發展對于維護中國國家生態安全、促進經濟高質量發展具有重要意義。黃河流域以占全國2%的水資源量支撐著全國12%的人口和15%的耕地，水資源開發利用率高達80%。黃河流域中度以上生態脆弱區超過整個流域面積的3/4，遠高于全國平均水平[1]。上游地區土地荒漠化問題嚴重，荒漠化土地面積89 341 平方千米[2]。中游地區水土流失嚴重，2020年黃土高原水土流失面積26.27 萬平方千米，占黃河流域土地總面積的33.05%。為了解決黃河流域“體弱多病”的問題，中國政府高度重視，在黃河流域生態環境治理中投入了大量人力、物力資源，凝結了幾代人的辛勞，取得了舉世矚目的成就，很大程度上抑制了黃河險情的發生。在黃河流域生態保護和高質量發展的戰略背景下，生態環境保護行動的深入開展，首先要打破“碎片化”治理的現狀，著眼整體，推進流域內政府、企業和其他社會力量等主體的協同與合作，明晰黃河流域生態環境協同治理網絡，打造治理新格局?！皡f同治理”是以解決問題為導向、多元受益主體共同參與、責任共擔的跨部門公共行政治理活動。全球性的生態環境問題爆發以及環保社會組織的力量壯大，推動著政府、企業以及國際環保社會組織合作的達成，他們聯合起來共同應對全球性的生態環境危機。LIDSKOG 等[3]認為全球性環境治理存在兩套平行的機構，一套是正式的，從全球協議到國家政府再到地方政府；另一套是非正式的，將社會組織、企業、科研機構等聯系起來，結構比較松散。ALLAINDUPRé[4]提出建立政府間以及社會、公眾與政府的合作能夠促進環境政策實施。我國協同治理研究雖然起步較晚，但已初具規模，并在近幾年呈迅速上升趨勢。生態環境協同治理過程涉及多個區域和多元主體的合作。吳亞平[5]提出構建流域主管部門、流域內企業及社會組織等多元主體合作的跨區域流域綜合治理模式，搭建政府、企業、社會公眾及組織之間的協同治理路徑。潘鶴思等[6]通過對比“約束—激勵”機制使用前后的受益地區政府行為及其影響因素，認為該機制能夠擴展生態保護的利益空間。司林波等[7]通過國家生態治理重點區域的典型案例的動力源流提出“等級權威”“府際協商”以及“統籌權威+運動式”治理模式，在實踐中根據動力機制不同選擇契合的治理模式。協同治理已經成為黃河流域生態保護和高質量發展的重要方向，付景保[8]通過對黃河流域生態環境保護現狀進行分析，提出黃河流域生態環境協同治理推進路徑；譚婧等[9]對長三角41 個城市環境協同治理作用機理進行分析，提出了構建長效動態機制頂層設計，推動區域環境與經濟協同發展。

當前國內學者普遍贊同建立政府、市場和社會等部門共同參與的協同治理機制，強調多元主體的參與。行動者網絡理論與生態環境協同治理理論具有較強的契合性，能夠解釋多元行動者形成的社會網絡。學者們通過構建異質性網絡將影響生態環境治理的各類因素納入行動網絡，并將行動者分為人類行動者和非人類行動者。在生態環境治理行動者網絡中，政府作為核心行動者承擔著引導者的角色，召集、引導、動員其他行動者通過強制通行點[10]。為了解決跨域環境問題的共生性、外溢性與流動性等問題，劉柯[11]提出構建區域行動者網絡。為了推動黃河流域生態環境治理從分散化走向協同，中國政府給予了政策引導，2019 年9 月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出“治理黃河，重在保護，要在治理”，同時要求“協同推進大治理”。2021 年10月，國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，以政策支持進一步推動黃河流域生態環境協同治理。生態環境協同治理機制是為了更好地滿足治理要求，政府部門通過發揮主導作用，打通溝通渠道，搭建制度化的參與平臺，加強對社會力量的支持和引導，發揮社會主體在自主治理、參與服務、協同管理等方面的作用[12]。以拉圖爾和卡隆為代表的巴黎學派提出的“行動者網絡”理論（Actor-Network，ANT）（又稱“異質者構建論”）強調多元“行動者”組合而成的“網絡關系”在解決社會問題中具有重要作用，這與黃河流域生態環境協同治理的構建及實施具有契合性。行動者網絡理論基于“行動者”“轉譯”“異質性”等關鍵詞展開，認為社會中存在多個異質性主體，不同的治理偏好和利益訴求，促使異質性行動者向環境協同治理靠攏，區別于層層加碼的行政命令，行動者網絡中的核心行動者通過“轉譯”，使得所有行動者在不斷互動中消除異質性，在特定問題中具有一致的利益訴求，促成黃河流域生態環境協同治理行動。

1 黃河流域生態環境協同治理行動者網絡內涵及特征

隨著經濟發展、價值觀念變化，社會結構的異質性特征日益顯著。一方面，社會力量脫離“政社一體”的傳統治理格局并逐漸壯大，主體意識覺醒，對自由、平等、民主等價值和權利的訴求日益顯著。另一方面，現代社會風險頻發，面對這些社會風險，政府不可能事無巨細，統管全局。社會力量參與流域治理成為社會治理的重要維度。多元主體（如地方政府、企業、社會公眾等）有序參與，共同構成開放的整體系統和治理結構[13]，通過匯集不同行動者的積極行動，增進利益共榮，使得協同治理變得必然。

1.1 黃河流域生態環境協同治理行動者網絡內涵

黃河流域生態環境協同治理行動者網絡是由人類行動者和非人類行動者聯結而成的無數的小型網絡構建的龐大的生態環境治理聯合體。該網絡匯集了豐富的智力資源，擁有強大的治理力量，對于推動黃河流域生態保護和高質量發展具有重要作用。

1.1.1 黃河流域生態環境協同治理行動者構成

行動者網絡理論將行動主體界定為人類行動者和非人類行動者。在黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中，人類行動者是指凝聚著人類力量的黃河流域生態環境治理相關的政府部門、市場、公眾、社會組織等；非人類行動者既包含黃河治理相關法律法規、治理數據、治理平臺等在內的物質范疇實體，也包括價值觀念、主觀認知以及社會經驗等意識理念。人類行動者和非人類行動者相互作用，形成了異質性行動組合，通過“轉譯”形成生態環境治理行動者網絡。

在人類行動者和非人類行動者構成的行動者體系中，依照職責與功能的不同可以分為核心行動者、主要行動者和共同行動者（表1）。在黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中，政府在黃河流域生態環境協同治理行動中起著主導性作用，可以界定為核心行動者；政府層面包括中央層級和地方層級的黃河流域主管部門，政策制定、協調和實施的各類政府機構。主要行動者是指在環境協同治理中占據越來越多話語權的市場、公眾、社會組織等力量。這些主要行動者在環境治理投入、環境污染監督等方面起著重要作用。共同行動者則指的是黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中的非人類行動者，盡管他們沒有意識，卻共同構成了生態環境協同治理框架。法律法規明確了生態環境協同治理的邊界，治理數據、治理平臺為生態環境協同治理提供了技術支撐，價值觀念、主觀認知以及社會經驗等意識理念為社會公眾參與治理提供了基本準則。非人類行動者的行動需要借助人類行動者的力量加以實現，但其本身又對人類行動者產生影響，在潛移默化中發揮實質作用，共同參與到黃河流域生態環境協同治理中。

表1 黃河流域生態環境協同治理行動者構成

1.1.2 黃河流域生態環境協同治理行動者“轉譯”過程

“轉譯”是站定角色界定立場，解釋說明網絡聯結，揭示和外顯行動者功能角色的作用機制。從認可和識別行動者的能動性開始，各個行動者利益不斷“轉譯”保障了網絡的穩定性，包括問題呈現、利益賦予、招募和動員四個環節。

問題呈現是“轉譯”的第一步，識別關鍵性行動者并進行問題化是行動者利益綜合與統一的基礎，該過程是強制通行點（obligatory passage points，OPP）的設立。每個行動者圍繞強制通行點以及自身利益，形成行動者網絡聯盟。核心行動者掌控黃河流域生態環境協同治理的全局，同時主導環境協同治理發展方向。這就意味著一旦發生突發狀況，核心行動者能夠迅速解決問題，或者是當環境治理出現新問題時，核心行動者能夠精確預警和識別。黃河流域生態環境協同治理的核心行動者應該對黃河流域環境狀況、行動者利益訴求和行動者目標以及任務分配等明確了解。對于政府行動者來說，中央政府面臨著統籌協調各沿黃地區地方政府進行生態環境治理的任務；對于地方政府而言，部分地區仍存在立法工作滯后、規定停留在解釋性層面難以落實、部門間推諉現象頻發等問題；對于市場行動者來說，由于行業限制，企業在生產過程中不可避免地會面臨消耗自然資源、向環境排放污染物等問題；對于社會公眾來說，環境治理工作配合程度不高、環境知識不足、監督能力欠缺等問題制約著黃河流域生態環境治理的公眾參與；對于社會組織來說，社會組織受規模和資金限制話語權較弱，治理力量難以完全參與環境治理全過程。當前黃河流域生態環境協同治理還處于探索階段，只有將生態環境協同治理問題化，并且根據不同行動者所面臨的核心問題設置合理的治理目標，即完成強制通行點的設立，才能推動該網絡構建真正進入行動階段（圖1）。

圖1 黃河流域生態環境協同治理的強制通行點

在利益賦予階段，生態環境協同治理的實現離不開對行動者利益的保障，為利益而行動是行動者共同行動的主要驅動力。政府行動者關注社會福祉的實現、社會穩定、經濟發展，希望生態向好發展；市場行動者關注自身利益的同時還需要履行社會責任；公眾需要更潔凈的空氣、更優美的環境，渴望不斷提高生活品質；而社會組織作為第三方，主要進行社會監督，致力于實現組織使命和愿景。行動者不僅是行動“轉譯”的實施者，也是行動的反饋者，通過參與行動實現自身利益，增強行動過程中的網絡穩定性。

在招募與動員階段，應建立黃河流域生態環境協同治理行動者聯盟，通過嚴格篩選和招募，確保環境治理行動快速、準確和全面進行。所有行動者都要吸納進入聯盟中，挖掘每個行動者自身的優勢和資源。政府行動者、市場行動者、社會公眾行動者以及社會組織行動者共同構成聯盟。政府通過政策、協議、機制構建推動生態環境協同治理的開展，為多元化行動者參與提供政策依據；市場通過更新生產技術履行社會責任，實現社會價值；公眾通過監督、信訪等途徑舉報環境污染行為，積極參與環境治理；社會組織搭建政府、企業與公眾溝通的橋梁，成為營造社會輿論、踐行社會監督、促進社會溝通的行動者。招募與動員處于動態發展過程中，體現在行動者網絡中每個維度、每個節點上，盡管行動者的聚集、參與形式不盡相同，但是都從不同維度進行著行動者間的聚集與“轉譯”。

“轉譯”階段的四個環節并非依次出現，而是根據實際需要不停地重復或交替，直到所有行動者通過強制通行點。在“轉譯”初始階段，黃河流域生態環境協同治理的行動者們尚未形成完整網絡，但不論是人類行動者還是非人類行動者，通過“轉譯”后，達成一致，目標相同，協力突破黃河流域生態環境協同治理的瓶頸。

1.2 黃河流域生態環境協同治理中行動者網絡特征

黃河流域生態環境治理屬于典型的跨區域生態環境治理，流域整體性、水資源的流動性、污染擴散性等特征，使得流域污染“牽一發而動全身”。同時，流域生態資源的外部性，易出現“搭便車”心理，最終導致“公地悲劇”。流域生態環境治理關系到大多數人的利益，需要多元協同，充分調動流域內治理主體積極性，構建多元主體共存、平等、信任互惠的新型合作治理組織。

1.2.1 網絡關系復雜

黃河流域生態環境協同治理中行動者網絡呈現多向互動特征，相關主體、層級和領域呈現復雜化傾向。環境污染產生源頭與影響地區存在行政區劃上的分割，涉及地域范圍廣泛，不同行政區域內治理主體的治理理念與治理資源差距較大，不同的利益追求和治理動機使得治理網絡不斷演化。例如，在黃河流域生態補償過程中，以政府行動者為主實施補償，流域不同地區間補償主客體、補償標準和資金籌措方式均有所差別，生態補償只能在局部開展，增加了生態補償的實施難度[14]。在復雜關系涌現的環境治理網絡中，以市場和公眾為代表的社會力量作為重要的行動者，如何能夠在環境治理中擁有話語權、占據一席之地，對于黃河流域生態環境治理意義重大。同時，行動者網絡強調的“主體價值認同”“集體行動”“責任共擔”等價值觀念能夠推動黃河流域生態環境協同治理中復雜關系的明晰。

1.2.2 行動者類型多元

黃河流域生態環境協同治理行動者網絡與《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》中的“堅持共同抓好大保護，協同推進大治理”原則相契合，通過發揮政府、市場、公眾和社會組織等人類行動者以及制度、數據、平臺等非人類行動者的力量，共同推動流域生態環境治理。中央政府積極推動多元主體參與的協同治理體系建設，從政策制度上做出了明確規定，2020 年3 月國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》表明，生態文明建設過程中，每個社會成員都是生態保護和環境治理的行動者。行動者網絡中對于行動者的界定與中國推動多元主體協同治理具有一致性，政府、市場、公眾和社會組織等人類行動者以及制度、數據、資源、觀念等非人類行動者構成了多元化的行動者網絡，蘊含了對多元行動者權利的尊重、對行動者的自主能力以及對維持社會秩序的回應，有助于動員全社會共同參與黃河流域生態環境治理。

1.2.3 價值理念平等開放

黃河流域生態環境協同治理行動者網絡將環境治理相關行動者納入一個整體性、系統化的組織體系中，政府、市場等治理主體都是網絡中的重要節點，節點之間共存、平等、信任、互惠。行動者網絡的包容性與開放性使得每個行動者能夠有機會進入“治理場域”，表達觀點，為自己發聲。換言之，將多元行動者納入生態環境治理網絡中蘊含著對行動者主體地位的肯定、對公眾的關心、對道德責任感的認同以及對權責和利益范圍的審視。網絡中的各個主體通過異質性網絡的建立就面臨的問題進行協商，行動者接觸的節點越多，產生信任并促進溝通的可能性越大，最終就環境治理目標達成一致。黃河流域生態環境協同治理行動者網絡的形成，表明了環境協同治理體系從“中心—邊緣”治理結構向開放、共享的網絡結構轉變，意味著生態環境治理力量持續提升。

2 黃河流域生態環境協同治理行動者網絡構建面臨的挑戰

在黃河流域生態環境治理中，傳統以政府為主體、以政策規制為主要手段的流域科層治理機制在短短幾十年中取得了前所未有的成果。在新時代黃河流域生態保護與治理中，傳統的管理方式已經難以滿足社會多元化的治理需求，黃河流域生態環境協同治理行動者網絡構建面臨諸多挑戰。

2.1 行動者的角色界定不明增加協同合作難度

長期以來，生態環境治理采用政府管制的方式，治理過程中過分強調政府的管理職能，強調政府的主導地位。在黃河流域生態環境治理中，政府管制型環境治理為黃河流域生態環境改善貢獻了巨大的力量，隨著實踐的不斷深入，協同治理逐漸受到認可。但單一的政府管制型環境治理影響深遠，在這種模式下，市場、公眾和社會組織處于生態環境治理的邊緣，對生態環境協同治理認知產生了分化。對于市場行動者來說，環境治理的邊際收益遠遠小于邊際成本，在環境治理中的盈利空間被大大壓縮，導致市場行動者參與環境治理的積極性和主動性不高[15]。對市場中的單個企業來說，環保政策推動著企業不斷轉型升級，推動綠色生產，有利于企業的長遠發展；但環保政策也使得企業生產成本增加，給企業生存帶來挑戰。因此，市場行動者在黃河流域生態環境治理中尚未明確自身角色，傾向于單純從經濟利益角度衡量治理收益，導致參與流域生態環境治理的意愿并不強烈。對于公眾來說，盡管公眾自身具有參與生態環境協同治理的熱情，但參與渠道并不暢通，再加上環境信息不夠公開和透明，公眾在流域生態環境協同治理中的作用受到限制。長此以往，公眾難以明確其在流域生態環境治理中的任務和作用，參與流域生態環境治理的積極性將會難以提升。對于社會組織來說，政府單一主導的生態環境治理擠壓了社會組織的生存空間，行動空間受到限制。在黃河流域生態環境協同治理過程中，政府、市場、公眾和社會組織尚未完成自身角色的界定，影響各主體治理行為，增加了行動者網絡構建的難度。

2.2 兼顧“價值無涉”與社會適應協調發展面臨挑戰

環境“數字化”治理能力的提升蘊含著價值觀念的傳遞。黃河流域生態環境協同治理行動者網絡的構建隱含著政府、市場、公眾和社會組織等行動者價值觀念的轉變，但是行動者在接受環境治理信息和數據時容易受到無關信息的干擾，這在公眾行動者中尤為明顯。由于人口基數巨大，特定信息傳遞受到影響，因此保障行動的關鍵信息“價值無涉”在確保人類行動者的獨立思考免受數據引導方面至關重要。近年來中國在生態環境治理中投入巨大，但公眾對于政府環境治理成效的感受并不明顯，生態環境問題投訴持續增加。根據國務院“中國民生調查”課題組2015—2020 年對環境民主在內的中國民生滿意度電話調查和針對部分省份的入戶調查結果，中國民生領域發展滯后于經濟發展，環境污染和生態破壞已經成為影響民生滿意度的重要因素。一方面，中國大力推進生態環境保護，黃河流域生態保護更是上升到國家戰略，但在社會層面上，諸多公眾對環境問題漠不關心，環境治理參與度較低。公眾參與黃河流域生態環境治理多數屬于先破壞再治理，重大環境污染項目論證公眾參與渠道不暢，使得公眾在生態環境治理過程中參與成效較低。另一方面，信息共享機制不完善，流域、省區、部門以及政社之間的數據壁壘，造成黃河治理信息化技術設施存在短板，形成“數據黑箱”，數據監管和數據開放存在明顯不足[16]。治理“數字化”水平不斷提升，要求信息共享機制不斷完善，但短時間內的技術更替，壓縮了人類行動者了解、適應和反饋的時間，更容易受到“數字化”蘊含的價值觀念的影響。

2.3 “信息孤島”影響環境治理效果

中國基本上形成了自上而下的環境信息監管系統和環境數據平臺，由于環境監管職能分散，不同政府部門對于環境信息關注重點不同，其數據收集、處理和儲存標準有所差異。因此，關于環境治理某一方面的數據，不同行業和部門難以形成統一標準，導致同一地域內的各類數據關聯性被割裂，出現環境治理“信息孤島”現象[17]。在黃河流域生態環境協同治理行動者網絡構建過程中的“信息孤島”主要表現為數據保護主義和數據割裂。一是數據保護主義，當前黃河流域生態環境保護職能分別屬于中央和流域內各省區政府的生態環境、自然資源、林業草原以及農業農村等部門，有的部門不愿意共享數據，阻礙了數據共享的進程。二是數據割裂，在“中央—地方”的環境管理科層體制下，數據處理能力隨治理層級的降低而減弱，而中央層級政府部門掌握的數據卻來自基層政府的層層上報，在傳輸上報過程中具有明顯的選擇性，造成了基層環境數據“雜而不精”，上級部門環境數據“華而不實”，形成數據割裂。

3 黃河流域生態環境協同治理行動者網絡構建策略

以行動者網絡作為黃河流域生態環境協同治理機制的分析框架在于其能夠凸顯網絡中的行動者以及行動者的利益訴求，強調行動者平等參與，不斷優化和改進網絡中的異質性環節，保持網絡的穩定性。

3.1 明確黃河流域生態環境協同治理行動者的構成

構建黃河流域生態環境協同治理行動者網絡，要明確協同治理行動者的構成及其角色，充分調動行動者積極性，使其共同參與到黃河流域生態環境協同治理行動者網絡的構建中。由于非人類行動者不具備主觀能動性，大多是人類行動者行動的媒介或工具，因此本文主要介紹構成黃河流域生態環境協同治理中的人類行動者。

3.1.1 政府：核心行動者

政府是黃河流域生態環境治理相關政策、制度、規則的制定與實施主體。在全社會營造黃河流域生態環境協同治理的氛圍是政府行動者的主要行動策略。政府行動者包含中央政府和地方政府，中央政府層級涉及國務院、生態環境部、自然資源部和其他相關部門。地方政府層級涉及黃河流域內各級地方人民政府及其下屬生態環境主管部門及其他相關部門。政府行動者在黃河流域生態環境協同治理中承擔倡導參與、規制行為、協調利益、監管服務的職能。具體來說，中央政府在環境治理中扮演主導角色，是環境治理規則的制定者，負責制定環境治理總體目標，進行環境治理績效考核。地方政府執行中央政府制定的環境治理規則，堅持環境治理總體目標，以法律法規為依據，開展環境監管、提供治理資金、完善技術支持等環境治理活動；充分發揮環境政策作用，充分運用市場力量，引導企業和公眾樹立綠色發展理念，支持鼓勵企業技術創新，強化宣傳教育手段，營造綠色生活氛圍。對于黃河流域生態環境協同治理來說，政府行動者行動策略包括：賦權相關機構統籌落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略，保障黨中央和國務院的決策部署順利實施，解決黃河流域生態問題，推進流域高質量發展；通過“河長制”層層落實監管責任，完善監督、考核工作機制。

3.1.2 市場：主要行動者

市場機制是實現資源有效配置的最佳方式，也是經濟平穩運行的基礎。在黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中，市場是主要行動者，主要以市場機制推進環境治理，通過競爭機制、價格機制、供求機制和風險機制促進生產要素的有序流動，實現資源有效配置，激發各市場主體參與生態環境治理。具體形式有明晰環境資源產權、為政府提供環境服務、社會資本投資生態環境治理項目。明確環境資源產權是充分利用市場主體的逐利特性推進生態環境治理，政府購買服務和社會資本投資生態環境治理項目是充分利用市場主體高效組織效率推進生態環境治理。發揮市場行動者在環境治理中的作用，關鍵在于明確環境產權，有效解決環境的外部性效應，避免“公地悲劇”帶來的環境污染。此外，市場行動者通過技術創新促進綠色生產，推進清潔生產，強化生產全過程管理，帶動行業和上下游產業的綠色生產。

3.1.3 公眾和社會組織：主要行動者

社會組織致力于在黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中發揮輿論引導、社會監督等作用，是連接多元行動者的關鍵環節。社會組織作為溝通政府、市場和公眾的橋梁，既可以為政府行動者提供優化政策的信息支持，又可為公眾傳遞相關信息營造輿論環境，最終影響公眾的行為，以第三方的視角存在于行動者網絡中。社會組織和公眾在黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中扮演主要行動者的角色，通過對破壞、污染環境的行為進行投訴、舉報、信訪等方式參與環境治理，受到來自政府、社會、市場的直接影響。在黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中，可以通過明確權責、提升參與意識促進公眾和社會組織的角色進一步明晰。在明確權責方面，一是進一步完善環境保護法律法規，保障公眾參與環境保護的合法權益，一旦發生環境事件，公眾和社會組織能夠在法律規定范圍內向有關部門進行舉報或維權。二是拓寬公眾參與生態環境協同治理渠道，明確社會組織和公眾生態環境治理的主體地位，使公眾和社會組織真正參與生態環境治理，確保黃河流域生態環境政策體現民意，保障公眾的知情權、建議權和監督權。三是完善環境治理監督反饋機制，落實環境信息公開制度，鼓勵公眾主動了解環境信息并開展監督，確保環境政策落地，同時通過公眾監督，加大污染環境行為的曝光度，以社會力量推動環境治理不斷深化。提升參與意識方面，公眾自身價值觀念和主觀認知決定了其參與環境治理的行為和方式，應加強對公眾價值觀念的引導，強化生態環境區域治理的公民教育，利用“互聯網+教育”的載體，通過線上線下聯動對公眾進行生態知識普及。加大對社會組織的扶持力度，著重培養信息型社會組織和服務型社會組織的發展，不斷提高這類社會組織的治理意識和治理能力，充分發揮社會組織在黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中的作用。

3.2 實施黃河流域生態環境協同治理行動者“轉譯”過程

基于行動者網絡理論，明確行動者構成后，黃河流域生態環境協同治理行動者網絡進入“轉譯”階段，通過核心行動者的不斷“轉譯”，多元行動者明確加入網絡能夠實現自身利益訴求。黃河流域生態環境協同治理行動者網絡“轉譯”按照問題呈現、利益賦予、征召和動員的順序進行（圖2）。

圖2 黃河流域生態環境協同治理行動者網絡“轉譯”過程

首先，根據行動者自身利益訴求，明確行動者網絡的痛點，共同實現黃河流域生態環境協同治理行動者網絡目標的錨定，現階段黃河流域生態環境協同治理的總目標為“改善黃河流域人水關系，提高流域治理水平，逐步構建生態共治、環境共保、城鄉協調聯動發展的格局”。具體來說，不同行動者面臨的問題和實現目標有所差異，政府行動者旨在推動黃河流域生態環境質量改善，市場行動者通過綠色生產提升技術水平，實現環境保護的社會責任，公眾和社會組織的目標為提高參與環境治理的能力和水平，推動黃河流域生態環境治理格局的形成。其次，在利益賦予階段，建立黃河流域生態環境協同治理規則、利益分配和行動分配機制，確保各行動者之間的平衡與穩定。政府通過賦予其他行動者利益使得網絡達到穩定狀態，此時，其他行動者獲得了新角色。該階段，行動者圍繞強制通行點，依據自身需求形成聯盟，從而降低因利益分歧而影響網絡穩定性的風險。在此階段，政府作為核心行動者主導生態環境協同治理，通過政策、權力、分配資源等行動招募其他行動者參與治理；市場、公眾和社會組織作為參與者，充分發揮自身優勢，在政府的引導下參與黃河流域生態環境協同治理。最后，征召和動員過程強調策略的構建和保障機制的建立。通過征召充分調動行動者的積極性，使其廣泛參與到生態環境治理中。黃河流域生態環境治理主管部門通過廣泛發動，招募人類行動者和非人類行動者參與生態環境治理，行動者通過構建行動策略進行環境治理行動，保障行動有據可依；同時建立行動者網絡的保障機制，確保行動得到廣泛支持、充分保障。經過招募和動員，人類行動者和非人類行動者緊密聯系，形成了穩定的網絡結構，黃河流域生態環境協同治理行動者網絡構建初步形成。

3.3 落實黃河流域生態環境協同治理行動者網絡的策略圖景

落實黃河流域生態環境協同治理行動者網絡的構建策略，需要制度來規范和約束行動者的行為，提高黃河流域環境治理成效。一是制定規范行動者行為的制度。在生態環境治理過程中不同治理主體有不同的利益訴求，勢必會采取不同的治理方式，以確保自己的利益不受損害。市場中的企業個體為了追求利潤，很有可能選擇部分執行環保政策。因此，建立行動者行為規范制度，對行動者治理行為進行約束，當某一行動者行動偏離共同目標時，嚴格按照制度規定對該主體進行懲罰。二是建立聯席會議制度，加強行動者之間的聯系和溝通。這種聯系和溝通不僅體現在主體之間，還存在于同類行動者內部的交流和溝通，為解決生態環境污染問題達成共識奠定基礎。三是構建全流域生態環境治理平臺，以數據、技術等非人類行動者為支撐，從源頭豐富數據資源，政府相關部門成立標準統一的數據開放平臺，打造共建共治共享的環境數據治理格局；基于環境數據共享平臺打造“智慧環?！奔夹g集成中心，為不同行動者提供環境治理技術支持。同時，借助法律明確環境數據邊界，權衡數據開放與保護力度，確保環境治理過程中個人信息和環境數據安全，防止數據泄露造成危害。搭建全流域環境治理平臺，以機制保障行動者參與和協同（圖3）。

圖3 黃河流域生態環境協同治理行動者網絡構建策略

4 結論

本文從黃河流域生態環境協同治理實踐出發，研究黃河流域生態環境行動者網絡構建過程、面臨的挑戰以及構建策略。研究結果表明：

（1）黃河流域生態環境協同治理行動者網絡中的行動者可以劃分為人類行動者和非人類行動者兩類。政府作為核心人類行動者，引導和鼓勵市場、公眾和社會組織在內的其他行動者共同參與環境治理。而治理過程中的制度、數據、技術、資源、認知和價值觀念被定義為非人類行動者，共同推動黃河流域生態環境協同治理。

（2）行動者網絡構建的核心行動者——政府部門在識別其他異質性主體的利益的基礎上，通過強制通行點，通過“轉譯”過程，明確不同人類行動者主體的潛在利益和目標，經過動員和征召階段，各類行動者加入行動者網絡。

（3）黃河流域生態環境協同治理行動者網絡的構建需要克服多元行動者的角色界定不明、協同合作難度較大、兼顧“價值無涉”與社會適應協調發展方面的挑戰，亟須破除協同治理中的“信息孤島”，力求人與技術平衡發展。

（4）黃河流域生態環境協同治理行動者網絡的構建，需要明確行動者網絡構成，實施“轉譯”過程，落實黃河流域生態環境協同治理行動者網絡的策略圖景，通過規范、制度、平臺來規制和約束行動者的行為。