基于云南省水旱災害風險普查成果和經驗的水旱災害防御工作建議

吳繼元

（云南省水利水電科學研究院，昆明 650228）

1 云南省水旱災害風險普查主要成果和經驗

1.1 主要成果

按照國務院第一次全國自然災害綜合風險普查領導小組辦公室工作要求，依據水利部項目組有關水旱災害風險普查技術規范，云南省初步完成主要普查成果如下。

（1）完成洪水災害致災調查、洪水災害隱患調查和干旱災害致災調查3 項調查類任務。洪水災害致災調查完成全省防洪特征值調查和設計洪水特征值調查工作，共調查收集全省16個州（市）的100個水文站控制斷面，6 567個水利工程設計斷面。洪水災害隱患調查完成全省庫容10萬m3以上水庫（水電站）7 283座，過流流量5 m3/s且失事會造成洪澇災害的水閘1 645 座，5 級及以上堤防11 862 km。干旱災害致災調查完成全省129 個縣（市、區）2017—2020 年供用水情況、2020 年抗旱工程及非工程能力、2020 年城鎮水源情況、2008—2020年旱情旱災損失4張表格填報。

（2）完成洪水災害、干旱災害風險區劃和防治區劃2項評估區劃類任務。編制完成了流域面積在200～3 000 km2、兩岸有重要防洪保護對象的119條河流226個河段的淹沒圖，形成了覆蓋全省2 095 條50 km2以上河流的洪水風險區劃成果。根據云南省省情，將全省劃分為主要江河防洪區和山地洪水威脅區，兩岸有重要防洪保護對象的402 條河流755 個重點河段劃為主要江河防洪區，占全省國土面積的0.99%，采用精細化方法分析計算，共有574 個防治區劃單元，劃分為一級重點防治區167 個、二級重點防治區129 個、中等防治區36 個、一般防治區242 個；沒有防洪任務的地區劃為山地洪水威脅區，占全省國土面積的99.01%，按照水利部技術組推薦的簡化分析計算方法和工作要求，共劃分2 193個小流域防治區劃單元，分為重點防治區160個、中等防治區590個、一般防治區1 443個。

干旱災害風險評估與區劃按照以縣級為單位開展，云南省129 個縣（市、區）中共有干旱災害低風險區16 個、中低風險區52 個、中風險區28 個、中高風險區21 個、高風險區12個。根據風險區劃成果，結合抗旱能力，全省干旱災害防治一級區劃中劃定非受旱縣8 個、一般受旱縣18 個、主要受旱縣63個、嚴重受旱縣40個；在二級區劃中劃定一般防治縣84個、中等防治縣27個、重點防治縣18個。

1.2 主要經驗

1.2.1 深刻認識普查工作意義，加強領導指揮

深入學習習近平總書記2018年10月10日主持召開中央財經委員會第三次會議精神，領悟將實施“災害風險調查和重點隱患排查工程”作為提高自然災害防治能力“九項重點工程”首位的重要含義，貫徹領會第一次全國自然災害綜合風險普查工作在自然災害應急處置、綜合防治和國民經濟發展中的重要意義。成立了以云南省水利廳分管副廳長為組長的云南省水旱災害風險普查工作領導小組，統籌全省水旱災害風險普查工作。領導小組在普查工作關鍵節點組織召開全省性專題工作會議，部署安排并推進全省水旱災害普查工作；對全省水旱災害普查工作進度采取“周報告、旬調度、月通報”制度，對工作推進緩慢或推進不力的地方水利部門及責任人進行督導約談；根據全省“山高谷深、人高水低”的實際，將河道淹沒防范分析限定在有防洪需要的河段，降低工作量；及時組織開展省級成果審核和修改；同時積極對接各有關部門，做好工作聯絡協調、經費爭取、成果報送等工作。在全省普查工作經費缺口達60%以上的情況下，有力保證了全省水旱災害風險普查工作按時保質完成。

1.2.2 保持普查隊伍穩定，維系技術團隊力量

本次普查工作為1949 年后第一次針對自然災害的重大國情國力調查，技術路線和技術方法新，存在一定的試驗性，普查工作只能依靠有力的技術團隊來完成。云南省水旱災害風險普查工作領導小組結合實際情況將省級技術支撐單位限定在3 家廳直屬單位中，由省水文水資源局牽頭3家單位共派出38名專家成立了省級技術組，并規定參加省級技術組成員以普查工作為主、兼顧其他工作，需要突擊工作難點或進度時，各單位要無條件補充人員力量。同時規定各縣級技術支撐單位不承擔評估區劃類技術工作，由州（市）級技術支撐單位統一開展轄區內評估區劃工作，減少參與評估區劃工作技術力量的層級，優選資質高、技術強的技術團隊作為州（市）級技術支撐單位，保證參與的技術團隊在培訓學習、交流聯系、技術工作、普查成果等方面的連續性和一致性。

1.2.3 狠抓普查數據質量，確保普查成果可靠

數據錯誤不僅直接影響普查成果應用，還會影響后期自然災害處置、防治等工作決策，甚至會危及人民生命財產安全，把好數據質量關是做好水旱災害普查工作的首要任務。始終把“質量第一”理念貫穿到普查全流程各環節，把數據質量作為普查工作的底線，要求各級普查工作做到成果真實可靠，數據來源有保障、過程有對比、結果可追溯，對普查成果質量嚴格把關，嚴禁瞞報、漏報、編造、篡改普查數據，嚴格執行普查紀律。提交的普查成果要按照“自下而上，逐級自查；自上而下，核查驗收”的分級質量管理原則，逐級完成成果的自檢和核查，對發現的問題，及時修正完善，保障普查成果質量。

2 2022年云南省雨情、汛情、旱情

2.1 雨情

2022年，云南省降雨量基本正常，但降雨時空分布不均，汛期降雨偏少。全年平均降雨量974.8 mm，較歷史同期偏少8%。5 月中下旬至6月中旬，出現7輪強降雨過程，降雨過程集中、間隔短、雨量大，5—6月降雨量較歷史同期偏多21%；主汛期7—8月，出現4輪較強降雨過程，主汛期降雨量較歷史同期偏少32%；9—10月降雨量與歷史同期基本持平。全省汛期降雨量呈南多北少分布，降雨主要集中在滇東南、滇南和滇西南地區，滇東北、滇中部分地區降雨量不及歷史同期。

2.2 汛情

2022 年，云南省河道來水偏枯，河道平均來水量較歷史同期偏少13%，其中7—9月全省河道平均來水量較歷史同期偏少39%。長江流域干流來水量較常年偏多5%，珠江流域干流來水量較常年偏少19%，紅河、瀾滄江、怒江、伊洛瓦底江流域來水量均較常年偏少。全省以區域暴雨洪水和中小河流洪水為主，基本未發生大江大河洪水，共有45條河流47 個水文（位）站出現99 場次超警戒水位洪水，其中有19場次超保證水位。

2.3 旱情

2022 年2 月起，滇西北、滇東、滇南部分地區降雨嚴重偏少，局部地區出現了較重的春夏旱情，但未出現連續性、大范圍旱情，5 月下旬旱情基本解除。汛期7—8 月云南昭通、大理、麗江等地出現局部旱情，持續到9月初旱情解除。全年未發生明顯、集中連片旱情。

3 2022年云南省水旱災害防御工作特點

3.1 突出確保人民群眾生命安全

云南省把確保人民群眾生命安全作為判別防災減災工作是否達標的唯一標準，全年歷次防汛工作會議，均把保障人民群眾生命安全作為工作最基本的出發點，一切防汛減災工作都圍繞“人員不傷亡”展開：各類應急預案突出人員轉移避險方案；預演工作著力在演練人員轉移避險過程；依托三大運營商發布預報預警信息，確保信息能最大范圍覆蓋預警區域；汛期歷次強降雨過程中對降雨區域開展的日防汛調度，要求降雨區內水利部門首先匯報人員轉移安置情況；災情險情處置過程中，集中力量優先處置危及人民群眾生命安全的重點地段。

3.2 突出提升預報預警精度

2022 年將氣象部門短臨氣象預報（12 h、6 h、2 h 預報預警）等數據引入水利部門，開展氣象數據和水文數據的同步分析，提高江河洪水、特別是山洪災害監測預報預警精準度，將災情處置由事后救援向事前預警轉變。依靠省級山洪災害監測預報預警平臺“全覆蓋、廣發送”的優勢，將縣、鄉、村各級防汛責任人、水庫堤防水閘等已建和在建水利工程防汛責任人信息錄入平臺，確保預報預警信息直達責任人、直達工程管理單位和項目建設單位、直達防汛一線。

3.3 突出抓好山洪災害防御

云南省94%的國土面積為山區，山洪災害防御是洪澇災害防御的重點。2022年成立了省級山洪災害監測預報預警專班，確保各種預報預警信息“發得出、能收到、叫得應”。對于已發出的預報預警信息，由專班人員開展山洪災害應對和跟蹤督辦，督促包保責任人及時“沉下去”，讓受威脅群眾盡快“轉出來”，對“準備轉移”的預警抽查督辦、對“立即轉移”的預警逐個叫應，對開展轉移避險的村組2 h跟蹤反饋1次，形成預警信息發布、督辦、處置的閉環管理。汛期專班共抽查叫應1 925次，對7次人員轉移過程進行跟蹤督辦，共轉移安置群眾1 006人，轉移安置過程中無人員傷亡事件發生。

3.4 突出保障城鄉供水安全

針對汛前的局地旱情，先后6 次派出工作組深入受災地區指導抗旱保供水工作，建成抗旱應急保供水工程140項，提前化解或降低鄉村19.5萬人供水安全風險。針對汛中出現的旱情，密切監視受災地區旱情發展，組織多部門會商，以城鄉保供水為主要抓手，突出解決農村因旱人飲困難。在確保防汛安全的前提下，一庫一策科學調度增加庫塘蓄水，全力保障城鄉供水、農業生產和生態用水需求。入冬后，組織力量加強對露天蓄水池、供水管網、閘閥水表等薄弱部件的巡查養護和低溫防凍，做好低溫雨雪天氣下的防凍工作，防止出現長時間、大范圍的停供水現象。

3.5 突出做好災后復盤工作

2022 年派出8 個工作組配合云南省防汛抗旱指揮部辦公室開展防汛救災指導、核災和復盤檢視工作。針對每次災害的預報預警發布、搶險救援等處置流程、處置結果、成因及分析、存在問題、改進措施、責任追究都逐一開展分析研究，總結方法、汲取教訓、推廣經驗，將每次災情險情處置的有益措施傳承下去，將錯誤做法集中展示避免再犯，通過一次次災情險情的處置提高全省水旱災害防御隊伍的工作能力。

4 下一步工作建議

水旱災害風險普查是全國自然災害綜合風險普查的重要組成部分，普查成果為各地有效開展水旱災害防治和應急管理工作提供權威的水旱災害風險信息和科學決策依據，切實保障社會經濟可持續發展。下一步工作要依靠普查成果，因地制宜指導水旱災害防御工作開展，提高水旱災害防御能力。

4.1 動態開展水旱災害風險普查工作

本次全國自然災害綜合風險普查工作完成后，將依據普查成果建立國家自然災害綜合風險基礎數據庫，并同步建設省級自然災害綜合風險基礎數據庫。數據庫的核心在于數據的動態管理和更新。云南省正在穩步推進“十四五”興水潤滇工程規劃，規劃水利工程項目7 000 余項，規劃總投資9 250 億元，計劃“十四五”期間完成投資5 635 億元。2022 年，云南省新開工140 項重點水網工程，完成16 項重點水源工程竣工驗收、33 項重點水源工程下閘蓄水驗收。如此大規模的水利工程建設，再加上逐年水毀、報廢的水利工程，共同構筑了未來5 年內龐大的水利工程數據調整內容。同時，大規模水利工程建設一定會對工程上下游河道造成影響，工程建成后上下游河道水文信息、城鎮規模都會有一定的變化，因此要堅持開展水旱災害風險普查工作，將水利工程調查、水旱災害風險評估區劃和數據庫更新工作作為一項日常性工作，規定責任單位，核定崗位職責，計入工作考核內容，納入預算經費申報體系，用正確的統計調查數字支撐災害防御工作。

4.2 以普查成果為基礎開展預案編制

本次水旱災害風險普查覆蓋了云南省非國際河流且具有防洪任務的755 個重點河段，洪水淹沒圖編制時開展了現狀地形測量，涵蓋了5 年一遇、10 年一遇、20 年一遇、50年一遇、100年一遇等，成果圖件質量較高。再疊加人口、房屋、交通設施、應急儲備物資等普查成果后，形成的普查成果將遠超簡單的洪水淹沒范圍，在一張普查成果圖上將直觀展現不同洪水頻率下，受災影響的人口、房屋、道路、可使用調動儲備物資等防災減災救災信息?？筛鶕詹槌晒?，針對不同的災害級別制定救援隊伍規模、準備和攜帶救援器械種類、救援路線制定、救援物資準備等災情險情應對處置措施。因此在今后編制有關災情險情應急處置預案時，應以此次普查成果為主要依據開展，制定的預案措施要因地制宜突出針對性和可操作性。

4.3 完善“叫應”機制提高工作效率

2022年汛期通過“叫應”機制，較好解決了預報預警信息的“發布—接收—反饋”問題，基本實現預報預警信息到防災轉移避險過程的落實?！敖袘睓C制已被應急、自然資源等具有防災減災的職能部門所推廣，但在基層仍普遍存在“上面千把錘，下面一顆釘”的現象，特別是到鄉、村一級，擔任防汛責任人的同志還身兼其他職務?；鶎臃姥簇熑稳嗽诮拥筋A報預警信息時要做情況分析、組織轉移，工作重點應放在轉移避險上，不應在響應上級部門的“叫應”投入過多精力?？梢酝ㄟ^①利用洪水災害隱患調查成果，迅速判斷預報預警信息區域可用的水利工程，有針對性地對水利工程進行調度，發揮水利工程防災減災效益，減少轉移次數；②探索預報預警信息內容細化和明確化、預制固定回復信息、汛期多部門集中值守、叫應信息多部門互認等技術手段或機制辦法，補充完善“叫應”機制；③利用洪澇災害風險區劃和防治區劃成果，對主要江河防洪區或重點防治區制定“叫應”辦法，指定專人進行“回應”，對村一級的“叫應”工作制定統一規范的回應流程，減少防災減災一線工作人員負擔，將更多的精力投入防災減災工作中。

4.4 探索以小型水庫為主的水庫群聯合調度制度

云南省現有6 922 座小型水庫，占全省水庫數量的95%以上，大型水庫約50 座，僅占全省水庫數量的0.7%；大型水庫中沒有防洪任務的水電站占其數量近7 成，有防洪任務且在主要江河干流上具有控制性的大型水庫調度管理權限由流域委掌控，省級管理的大型水庫中具有防洪任務的約占大型水庫數量的21%，長江、珠江、紅河、怒江、伊洛瓦底江等流域中均較缺乏省管的控制性大型水庫。流域水庫群的聯合調度已被證明是應對流域性洪水的有利措施，在省內以小型水庫為主、缺乏省管控制性大型水庫的省情下，探索以小型水庫為網格、大中型水庫為控制節點的水庫群聯合調度制度，動態開展水庫水位控制，充分利用上下游洪水過程時間差，盡量拉平洪水過程曲線，做到既保水利工作安全，又發揮水利工程防洪減災效益。

4.5 主動開展宣傳科普教育

在水旱災害應對處置中，要密切關注輿情信息，對輿情中反映的災情險情及時核實處置，群眾反映的問題仔細甄別、及時分析、妥善處置。加強與新聞媒體的溝通聯系，堅持正面宣傳、正確引導，主動對水旱災害不同級別預報預警信息含義、水旱災害預報預警信息發布方式、洪澇災害危險區范圍、不同級別洪澇災害可能造成的淹沒區范圍、遭遇災害危險時自救方法等內容開展科普式宣傳，將轉移避險路線以簡潔化、直觀化的方式成圖并在需轉移避險區域群眾中印發，努力形成全社會支持、參與水旱災害防御的良好氛圍，提高人民群眾防災意識和自救能力。

5 結 語

水旱災害是全國主要自然災害，其造成的人員傷亡和財產損失均位于自然災害前列。通過開展水旱災害風險普查工作，基本摸清了云南省水庫（水電站）、水閘和堤防等水利工程現狀，評估了全省不同區域水旱災害風險，確定了水旱災害防治重點方向，為全省有的放矢地開展水旱災害應對工作提供了有力的基礎數據支撐。