二戰后英鎊危機與科倫坡計劃的緣起

武樂曼

摘? 要：戰后初期，英帝國內部自成體系的經濟結構與美國的經濟戰略不合，而英國經濟又陷入國際收支逆差的困境，英鎊危機頻發。在尋求美國經濟援助的同時，英國從英聯邦內部展開一系列解決英鎊危機的行動。通過開發殖民地資源以及實行“非美元計劃”，將殖民地收入與平衡國際收支掛鉤，嚴格控制英聯邦從美元區的進口。英國連同澳大利亞、加拿大等國對南亞和東南亞地區的英聯邦國家實施長期的經濟技術援助，之后美國和該地區的非英聯邦國家也陸續加入進來。此即科倫坡計劃。各國對英鎊的信心開始恢復，英聯邦國際收支趨于平衡。

關鍵詞：英鎊危機 英聯邦 “非美元計劃” 科倫坡計劃

二戰后初期，國際政治格局出現大變動，各國經濟地位也重新洗牌。英聯邦國家以英鎊為主要貨幣的貿易區，不得不讓位于美國主導下的以美元為核心的世界單一貿易區。英鎊危機和英國國際收支逆差，使英聯邦乃至歐洲經濟瀕臨崩潰，穩定英鎊和緩解美元短缺成為西方世界亟待解決的首要問題。為此，英國積極申請美國援助，同時在英聯邦內部尋求解決辦法。英國既要穩定英鎊地位，改善整個英鎊區的經濟狀況，又要面對美國壓力，使英鎊區逐漸融入以美元為核心的世界貿易體系。為增加美元收入，英國以前所未有的力度開發殖民地，試圖維持傳統影響力，但又不能不顧及殖民地和英聯邦國家的獨立傾向和要求。如何調整帝國內部的經濟關系，維系英聯邦的凝聚力，英國頗為棘手。

我國學術界專門研究戰后英國調整帝國內部經濟關系的著述不多，國外學者的有關論述大都分散在政治關系的敘述中。似乎僅有阿列克·凱恩克勞斯（Alec Cairncross）、斯科特·紐頓（Scott Newton）、邁克爾·霍根（Michael Hogan）和阿利斯特·海因茲（Allister E. Hinds）四位學者，對20世紀40年代后期英國的英鎊區政策做出了深入研究。凱恩克勞斯、紐頓和霍根三人的主要興趣在戰后英美關系和英國參與歐洲一體化進程中的經濟規劃，沒有聚焦英鎊區的政治和經濟。海因茲從經濟史的角度全面分析了英鎊危機對英國經濟政策的影響，但他主要關注英國與殖民地的關系，忽視了英聯邦這一關鍵行為體。有關英國與英聯邦經濟關系的研究更少見，且多以澳大利亞為案例。本文利用英國國家檔案文獻等資料，嘗試還原英國為應對經濟困境而進行的政策演變，力圖闡明英鎊危機與英國提出東南亞區域經濟合作計劃的內在關聯，進而評述戰后英國經濟自救的效果。

一、英帝國的經濟結構與英鎊危機的緣起

從二戰結束到1950年，英國發生了兩次較大的英鎊危機。第一次是在1947年7月15日，英鎊實行自由兌換制，這一舉動等于對英鎊作為世界貿易主要貨幣的穩定性進行全民公投。僅兩周之后，英國時任財政大臣休·道爾吞（Hugh Dalton）就表示，按照當前的提款速度，美元貸款在年底就會消耗殆盡。經濟不穩定造成英鎊大幅貶值，8月，英國不得不宣布暫停自由兌換。第二次是1949年9月，英鎊貶值30.5%，從每英鎊對美元比價4.03美元貶為2.8美元，這是英鎊歷史上最嚴重的一次貶值。除此之外，英國連年出現經常項目逆差，國際收支嚴重不平衡。僅1949年，英國一月份的美元和黃金赤字為1 900萬英鎊，二月份為2 100萬英鎊；第三季度則創下最高點，達到1.3億英鎊，也就是5.39億美元。戰后初期，法、德等許多歐洲國家也經歷了一段時間的糧食短缺和物資匱乏，但都沒有出現嚴重且長期的國際收支逆差。英國發生的英鎊危機與大英帝國的經濟結構密切相關。

英聯邦內經濟以垂直方式組織，呈金字塔形。英國居上位，大多數英聯邦國家及殖民地向英國出口初級產品，英國加工后再出口到這些地區，英國在英聯邦內的貿易中始終處于順差地位。其他聯邦國家或殖民地從英國進口絕大部分的消費品，也向世界其他地區出口糧食和原材料。如此，聯邦國家及殖民地與英聯邦之外的貿易基本也處于順差地位。英聯邦尤其是英國收支平衡的基礎是，英國與英聯邦和殖民地的順差，以及后者與世界其他地區的順差。當英國工業品還能順利進入這些國家和地區時，貿易收支問題并不尖銳。一旦英國工業品遇到當地或第三國工業品的有力競爭時，問題自然爆發來。此外，為維持帝國實力的巨額海外軍事支出，也要消耗黃金和外匯。對英國的貿易逆差和海外軍事支出能起到有力彌補作用的，是英國銀行吸收的國外存款和英國航運業的收入。這有兩個不可缺少的前提，一是沒有任何一個資本主義國家挑戰英國的實力；二是世界經濟保持持續增長和繁榮。正因如此，建立在這一精妙體系上的平衡十分脆弱。英國是典型的開放經濟國家，它來自國外的各種收入，隨著世界經濟形勢的變化而波動。世界經濟的波動對英國經濟的影響，要比對其他資本主義國家的影響大得多。

此外，戰爭期間遺留的英鎊結存（sterling balances）成為戰后經濟的一個新問題，也是不穩定因素。殖民地的英鎊結存一直以來由英國代管，理論上，這些英鎊結存是殖民地可以不受限制收回的資產。但是戰爭不僅迫使英國政府不允許殖民地自由使用這些英鎊結存，英國向英聯邦國家的借款還大大增加了英鎊結存的數額。二戰期間，英國僅向加拿大一國就借款6.07億英鎊。這些借款沒有規定還款日期及其數額，而是以英鎊結存的方式存在英格蘭銀行，這為戰后英國的收支危機埋下伏筆。

1945年9月美國突然停止了《租借法案》，這一外部因素致使英國經濟狀況雪上加霜。為籌措國內重建資金和海外開支，經濟學家凱恩斯（John Keynes）帶領英國代表團赴美就《租借法案》結束后的另一項經濟援助——《英美財政協定》展開會談。談判并不如英國設想的那樣順利，美國政府一直以來的目標是為全球自由貿易掃清各種限制，這不可避免地與英聯邦的“帝國特惠制”產生沖突。在經歷各種討價還價之后，1945年12月6日，英國駐美大使哈里法克斯伯爵（Edward Frederick Lindley Wood）與美國財政部長弗雷德里克·文森（Frederick Vinson）在華盛頓簽訂了《英美財政協定》，主要內容包括：美國向英國提供貸款37.5億美元，利息為每年2%，英國自1951年起付利息，50年內還清貸款；英國承認布雷頓森林會議的一系列條約，承諾不對美國產品實行歧視性限制；逐步取消英聯邦的關稅特惠制和外匯管制，實現英鎊的自由兌換。這項協定除提供貸款外，沒有給英國經濟的恢復和發展帶來便利條件，其中一些“苛刻”條款甚至不利于英鎊的穩定。貿易大臣哈羅德·威爾遜（James Harold Wilson）在內閣會議上指出“我贊同實行英鎊自由兌換、采取非歧視和降低關稅等行動，因為這是為了實現共同的目標——貿易平衡。但取消聯邦特惠制是對美國政治觀點的讓步，坦率地說，這是不合理的”。暫且不論協定簽訂后不久，美國商品漲價使這批貸款的實際購買力縮水，就協定本身的內容而言，英國也無異于飲鴆止渴——逐漸取消關稅特惠制意味著殖民地更愿意從美國進口廉價的工業產品——這將沉重打擊英聯邦內部本來就不具競爭力的制造業，而且更加速了英鎊區黃金和美元儲備的外流。

英國自身面臨經濟困境，那些被戰爭催生的南亞和東南亞獨立國家，就像一個個嗷嗷待哺的早產兒，無論在政治還是經濟層面，都陷入比英國更加窘迫的境地。

印度是大英帝國王冠上最璀璨的明珠，但是，英國并沒有特殊照顧印度經濟，而是吸納它的外匯儲備，用作平衡整個英鎊區貿易水平的資金。為此，英國嚴格限制印度的美元支出，這不可避免地限制了后者的經濟發展。1948年8月，印度和巴基斯坦的美元支出超過9 000萬美元，高于秋季英鎊區國家代表會議中所提出的金額上限。即便如此，印度獲得的資金也未能滿足經濟發展之需，次年年初，內政部秘書艾揚格（H. V. R. Iyengar）對英國外交部常務次長威廉·斯特朗爵士（Sir William Strange）表示，印度需要的經濟援助不是一點所謂的救濟金，而是貸款和設備。

馬來亞出口的錫和橡膠是英聯邦最大的美元來源。1947年馬來亞（包括新加坡）的出口總值合計1.51億英鎊，其中美元出口占5 600萬英鎊。之后來自馬來亞的美元收入下降，一方面國際市場上原材料價格下跌，另一方面馬來亞國內政局不穩。戰后政府原本對錫礦、棕櫚油和橡膠產業提供的財政支持就十分有限，1948年6月國內多地發生的騷亂，更加惡化了馬來亞的財政狀況。在整個50年代，馬來亞的人均實際增長率僅為1%。

經濟困境既源于英帝國特殊的經濟結構，也與美國經濟戰略不合有關。這時英國的經濟政策沒有明確規劃，面對各種事件應接不暇，第一反應是再次向美國求助，正如財政大臣道爾吞所說，“目前擺在我們面前的只有一條路，即通過與美國的雙邊談判來改善我們的供應”。這條道路最終通向馬歇爾計劃，很快，來自美國的大量援助如久旱逢甘霖使英國得以喘息。解決了燃眉之急后，《英美財政協定》的教訓讓英國不得不思考如何從英聯邦內部解決英鎊危機，這是根本道路。于是英國萌生了一個設想：在馬歇爾計劃的4年中，鼓勵英聯邦和歐洲軟貨幣區之間更緊密的融合，實現自給自足。此后，英國的政策目標是保持英鎊作為國際貨幣的地位，利用英聯邦內大量的糧食和原料供應，實現英聯邦國家和歐洲經濟合作組織國家的發展?？梢哉f，這一設想可以最大程度地維護英國的利益，同時又滿足了美國對英國在歐洲復興中承擔重任的期待。

二、英國應對英鎊危機的舉措

英鎊危機是世界范圍內，以英鎊作為主要外匯儲備和支付貨幣的國家共同面臨的問題，其中東南亞國家整體受英鎊危機沖擊巨大。這不僅嚴重影響東南亞國家的收支狀況和經濟發展，對英國本土經濟也有沖擊力。1949年7月英聯邦國家財政大臣會議報告顯示，世界貿易不平衡的一個主要原因，是美元國家和英鎊區國家之間的貿易嚴重不對等。要實現英鎊區美元賬戶的平衡就意味著必須實現貿易對等，因此需要促進英鎊區的生產，增強產品價格的競爭力，以提高英鎊區國家的美元收入。

面對最緊迫的經濟問題，從根本上解決英鎊結存與長期國際收支逆差，英國針對殖民地和英聯邦獨立國家制定了不同的解決方案：殖民地的任務在于提高初級產品產量，增加美元收入；英聯邦國家盡可能在英鎊區內進行貿易，減少美元結算。這一安排被稱為“非美元計劃”，內容可概括為三點：一、從需要用黃金或美元結算的地區增加出口，減少進口；二、盡可能多的與其他國家進行貿易，在不損害黃金和美元儲備的情況下促進多樣化貿易；三、保證英鎊區其他國家的進出口政策與上述目標一致。

為增加殖民地的美元收入，戰后英國以前所未有的力度開發殖民地。殖民部助理副大臣伊斯特伍德（C. G. Eastwood）在1947年4月26日提交了一份文件，建議殖民部、糧食部、供應部和貿易部官員組成一個委員會，審查提高殖民地初級產品產量的可能性。這一方面是為了殖民帝國的利益，另一方面是為滿足當前和未來的世界需求以及增加外匯資源。這一政策在9月得到政府高層的確認。9月13日，外交大臣歐內斯特·貝文（Ernest Bevin）在給首相的文件中表示，他已同意殖民部事務大臣成立部門間委員會的建議，以處理國際收支問題。他還指出，應該擴大委員會的職權范圍，以考慮帝國以及國內的發展；尤其是通過出口原料賺取收入，平衡國際收支。帝國擁有的各種原材料，如煤、鉻、銅、石棉、鉆石、鉛、橡膠和錫等，在美元區供不應求。因此他建議，擬議的委員會應優先負責安排這些商品的發展事項。對此，首相表示完全同意，并指示任何能夠賺取或節省資金的資源開發計劃都應該積極推行。自此，殖民地資源的開發開始與平衡國際收支聯系起來。

英聯邦國家不同于英國殖民地。新獨立的印度和巴基斯坦兩個自治領是英國最大的債權國；除加拿大外，聯邦國家都同屬英鎊區成員，它們與英國經濟是一個整體?；谏鲜隹紤]，英國最大的讓步是接受印度留在英聯邦內的8項條件，使印度留在英聯邦內的愿望與保持共和政體相調和，盡管這引起了一些國家，尤其是巴基斯坦的不滿。對英聯邦內的英鎊區成員國，1947年底英國提出了“非美元計劃”。

在“非美元計劃”推行中，討論頻率最多的是英鎊結存釋放的數額，各個國家從美元區進口的限額，以及由此產生的在英聯邦內尋找進口可替代等問題。由于還存在外匯管制區這一框架，這一時期，盡管英國對英聯邦內獨立國家的進出口尤其是他們與美元區的貿易有很大的控制權，卻鮮少出現英國強制獨立國家執行“非美元計劃”而后者拒不同意的尖銳矛盾。如1947年8月，印度與英國就英鎊結存的討論：印度的英鎊結存有11.6億之多，英國卻拒絕印度提出的釋放4 850萬英鎊用于下半年開支的要求，表示最多釋放3 500萬，其中只有1 500萬英鎊可用于美元支出。而印度財政大臣并未據理力爭，表示他會建議其政府接受這一數字。錫蘭的態度甚至比印度更為合作，作為傳統的出口國，錫蘭還承擔了在英鎊區加強美元儲備的部分責任。錫蘭財政大臣向英國坦言錫蘭預計在1948年賺取1.8億盧比的美元，同時減少1億盧比的美元支出。這讓英國財政部非常滿意。

英聯邦內自主程度更高的澳大利亞也采取了“遵循”英國“非美元計劃”的政策。澳大利亞的態度在一定程度上反映大多數英聯邦國家的合作態勢。

戰后澳大利亞經濟的兩個方向是生產糧食和發展本國工業。前者是澳大利亞本身所需，也符合英國提出的“互補政策”；后者主要是出于建設自身防御力量的考慮，并逐漸在澳大利亞的政策制定中占據越來越重要的位置。由于美國設備價格更低、技術更為先進、交付速度也更快，因此成為澳大利亞進口生產設備的優先選擇。但在1947年8月英鎊貶值后，澳大利亞內閣在9月2日的會議上達成以下共識：為工業發展采購設施和原材料是“最高優先事項”，然而，制造商必須尋找非美元來源。貿易和海關總署還修訂了資本設備的進口許可政策，以有利于從英國和歐洲進口。廉價、交貨速度或制造商對美元區機器的偏好將不再視為發放美元進口許可證的充分理由。

澳大利亞的合作態度既不是出于忠誠也不是全然妥協，做出這一決策是因為它從英鎊區獲取了巨大利益。首先，通過使用進口和外匯管制，澳大利亞與英國建立了密切的貿易關系，為大宗商品出口提供了穩定的市場。其次，英鎊區的成員資格有“一種隱含的保證，即工業發展能夠免受美元區的挑戰和阻礙，并且總體上有一個躲避戰后世界經濟寒潮的避難所”。此外，美元總庫（dollar pool）的存在意味著英聯邦成員必須將一部分美元收入存放在倫敦，然后由英國進行分配，而美元收入的主要貢獻者殖民地對分配卻沒有酌處權。從殖民地攫取的財富使獨立國家能夠在不破壞整個英鎊區收支平衡的情況下獲得更多的美元。澳大利亞出于對本國利益的考量不惜做出部分犧牲，以保持與英國一致。

英聯邦內部的合作態度持續很久。1949年7月，英聯邦國家召開首次財政部長會議，與會代表就英鎊區在1949—1950年間可能實現的美元收入水平達成協議，同意1949—1950年美元進口總支出的可用數額不超過20億美元。他們承諾向各自政府建議，按照英國規定的支出配額，減少美元進口，把從美元區的進口減少到1948年的75%，或酌情采取其他手段，以實現這一目標。他們一致認為，盡快重建英鎊區儲備至關重要，各國都應為此竭盡全力。從實質上說，戰后初期，英國及英聯邦國家在一定程度上仍是榮辱與共的經濟共同體。英國所遭遇的美元短缺，是所有英鎊區國家都必須面對的難題。因此，在推行“非美元計劃”中，英國與英聯邦國家之間并沒有想象中不可調和的矛盾，英國可以沿此路線繼續推進。

由于“非美元計劃”與戰后國際經濟發展趨勢和布雷頓森林體系背道而馳，因此，英聯邦財政部長們還就建立一種世界貿易模式達成一致。在這種模式中，美元國家和非美元國家可以在單一的多邊體系中共同運作，這是此前英國對美國的承諾。由于目前還不具備建立單一的多邊世界貿易和支付體系的客觀條件，因此，各國一致同意：首先促進生產性就業；其次，在貨幣政策上，將國際貨幣儲備總體上恢復到能適應國際收支合理波動的水平，實現國際支付的自我平衡；第三，在生產上，開發欠發達國家的農業和工業資源，以提高它們的生產和消費水平；在此基礎上，進一步探索和組織國際資金流動的條件和機制。與會者一致同意為英聯邦不發達國家制定發展計劃。不言而喻，此時的英聯邦國家已經開始認識到提高英鎊區內落后地區生產力的重要性，單一而生硬的“非美元計劃”正在向一個更大的通過資金援助提高生產力、從而建立美元區和英鎊區之間有機的貿易體系邁進。

在這次會議上，巴基斯坦財政部長古拉姆·默罕穆德（Ghulam Mohamed）提交了一份報告，詳述了南亞和東南亞地區糧食和原材料產量的恢復和發展，對世界其他地區（特別是英聯邦和歐洲大陸）的重要性。該地區將通過直接的美元收入或提供英鎊區和西歐所依賴的供應，為解決美元問題作出重大貢獻。正如澳大利亞外交部長珀西·斯彭德（Percy Spender）在科倫坡會議上所說，減少美元進口的消極政策并不能永久解決英鎊區的貨幣問題，東南亞的經濟發展會是一個更具建設性的途徑。在此次財政部長會議后，英聯邦各國就開始思考這樣一項促進南亞東南亞經濟發展的計劃。

1949年10月18日，英國外交部提交的兩份有關文件使得這一計劃初現雛形。第一份文件題為“英國在東南亞和遠東”，意在審視英國在此地區的立場和目標。文件指出東南亞和遠東對英國的好處還沒有被充分衡量。在經濟上，英國依賴這個地區生產的橡膠、茶和黃麻；英鎊區的美元總庫在很大程度上依賴馬來亞的收入。而且，在人民生活水平提高后，貿易潛力很可能會極大提升。此外，這里居住著世界一半以上的人口，人力資源豐富，西方技術和東方人力的結合將會形成強大的伙伴關系。這個文件首次將東南亞地區以增加英鎊區的美元收入為目的作為開發對象，而此前公認的、能為英鎊區帶來更大經濟效益的是非洲殖民地。這就提高了東南亞在經濟上對英國的重要地位。第二份名為“東南亞和遠東的區域合作”的文件進一步討論了此地區面臨的困難和解決辦法。文件指出，東南亞國家已經同意英國組織東南亞的政治、經濟和軍事合作，但鑒于這一地區經濟落后、軍事能力不足，政治脆弱且搖擺不定，因此經濟領域的區域合作顯然是擺在英國面前的唯一道路。貝文認為，經濟合作一旦實現，不僅會增進亞洲國家的了解，也會增進東西方之間的了解。27日，內閣批準了這份文件，同意將所提建議作為即將在新加坡舉行的高級專員會議的討論基礎。這一文件為英國在東南亞地區的角色重新定位，此后，該地區在英國的海外開發政策中上升到戰略地位，針對南亞和東南亞地區的經濟發展合作計劃呼之欲出。

最終，1949年12月，內閣批準了一項以經濟合作的方式促進南亞和東南亞發展的政策?？梢钥闯?，正是在開發殖民地資源和執行“非美元計劃”的過程中，英國逐步改進、整合，最終聚焦于南亞和東南亞地區。此時，建立一項援助東南亞地區經濟發展的計劃已在相關國家形成共識，只是未確定具體操作辦法。1950年1月的科倫坡會議為解決手段問題提供了契機。

三、科倫坡計劃的出臺及影響

1949年12月末，內閣為參加科倫坡會議的英國代表團準備的文件詳細闡釋了這次會議的目標：短期目標為保證在經濟領域的合作，提高糧食產量；長期目標是實現這些地區的英聯邦國家在政治、經濟和（如果必要的話）防務上建立某種形式的區域聯合。文件還確立了實現這一目標的原則，即參加這一計劃的英聯邦成員尤其是東南亞國家采取自助和互助的方式，并爭取美國援助。

科倫坡外長會議自1950年1月9日始，至14日結束，共召開11次部長級會議。議題包括五個方面：對國際局勢的總體審查、中國問題、對日和平條約、東南亞、歐洲。會議籌備期間，艾德禮在給錫蘭總理塞納亞克（D. S. Senanayake）的信件中建議，每個國家應至少派出一至兩名高級經濟官員，他們可就外交事務討論中可能出現的經濟問題提出建議，彼此之間也可以舉行會議，討論和評估英鎊區的一般國際收支狀況。會議進程正是如此安排，在部長們開會的同時，主管經濟事務的官員針對美元問題進行了激烈的討論。

一系列經濟討論內含兩個維度，首先這是英聯邦國家就各國經濟信息和財政狀況進行了一次例行交流，其次也是面向經濟援助東南亞地區的資金審查和準備。經濟會議在英國財政部官員威爾遜·史密斯（Wilson Smith）的主持下召開，討論內容延續了一貫的美元困境和收支平衡問題。史密斯首先提到，英鎊區面臨的經濟問題仍是比較嚴峻的。盡管英國的美元支出減少了約1/4，印度在此方面也取得了很大進展，但去年在英聯邦財政部長會議上確立的，將整個英鎊區的美元支出削減25%的目標恐怕難以實現。與此同時，與會的經濟官員們估算，1950年英鎊區黃金和美元的赤字約為9.96億美元，這比會前英國的預算8.61億高了1億多美元。很明顯，這將動用1億美元的儲備金。由此一來，儲備金水平可能會低于1949年6月的1.651億美元，而最低安全標準為2.2億。史密斯表示，這意味著，英鎊區所有成員必須以更嚴格的標準執行英聯邦財政部長會議上做出的要求，進一步減少美元進口。澳大利亞和印度代表對此沒有表示異議。新西蘭代表認為，不能再以節省美元的理由推遲一些發展項目，而且不可能說服農民不買美國的拖拉機。錫蘭和巴基斯坦代表也小心翼翼地表示，如果能在英鎊區快速且充足的獲得所需商品，美元支出就會下降。他們迫切希望英鎊區可以提供目前僅能從美元區買到的工業機械。

這就將問題引到第二個維度，一味減少美元支出是以犧牲英聯邦內大多數國家的發展速度為代價的，而這關系到東南亞地區能否維護國家穩定、抵御共產主義“擴張”，亟需探尋增強生產能力，提高人民生活水平的路徑。由于澳大利亞、新西蘭、巴基斯坦、錫蘭等國對實施經濟援助東南亞地區的合作計劃都有所準備，因此會議的關鍵在于提出一項切實可行的措施。在1月11日下午的第6次部長級會議上，澳大利亞和錫蘭分別向會議提交了各自的經濟發展備忘錄。錫蘭備忘錄延續了去年7月英聯邦財政部長會議上對貿易的重視，要求其他英聯邦國家應保證欠發達國家的產品以固定價格進入市場，在此基礎上，將英聯邦建設成一個單一的貿易區。在組織形式上，首先任命一個相關國家官員組成的委員會，官員委員會擬定計劃后（10年計劃），交由專家委員會審查。在澳大利亞外長斯彭德看來，這一建議存在很多問題。首先，無論是保證固定價格市場，還是建立單一英聯邦貿易集團，都會引起許多政治和經濟問題，短期無法實現；其次，將范圍局限在英聯邦內是不可取的，不可避免使該地區得不到所需援助；最后，官員委員會級別過低，應在最高政治級別做出決定和采取行動。顯然，錫蘭的建議也沒有讓英國滿意，貝文明確表示英國不太可能支持這些建議，坦言英聯邦的需求不能與歐洲分開，它們必須被視作整體的一部分；同樣，英國不僅對英聯邦國家有貿易義務，對世界其他國家也負有同樣的義務。

與錫蘭提交的備忘錄相比，斯彭德所提建議顯然更為成熟。他建議以雙邊方式提供援助，以此消除繁文縟節，提升效率；建立一個簡單的組織，作為東南亞國家和其他國家就共同問題進行討論和采取行動的中心。當晚，斯彭德與英國代表團成員進行了多次討論，探尋錫蘭與澳大利亞兩個決議草案中的共同本質。最后，主要在澳大利亞備忘錄的基礎上，澳大利亞、新西蘭、錫蘭商定了一份聯合決議草案（以下簡稱“澳新錫備忘錄”），于次日下午的第八次會議上提交審議。文件提出了7點援助內容：審查向南亞和東南亞提供基于生產目的的信貸的可能性；在國際組織的框架下進行援助，包括國際復興開發銀行、聯合國的技術援助項目以及其他管理開發援助的國際組織；鼓勵對該地區感興趣的鄰近國家采取類似政策；在適當的條件下，提供補充性質的雙邊援助；在實施這些條款時，英聯邦國家應該互相協商。

對這些援助內容，各國代表沒有異議。貝文也表示他基本同意文件中所提的建議，但不得不強調，自戰爭結束以來，英國在此地區已經投入了7.5億英鎊，除在馬來亞和北婆羅洲外，預計不會再提供多少經濟資助。塞納亞克連忙表示，錫蘭最需要的并非金錢形式的援助，而是技術專家和設備。尼赫魯也不無安慰地說道，東南亞地區的發展首先需要考慮的是提高生產力，所以應該動員技術人員，制定科技發展計劃，以訓練更多的人。最后，會議原則上同意澳新錫備忘錄中所提建議，各國代表承諾就促進東南亞經濟發展的必要性向政府提出建議，并指示經濟顧問詳細考慮這些建議的措辭。

從會前英國準備的文件來看，以上討論并沒有脫離英國既定政策。無論是提供有限的資金信貸還是利用已有國際組織開展援助計劃，以及鼓勵該地區感興趣的非英聯邦國家加入，都是英國經濟開發東南亞戰略中已有的構想。貝文提到英國無法提供太多資金，無疑是由于英國自身的經濟困境。1949年12月1日內閣批準的南亞和東南亞區域合作政策對此是這樣設想的：鑒于英國已援助了大量資金以及由此導致的沉重負擔，大宗資金只能來自美國和國際復興開發銀行。而且該地區面臨的主要問題是提高糧食產量，為此，除接受西方援助外，東南亞國家還需要集體努力來實現自助和互助。斯彭德提出的由受援國制定發展計劃，確定基本需求，然后找到能夠并愿意協助完成這些需求的捐助國的雙邊援助，正是這一想法的具體化。文件特別指示，由于美國態度尚不明確，東南亞國家還得不到任何保證，代表團在科倫坡會議上不宜對此談論過多。英國重視美國的態度，因為美國的資助是東南亞經濟發展計劃成功的前提。英國在科倫坡會議上的態度可以概括為，既希望與會國家按照英方意愿組織一個對東南亞落后地區的經濟援助計劃，又不想出資太多。這一看似矛盾的想法得到與會者的理解和支持。

1951年7月，科倫坡計劃正式執行。從1951年7月1日到1958年6月底，英國累計投入9251.1萬英鎊用于援助南亞和東南亞國家的發展。除此之外，從1951年至1957年，向印度、巴基斯坦和錫蘭釋放了2.87億英鎊結存，同期還批準了2.091億倫敦貨幣市場的貸款，資本援助總額約為5.886億英鎊?？苽惼掠媱澓芸斐跻姵尚?。財政部在1953年提交給議會的年度經濟報告中說，1952年，英國的美元儲備流失速度放緩，人們對英鎊的信心恢復，英國重新獲得了經濟主動權。1959年11月，在雅加達舉辦的協商委員會會議做出延續科倫坡計劃的決定。緊接著，英聯邦大臣霍姆（Alexander Douglas-Home）在上議院就“援助不發達國家”議題的辯論中指出，最近英國經常賬戶盈余有所增加，1957年為2.52億英鎊，1958年超過3.5億英鎊，到1959年11月又進一步增加了2.5億英鎊。經歷了動蕩的40年代下半葉，英鎊在整個50年代沒有再遭遇貶值。這些跡象很難說與科倫坡計劃無關。同時，這反過來又為英國的海外援助資金提供了來源。正如外交政務次官兼雅加達協商委員會英國代表團團長蘭斯多恩侯爵所說，“英國做出任何貢獻或提供任何援助的能力，都取決于其國內經濟的穩健性和英鎊的強勢地位”。

通過將美國援助引向印度、巴基斯坦和錫蘭，很大程度上緩解了英國向這些國家釋放英鎊結存的壓力。不僅如此，釋放英鎊結存還是英國最主要的援助方式。因為英國不需要支付額外的援助費用，客觀上增加了英聯邦受援國可支配的英鎊資本，1956年印度使用的1.6億英鎊外匯中大部分都是英鎊，減少了本就短缺的美元支出。

結? ? 語

為應對戰后國際形勢的變化，維持英帝國的收支平衡和英鎊世界貨幣的地位，英國先后采取了增加對殖民地投資、“非美元計劃”、在東南亞地區開展區域經濟合作三種方式。二戰后，英國修訂了1940年版本的《殖民地發展和福利法》，將1946—1956年的各項可用資金總額增加到1.2億英鎊，平均每年1 200萬英鎊。但這種相對“巨額”的投資使英國不堪重負?！胺敲涝媱潯痹谡{節英聯邦國家的國際收支上具有顯而易見的效果，但并不符合這些國家和美國的長期利益，難以持續。

東南亞區域經濟合作計劃則在殖民地和英聯邦國家互助的基礎上，整合了“大英帝國”內部的資源。利用英美澳等國的技術優勢，進一步開發南亞和東南亞落后國家和地區，提高了生產能力，殖民地的收支盈余實際上改善了整個英帝國的經濟狀況。1952年，英國止住了儲備的嚴重流失，對英鎊的信心也在一定程度上得以恢復。到科倫坡計劃第一階段結束時，英國經濟基本已全面復蘇。麥克米倫在1957年繼任首相時欣慰地表示：“日子還沒有這樣好過?！迸c此同時，科倫坡計劃也由于其低政治性和互助性，較為隱秘的維持了英國在殖民地和英聯邦國家的影響力。

科倫坡計劃不僅促進了英國的經濟恢復，還為東南亞地區的受援國經濟發展起到了巨大的推動作用。首先，這一計劃提供了經濟進步所必需的資金、技術與經驗；其次，科倫坡計還刺激了南亞和東南亞本土的私營企業和投資；第三，科倫坡計劃通過突出東南亞地區人民的需求，從而把國際援助的注意力吸引到這一地區。其中，最引人注目的莫過于世界銀行。1951年，世界銀行行長接受了英國財政大臣的長期邀請，派代表出席協商委員會的所有會議。截至1957年6月30日，世界銀行共向該地區國家發放了約5.5億美元貸款。最后，協助這一地區的國家制定經濟發展計劃也是科倫坡計劃的一大成就。到1958年，科倫坡計劃的15個國家中有12個制定了協調發展計劃。換言之，各個國家的發展計劃是組成科倫坡計劃的基礎。這在一定程度上使落后國家和地區在短期內實現了較大程度的經濟進步。事實證明，經濟發展計劃帶來的亞洲內部的復興是馬來西亞和新加坡在20世紀60年代和70年代經濟增長的核心。

此外，在科倫坡計劃的籌備階段，英國頻繁與美國進行溝通，并根據美國的要求適度調整開發計劃內容，例如積極與該地區的非英聯邦國家聯系，以吸引美國加入。最終，美國在1950年末正式宣布加入科倫坡計劃，緬甸、尼泊爾、印度尼西亞、菲律賓等國也陸續成為會員國。美國對科倫坡計劃的援助彌補了英聯邦國家援助的不足，尤其是在農業生產和技術合作領域，美國投入了大量資金。自1950年至1957年6月，美國通過科倫坡計劃對這一地區和國家的經濟和技術援助總額超過20億美元。美國之所以投入巨大，不僅是由于南亞和東南亞地區在美國國家戰略中日漸重要，還因為，英聯邦國家開展的科倫坡計劃盡管從短期看強化了傳統的英帝國貿易，但由于其開發援助的建設性和相對開放性，理論上符合美國所設想的，英國經濟自立后逐漸將英鎊區整合進世界貿易體系的進程。

從戰后國際經貿趨勢來說，科倫坡計劃與英國實現貿易自由化和英鎊的可兌換是聯系在一起的。正如保守黨政府所認為的，恢復英鎊的可兌換性勢在必行，持續的貿易歧視和英鎊的不可兌換從長遠來看會損害英鎊的國際地位，從而也會損害英國經濟。但這時科倫坡計劃成為英國經濟政策轉向的阻礙。首先，英鎊自由兌換與英聯邦內部的貿易歧視政策被視為是不可調和的。其次，科倫坡計劃雖然改善了英國以及英鎊區的國際收支，但隨著殖民地英鎊余額越來越多，反倒不利于英鎊自由兌換的推進。采取措施迅速消耗掉這些儲備同樣不可取，因為這可能會增加英國外匯儲備的壓力，甚至促使英鎊區外圍經濟體放松與英鎊的聯系。英國在貿易和支付自由化方面的猶豫不決導致英國經濟政策調整滯后，錯過了加入歐共體進而融入以美歐為主的資本主義世界貿易體系的最佳時機。從這個角度來看，科倫坡計劃對于英國來講未嘗不是一種收之東隅，失之桑榆。

（責任編輯? ?任世江）