網約車“一元”立法體例構建
——基于司法實踐的實證分析

韓秀艷

（上海市靜安區人民法院,上海 200072）

網絡預約出租汽車（以下簡稱網約車）經營服務是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。滴滴出行、美團打車、享道出行等眾多網約車平臺越來越成為人們日常出行的必需。然而，網約車非法營運、安全保障義務不足等問題時有發生。因此，解決網約車治理問題是順應法治建設進程，構建立法、司法、執法共建共治共享立體化訴源治理新格局的需要。本文通過實證探究網約車“二元”立法體例現狀，深入剖析“二元”立法體例的現實局限性，以期構建“一元”立法體例的理想模式。以此，通過良法善治引領社會交往秩序，從源頭上預防和化解網約車新業態社會矛盾糾紛，助力建設“互聯網+”新業態良性發展的市場環境。

1 實證探究：“二元”立法體例現狀

1.1 制度規則的靜態文本考察

2016年7月28日，國務院辦公廳發布了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將網約車合法化，明確出租汽車服務主要包括巡游、網絡預約等方式。出租汽車被“二元”劃分為巡游出租汽車（以下簡稱巡游車）和網約車，實行“二元”立法規制，進行差異化經營。針對網約車，2016年7月27日，交通運輸部、工業和信息化部、公安部等7個部門聯合發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《網約車暫行辦法》）；針對巡游車，交通運輸部頒布《巡游出租汽車經營服務管理規定》（以下簡稱《巡游車管理規定》）。其中，《網約車暫行辦法》明確了“網約車”概念。下面筆者將立足制度規則現狀，對照巡游車的平行發展狀態，探析網約車的現實發展情況。

1.1.1 規則搭建結構

傳統出租車行業實行以中央層級立法為指導，各個地方依據本行政區域的具體情況，以地方政府規章的形式對出租車經營權獲取的程序性和實體性條件予以具體化的授權方式。網約車作為出租車的一種類型，在規則搭建結構上，與傳統出租車具有一致性。自2016年深化出租車行業改革的兩個文件發布后，各地交通運輸部門按照兩個文件的總體思路和制度框架，結合本地經濟社會發展水平、人口規模、城市交通狀況等實際制定落地實施細則，在省級層面發布了指導意見，在城市層面發布了實施細則[1]。

1.1.2 準入規則設置

（1）行政許可

在行政許可的設置上，巡游車和網約車存在差異性。

政府對巡游車實行特許經營?！秶鴦赵簩Υ_需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》規定，出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發須由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門依法實施。這是最早在政策層面對出租車行業的準入門檻予以特許經營規制[2]。各地根據本區域的發展特點細化特許經營的實現方式，包括招投標方式、審批授予方式、不限價拍賣方式等，以此實現特許經營權的授予，特許經營權的申請主體主要是企業法人[3]。

政府對網約車則實行普通許可經營?！毒W約車暫行辦法》對從事網約車規定了“三證”準入要求，即分別針對網約車平臺公司、車輛和駕駛員設置了《網絡預約出租汽車經營許可證》《網絡預約出租汽車運輸證》《網絡預約出租汽車駕駛員證》。地方政府在本區域內的具體實施過程中會根據自身的發展特點，對具體準入條件進行細化規定，但是“三證”的頒發方式并沒有其他特殊要求。行政機關根據申請材料進行審核，符合條件的則給予相應許可證件。由于網約車的行政許可設置是針對三個主體分別頒發，所以在許可的主體上并不存在主體類別的局限性。

（2）市場準入條件

網約車平臺公司的準入條件設置?！毒W約車暫行辦法》對于網約車平臺公司的條件設置，主要是對網絡信息數據的交互、監管和實際經營場所、服務機構等提出要求。除此之外，有的城市實施細則會從平臺公司營運風險的承擔提出投保、運營資金、制度保障等要求。相較于網約車車輛和駕駛員的條件設置數量，《網約車暫行辦法》對平臺公司設置的條件相對較多。究其原因，網約車平臺公司是“互聯網+”的新產物，其創新性需要中央層面更為全面的立法引導。

網約車車輛準入條件設置。就網約車車輛準入條件設置的數量和內容而言，《網約車暫行辦法》的設置條件只有車型、衛星定位和應急報警裝置、車輛技術性能三個方面，數量較少、內容相對簡短概括。而城市實施細則對網約車車輛的準入條件設置數量明顯增加，內容方面除了前述的三個方面，還對車輛的號牌（注冊地）、數據監管接入、車輛保險等加以限制。

網約車駕駛員準入條件設置?！毒W約車暫行辦法》對網約車駕駛員的準入條件設置，主要是從車輛安全駕駛的角度考慮，降低因駕駛員駕駛技術水平或者駕駛員犯罪傾向性所帶來的社會風險。除此之外，有的城市實施細則會設定戶籍要求，限定駕駛員申請的地域范圍，如上海。大部分地區則相對放寬，只要求辦理居住登記或身份信息登記即可。還有的地區對駕駛員的年齡提出限制性規定，但具體的年齡限制存在差異。例如，濟南市要求不超過65周歲，銀川市要求不超過60周歲。

1.2 司法實踐的動態規則適用

涉及網約車行政管理的職權主要集中在行政許可和行政處罰，行政許可權直接關系著網約車“三證”的許可頒發，而“三證”則是進入網約車市場的通行證。行政處罰權則側重于網約車的事后規范運營，通過行政管理措施保障網約車市場的穩定、有序發展。筆者選取涉及兩種行政職權的真實案例，分別探析網約車法律適用現狀。

[案例一]李某某訴某市交通委員會行政處罰決定案①中，被告在查證李某某違法事實的情況下，認定李某某實施了個人從事非法客運活動第二次被查獲且未有安全隱患行為，違反了《上海市出租汽車管理條例》第十四條第四款的規定，給予原告李某某30 000元的行政處罰。在該案的法律適用過程中，法院對李某某的行為進行了兩次法律判斷，即第一次判斷依據《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》（以下簡稱《上海網約車若干規定》）認定原告行為屬于網約車無證運營；第二次判斷依據《上海市查處車輛非法客運若干規定》認定原告行為屬于非法營運，進而適用《上海市出租汽車管理條例》作出行政處理。對一個事實進行兩次判斷認定的目的是實現由網約車到出租車概念的轉變，將網約車作為出租車一類進行處理。從網約車的本質來講，將網約車歸類為出租車無可厚非，但是在行政管理的法律適用過程中多次過度使用，在一定程度上是因為網約車、巡游車“二元”法律規制設置的阻隔，以及網約車管理制度的缺位。并且，該案最終適用的《上海市出租汽車管理條例》為1995年頒布，雖經過六次修正但其立法基礎不可避免地難以滿足新業態經濟下的新需求。因此，過渡性適用法律規范的方式雖有助于網約車管理做到有法可依，但無法從根本上解決與網約車相適配的法律規制缺位問題。

[案例二]施某某訴某市道路運輸管理局行政許可案②中，原告施某某名下該證件取得時間明顯超過3年，且未提出延續申請。被告依據《中華人民共和國行政許可法》第七十條第（一）項的規定，決定依法辦理原告名下《網絡預約出租汽車運輸證》的注銷手續。因《上海網約車若干規定》未對超期網約車相關運營證作出相應規定，加之發放網約車相關運營證屬于行政許可事項，所以本案法律適用采用的處理方式為，由網約車運輸證的特別規定過渡至行政許可事項的一般規定。該案中，被告認為原告未依照《中華人民共和國行政許可法》的規定在行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關提出申請，屬于行政許可有效期屆滿未延續的情形，同時依據該法第七十條第（一）項關于該情形法律后果的規定，決定依法辦理原告名下《網絡預約出租汽車運輸證》的注銷手續。從行政許可的角度而言，原告施某某已經為其未申請延期的行為承擔了網約車運輸證被注銷的法律后果，一定程度上實現了行政管理的效果。但在案件審理過程中也發現，原告在其網約車運輸證被注銷后的相當長時間里并未停止使用涉案車輛營運行為，意味著行政許可注銷程序的完成仍然局限在行政機關內部，缺少向網約車平臺公司通報并督促其進行平臺系統清退工作，更無相關法律對網約車平臺的營運管理責任進行細化落實，使得行政許可的管理效果未落于實處。

2 內在審視：“二元”立法體例的現實局限

2.1 區分標準與社會現實不匹配

《網約車暫行辦法》中提出網約車經營服務是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動?！堆灿诬嚬芾硪幎ā分刑岢鲅灿诬嚱洜I服務是指可在道路上巡游攬客、站點候客，噴涂、安裝出租汽車標識，以七座及以下乘用車和駕駛勞務為乘客提供出行服務，并按照乘客意愿行駛，根據行駛里程和時間計費的經營活動。依據法定概念，兩者的區別在于攬客方式，網約車是通過互聯網技術平臺進行攬客，而巡游車則是通過巡游攬客、站點候客。但攬客方式的區分標準不能適應與網約車和巡游車趨同發展的社會現實，因為巡游車也可以借助互聯網技術平臺攬客。因此，僅基于表面的技術因素對出租車進行區分不能滿足出租車法律規制需求[4]。并且，脫離社會現實的區分標準會忽略網約車和巡游車的共性與特性，降低區分的精準度，進而會影響立法的精準度。筆者認為，區分網約車和巡游車的標準應當回歸法律規制本身、立足法律規制需要，從網約車和巡游車經營權的法律授權來源進行探究，即行政許可權。還需強調，行政許可權的差異并不代表“二元”立法體例的絕對區分，其僅是法律規制在制定過程中面對新變革的全面考慮，而兩者的法律規制仍應遵循“一元”統一性。

2.2 網約車規制主體結構不合理

依照合法行政原則，行政機關應當依照法律授權活動，即“無法律無行政”[5]。實現網約車良法善治，還應當從立法的角度出發，就網約車法律規制主體的設置進行思考，從而科學設計網約車規制主體相應的權利、義務、責任條文。

現行的網約車規制主體結構主要是借鑒傳統出租車模式，采用政府作為規制主體的行政規制模式，即以政府公權力對網約車車輛、網約車駕駛員、網約車平臺的營運行為進行規制，從而形成以政府公權力為中心的射線管理模式結構。這種模式的弊端表現如下：（1）規制力量不足。一方面人員力量不足，行政規制多采取執法人員現場檢查的傳統方式查處違法行為，執法過程中還要借助交警、工商等力量以聯合執法方式進行違法行為的查處行動，因此執法力量亟須補充，規制力不足。另一方面，技術力量不足，網約車依托的互聯網技術對規制主體提出了技術性要求，但行政規制的規制主體尚不具備數字規制能力。（2）規制存在“真空區”。網約車新業態產生的新問題，使得行政規制出現“真空區”，例如，網約車車輛來源多元化所帶來的規制定位不準確、不同加入方式的駕駛員與平臺的勞動關系界定問題、駕駛員社保繳納義務劃定等，均是行政規制目前無法給予明確答案的“真空區”，使得行政規制難以有效落實。（3）規制措施失靈。過于依賴行政規制會導致行政規制嚴苛，容易帶來規制失靈，例如行政許可條件設置的戶籍、牌照地域性要求與網約車低門檻、高收益的優勢，會反向推動外來務工人員鋌而走險進行非法營運。

3 理想構建：“一元”立法體例的法律構建

3.1 “一元”立法體例構建背景

新構建“一元”立法體例的理由有以下四個方面：第一，網約車與巡游車融合發展的政策導向?！吨笇б庖姟访鞔_了推進兩種業態融合發展、促進巡游車轉型升級的政策態度，地方政府出臺的政策法規中也將巡游車作為網約車車輛申請限制的例外。巡游車在綠色政策通道的助推下，借助網絡技術平臺不斷實現自身服務的優化升級。由此，網約車和巡游車的界限逐漸模糊，制度的融合逐漸成為立法方向。第二，網約車和巡游車均為出租車的本質特性。即從運營本質而言，網約車和巡游車均是由駕駛員行駛營運車輛，搭載乘客實現地理位置的移動，滿足人們出行需求。因此，兩者的運營行為具有同一性。第三，互聯網技術的開放性助推二者趨同發展?；ヂ摼W技術是出租車行業業態變革的起因，但并不是網約車和巡游車的分水嶺。技術因素雖增加了法律關系的復雜性，但是并沒有改變出租車的本質屬性?；ヂ摼W技術是助力傳統出租車行業變革，而不是顛覆出租車行業。并且，互聯網技術的開放性決定了其助力范圍當然涵蓋巡游車，甚至會推動網約車和巡游車的“二元”歸一。第四，“一元”融合規制初探具有可實現性，例如，《濟南市客運出租汽車管理條例》（以下簡稱《濟南出租車條例》）《成都市客運出租汽車管理條例》（以下簡稱《成都出租車條例》）將網約車和巡游車融合于同一法律規范的實踐表明“一元”規制已具備實踐的基礎。并且，“一元”融合規制下，可以避免法律適用過程中“網約車無證運營”與“非法營運”多次過度使用，降低“二元”規制的阻隔。

3.2 “一元”立法體例框架設計

3.2.1 “一元”立法體例的地方實踐經驗

關于立法體例的“一元”構建，部分地方立法現已有初步實踐，如前述的《濟南出租車條例》和《成都出租車條例》。筆者將參照濟南和成都兩個城市的具體立法操作提出立法體例的“一元”構建設計?！稘铣鲎廛嚄l例》的內容包括總則、經營許可、經營服務、運營保障、監督管理、法律責任、附則七章，《成都出租車條例》的內容包括總則、經營資質（巡游車經營許可、網約車經營許可、駕駛員從業許可）、經營服務（運營管理、運營服務、運營保障）、治安管理、監督檢查、法律責任、附則七章。在經營資質和經營服務兩章中，《成都出租車條例》進行了細化規定，而《濟南出租車條例》并未再細分。從整體結構體例來看，《濟南出租車條例》更加融合歸一，但細究條款內容，在經營許可（對應《成都出租車條例》的經營資質）一章，實質依然受制于兩者的行政許可權不同進行條文羅列式的分類。對于行政許可權的不同，筆者認為，應當以“節”的形式直接區分，既尊重網約車和巡游車的不同之處，又避免因為融合而徒增條文的混亂。至于《濟南出租車條例》中的經營服務、運營保障與《成都出租車條例》中的經營服務（運營管理、運營服務、運營保障），其內容主要是針對運營活動、運營保障等出租車營運共性作出的相關規定。章節內容的不同排列體現出兩個城市對出租車運營管理的差異，但這并不是網約車和巡游車的差異性所在。因此，這部分內容不宜區分網約車和巡游車，其結構設計則可以根據各地區的特點予以調整。

3.2.2 “一元”立法體例的框架結構

我國出租車行業實行以中央層級立法為指導，各個地方依據本行政區域的具體情況，對出租車經營權獲取的程序性和實體性條件予以具體化的授權方式。該規則搭建結構現狀決定了立法體例的“一元”構建應實現由中央到地方各層級的“一元”統一。具體而言，上至《網約車暫行辦法》《巡游車管理規定》的“一元”融合，下至地方對網約車和巡游車法律規制的“一元”融合。并且，網約車法律規制的“一元”立法體例構建，應當立足于網約車和巡游車的特性和共性實現融合歸一。所謂特性即行政許可權的差異，網約車在資格條件、行政許可辦理流程、資格申請限制、平臺責任范圍等方面與巡游車存在一定差異；所謂共性即在運營服務、運營管理、監督檢查、法律責任規范等方面兩者具有出租車營運的共性。共性融合、特性適度區分的立法思路，可以提升法律規制適配度，實現法律規制的“一元”構建。

基于現有的地方立法實踐經驗，筆者認為法律規制“一元”框架應當包含總則、經營資質（經營許可）、經營服務、監督檢查、法律責任、附則六章。其中，經營資質作為特性需再細分網約車經營許可、巡游車經營許可。而出租車營運共性所涉及的經營服務、監督檢查、法律責任三章，則不再直接區分網約車、巡游車，若同一章節下存在網約車和巡游車的細微差異，可通過條文描述特別指明，不宜簡單描述指明的可通過補充性措施予以調整，例如在法律責任章，出租車營運共性決定了違法違規行為的一致性，但考慮在過罰相當的情況下會存在處罰幅度等的不同，宜通過制定裁量基準的形式進行調整優化。關于中央到地方各層級的“一元”統一，考慮到上位法與下位法體例的相似性，此處不再贅述中央立法結構。

3.3 “一元”框架下的營運管理責任引入

關于網約車規制主體的結構不合理問題，筆者認為可以借助輔助性原則，重新構建網約車規制主體、劃定網約車規制主體責任。輔助性原則是指私人或市場可以解決的事務，由其自身承擔；若不能解決，則由政府承擔；下級政府不能獨立承擔時，由上級政府提供輔助；上級政府的輔助行為不能替代下級政府的自助行為[6]。在網約車的經營模式中，網約車服務需求方和網約車服務提供方通過網約車平臺實現供需匹配。簡言之，“網約車服務需求方（乘客）—網約車平臺—網約車服務提供方（駕駛員）”。網約車平臺掌控著網約車駕駛員、網約車車輛、乘客的數據系統，實現高效精準的匹配，在網約車運營過程中起著運營管理的作用。但是目前行政規制模式中，網約車平臺僅是被規制對象，并未將其所掌握的數據信息和所擁有的調動匹配能力應用于網約車規制中。因此，筆者認為借助輔助性原則理念，改變傳統行政規制中以政府公權力為中心的射線管理模式，建立網約車平臺與網約車駕駛員、網約車車輛的層級關系，從而發揮網約車平臺公司的營運規制作用，而行政規制則作為營運規制的輔助保障，即網約車市場可以解決的事務，由網約車平臺負責解決；若不能解決，則由政府負責解決。而營運規制的實現則需要從立法上對網約車平臺的權利義務進行相應調整，引入營運管理責任條款，敦促網約車平臺承擔起相應的規制責任。

具體而言，通過以下三個方面增加營運管理責任條款：第一，強化網約車新用戶注冊審核義務，由網約車平臺把控核對進入網約車市場的準入條件，將無證運營的痼疾攔截在入門網約車市場之前；第二，增加日常數據備份義務，由網約車平臺收集匯總并備份網約車駕駛員的基本信息、乘客身份信息、車輛信息、行駛路線等租乘服務數據。這些數據信息可以直接反映網約車運營情況，有助于實現日常精準監管；第三，增加通報通知及時落實義務，針對管理部門發布的違規通報、相關政策法規通知等行政指令，平臺要及時做好落實處理，并做好反饋工作，確保行政處理結果落到實處。通過增加營運管理責任條款，實現網約車市場由政府規制向營運規制的過渡，敦促網約車平臺在追求經濟效益的同時承擔起相應的社會責任。

3.4 “一元”框架下的區域性約束條款弱化

地方區域性約束條款的制定應當結合當地交通實際情況，秉承包容審慎的原則進行設置。第一，取消戶籍限制，以避免阻礙外來務工人員獲得網約車駕駛員的準入資格。戶籍限制的目的在于控制網約車駕駛員申請數量，緩解交通擁堵問題，但實際上并沒有達到預期的效果。況且，戶籍限制并不能真正解決交通擁堵問題，因為交通擁堵的根源在于車輛數量而非駕駛員的數量。第二，適當放寬本地車牌要求。車牌的限制能起到降低車輛進入網約車市場的數量，一定程度可以實現政策調控市場的目的。在人口密集、交通擁擠的大城市，本地車牌的要求可以保障進入網約車市場的車輛數仍在當地牌照總量的范圍中。但對于交通壓力比較小的城市，限制本地車牌的意義相對較小。因此，本地車牌的要求可以由地方政府根據城市交通承載量予以判斷，進行選擇性設定。第三，保留非本市注冊的企業法人應當在本市設立分支機構的要求。網約車的營運規制力量，不能僅依靠行政規制力量，還需要營運規制力量利用其資源優勢承擔起相應的社會規制責任，網約車平臺公司是營運規制主體，如果對其注冊范圍不予以約束，跨區域的營運規制力量將難以調動，對于政府而言規制網約車力量不足。

4 結語

網約車作為信息社會應運而生的產物，已經滲入到人們的日常生活中，因此引導和保障網約車的穩定發展已成為亟待解決的社會問題。關于網約車法律規制所提出的“一元”融合發展理念，既遵循了出租車行業融合發展的客觀實際，又引導其積極面對信息社會“互聯網+”所帶來的新問題。在此基礎上，通過提出“一元”立法體例的設計構思和增加營運管理責任條款、弱化地方區域性約束條款等符合市場化特征的立法思路等觀點，完善網約車新業態訴源治理格局。

注釋：

①參見上海市靜安區人民法院（2021）滬0106行初704號行政判決書。

②參見上海市靜安區人民法院（2022）滬0106行初397號行政判決書。