領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單制度的主要特點

普 治

2023年7月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單制度的意見》（以下簡稱《意見》），為推動領導干部學規學法、遵規守法提供了重要的制度抓手，對于深入推進全面從嚴治黨和全面依法治國具有重要意義?！兑庖姟肪o緊圍繞“應知應會”這一基本要求，創新性地將清單制度引入領導干部學規學法工作中，作出明確具體的制度安排，強化了剛性約束，具有以下主要特點。

一、堅持以習近平法治思想為統領，強調領導干部要“帶頭做習近平法治思想的堅定信仰者、積極傳播者、模范實踐者”

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推動我國社會主義法治建設發生歷史性變革、取得歷史性成就。在這一進程中，習近平總書記創造性提出了關于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平法治思想，把中國特色社會主義法治理論和實踐推上了歷史新高度，為建立領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單制度提供了根本遵循，也是《意見》之魂。

第一，《意見》的制定出臺是深入學習貫徹習近平法治思想的重要舉措。習近平總書記指出，“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國，必須抓住領導干部這個‘關鍵少數’”，①習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第118頁。深刻闡明了領導干部在推進全面依法治國中的重要作用和重大責任。從“一五”到“八五”法治宣傳規劃，司法部、全國普法辦始終堅持把領導干部作為重點對象，各地各部門積極探索創新開展領導干部學法用法工作。但是，依然有很多領導干部違法犯罪東窗事發之后，說自己因為在位時不學法、不懂法，才觸犯了法律。人民網曾總結了貪官“懺悔錄”十大經典臺詞，“不懂法”名列榜首。黨的二十大報告提出：“發揮領導干部示范帶頭作用，努力使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風?！薄兑庖姟返闹贫ǔ雠_，是深入學習貫徹黨的二十大精神和習近平法治思想的重要舉措，體現了以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國必須堅持抓住“關鍵少數”的堅定決心和法治自覺，也反映了推動領導干部帶頭學規學法、遵規守法的必然要求和基本經驗。

第二，《意見》通篇貫穿習近平法治思想。習近平法治思想像一條紅線貫穿《意見》始終，《意見》的許多內容和要求直接源自習近平總書記的有關重要講話和指示，充分體現了習近平法治思想的核心要義?！兑庖姟吩凇翱傮w要求”中，強調“深入學習貫徹習近平法治思想”；在“學習重點”中，把“習近平法治思想”列為第一位；提出的“工作措施”，既是近年來領導干部學規學法工作的實踐經驗總結，也是下一步深入推進習近平法治思想學習貫徹走深走實的制度保障。

第三，《意見》明確“把學習掌握習近平法治思想作為重要必修課程”?！兑庖姟钒选傲暯椒ㄖ嗡枷搿弊鳛楦骷壐黝愵I導干部第一個學習重點，是應知應會清單中最為基本的內容?！兑庖姟诽貏e強調領導干部“帶頭做習近平法治思想的堅定信仰者、積極傳播者、模范實踐者”，這就要求必須堅持不懈用習近平法治思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，切實做到深學之、篤信之、廣傳之、踐行之?！吧顚W之”就是要吃透習近平法治思想的基本精神，把握核心要義，明確工作要求，做到融會貫通?！昂V信之”就是要不斷增進對習近平法治思想的政治認同、思想認同、理論認同、情感認同，培育社會主義法治信仰，堅定走中國特色社會主義法治道路的信心?！皬V傳之”就是要帶頭宣講習近平法治思想，使其通俗化大眾化傳播，用以教育人、引導人?！佰`行之”就是要自覺堅持用習近平法治思想統領本地區本部門法治建設，善于運用習近平法治思想分析問題、解決問題，切實把學習成效轉化為推進全面依法治國的生動實踐。

二、注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，強調“推動領導干部帶頭尊規學規守規用規，帶頭尊法學法守法用法”

中國特色社會主義法治體系是習近平法治思想的一個原創性貢獻。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“中國特色社會主義法治體系”這一重大概念，明確要求形成完善的黨內法規體系。

第一，把學規與學法有機結合起來?！兑庖姟纷⒅攸h內法規同國家法律的銜接和協調，一體推進領導干部學規學法。在文件名稱中，把“黨內法規”與“國家法律”并列；在“學習重點”中，單列“黨內法規”，置于“國家法律”之前。

第二，把尊規尊法放在第一位?！邦I導干部要帶頭尊法學法守法用法”是習近平法治思想的又一個原創性貢獻，體現了我們黨對全民守法和普法規律認識的深化。習近平總書記指出：“領導干部增強法治意識、提高法治素養，首先要解決好尊法問題。只有內心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。②習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第121頁?！卑炎鸱ǚ旁诘谝晃?，要求不僅對法律認知，更要認同。同時，尊法學法守法用法是一個有機整體、環環相扣。其中，“尊法”是關鍵，解決的是“信”的問題；“學法”是基礎，解決的是“知”的問題；“守法”“用法”是目的，解決的是“行”的問題。四者相輔相成、相得益彰，才能達到“知信行”合一，實現從認知到認同、從認同到行動的轉變。

第三，把尊規學規守規用規、尊法學法守法用法的過程變成深刻領悟“兩個確立”的決定性意義、堅決做到“兩個維護”的過程。黨的十八大以來，我們黨注重用以黨章為根本的黨內法規體系和以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，確立和鞏固習近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位，確立和鞏固習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位。領導干部學規學法的過程，就是深刻領悟“兩個確立”的決定性意義、深入領會習近平新時代中國特色社會主義思想的過程；領導干部守規用規、守法用法，就是以實際行動堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導。

三、明確以增強法治觀念、提升法治思維能力、遵守黨規國法為目標，強調“善于運用法治思維和法治方式謀劃和推進工作”

《意見》明確提出“以增強法治觀念、提升法治思維能力、遵守黨規國法為目標，建立健全領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單制度”。這是多年來領導干部學規學法工作的經驗總結，是多方面的共識，為領導干部學規學法設定了更加精準和科學的目標。

第一，深刻把握法治精神。領導干部學規學法，掌握基本的黨內法規和國家法律知識是基礎，但更重要的是增強法治觀念、提升法治思維能力，并最終落到遵守黨規國法上。這就要求領導干部在學規學法的時候，不僅要學習法條，而且要理解和把握法條背后蘊含的法治精神，知其然更知其所以然，從而增強依法決策、依法辦事的意識。正因如此，《意見》在每一個黨內法規和國家法律門類中，在列舉具體的黨內法規和國家法律的同時，都明確了領導干部應當學習掌握的法律原則和法治精神。例如，在強調認真學習刑法的同時，要求深刻把握罪刑法定、對任何人犯罪在適用法律上一律平等、罪責刑相適應等刑法基本原則。在強調認真學習行政許可法、行政處罰法、行政強制法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法、公務員法等的同時，要求深刻把握合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等行政法基本原則，牢固樹立職權法定、法定職責必須為、法無授權不可為等法治理念，強化依法行政意識。

第二，牢固樹立基本法治觀念。習近平總書記強調：“每個領導干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念，徹底摒棄人治思想和長官意識，決不搞以言代法、以權壓法?！雹哿暯剑骸对谑〔考壷饕I導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第121頁。樹立憲法法律至上的觀念，就是要求堅決維護憲法權威，使之成為一切國家機關、武裝力量、政黨和社會團體、企業事業組織和公民個人的根本行為準則；就是要對憲法法律始終保持敬畏之心，始終在憲法法律范圍內活動。樹立法律面前人人平等的觀念，就是要求任何人都不能凌駕于法律之上，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權，任何人違反憲法法律都要受到追究；就是要求領導干部不論職務多高、資歷多深、貢獻多大，都嚴格按程序辦事，遵守法律沒有特權，執行法律沒有例外。樹立權由法定、權依法使的觀念，就是要求“把權力關進制度的籠子”，依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，增強依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序推進國家各項工作的意識和能力，明白權力來自哪里、界線劃在哪里。

第三，著力提升法治思維能力。法治思維是黨的十八大以來習近平總書記反復強調的思維方式之一。習近平總書記強調：“各級黨組織和黨員、干部要強化依法治國、依法執政觀念，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力?！雹芰暯剑骸锻七M全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用》，《求是》，2020年第22期。在黨的二十大報告中，習近平總書記又把法治思維等7大思維作為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進黨和國家各項事業的科學思想方法。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治思維的本質是規則思維。規則思維具有確定性、可預期和可執行的特點，是人們對事物理性期待的體現。之所以強調要更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，就是因為法治是一種規則，能夠以法律的權利—義務—責任一致性來調整社會利益和需求的多樣性，以法律的可預期性來應對前進道路上的不確定性。法治方式是一個與法治思維密切相關的命題，是法治思維實際作用于人的行為的外在表現。它要求摒棄在舊的思維模式下所形成的一些與法治要求不符合的辦事方式，如托關系、找門子。法治思維和法治方式是領導干部應當具備的基本思維方式。對法治思維的重視標志著我們黨對黨的執政規律的認識、對法治的認識、對領導干部素質和能力建設的認識都提升到了新高度。

那么，如何提高法治思維能力？習近平總書記指出:“領導干部提高法治思維和依法辦事能力，關鍵是要做到以下幾點。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權法定，明白權力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責必須為、法無授權不可為。三是要保護人民權益，這是法治的根本目的。四是要受監督，這既是對領導干部行使權力的監督，也是對領導干部正確行使權力的制度保護?！雹萘暯剑骸对谑〔考壷饕I導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》（2015年2月2日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第125頁。守法律、重程序，就是要求領導干部在作決策、辦事情時，有法律規定的，遵循法律規定；沒有法律規定的，遵循法治原則、法治精神。作出重大決策時要嚴格按照程序辦事，充分發揚民主，廣泛聽取意見和建議，做到兼聽則明，防止“拍腦袋決策，拍胸脯擔保，拍屁股走人”的現象發生。牢記職權法定，就是要求領導干部必須在法定的范圍內行使權力，決不能越界逾軌。近年來，各地普遍推行了政府工作部門權力清單制度，按照職權法定原則，將各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等進行清理、調整，以清單形式明確列示出來，向社會公布，目的就是要明晰權力邊界，嚴格職責權限。保護人民權益，原因就在于人民是依法治國的主體和力量源泉，依法保障人民權益是全面依法治國的根本目的。這就要求領導干部必須堅持以人民為中心，把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國的全過程。接受監督，就是要求領導干部時刻牢記有權必有責、用權受監督，任何人都沒有法律之外的絕對權力，要把自己置于監督之下，習慣在“探照燈”下工作。

四、圍繞“應知應會”對領導干部學規學法工作作出制度性安排，強調“把學習成果轉化為依法決策、依法辦事的自覺行動”

制定領導干部學習黨內法規和國家法律清單，應緊扣“應知應會”，從實際出發，著眼提高領導干部法治觀念、法治思維，聚焦基礎主干黨內法規和國家法律，立足履職需要，區分不同情形，不宜過細過繁，防止流于形式?！兑庖姟穱@“應知應會”，從制度上解決了領導干部學什么、如何學、達到什么效果等基本問題。

第一，圍繞“應知應會”明確學習重點。據統計，截至2023年7月底，全黨現行有效黨內法規共3826部。截至2023年9月，我國現行有效法律298件，行政法規599件。這么多的黨內法規和法律法規，要領導干部都學習掌握既不現實也沒必要。據此，《意見》從兩個角度明確了領導干部學習重點。一方面，明確了所有領導干部都應知應會的黨內法規和國家法律。主要有5個方面：習近平法治思想，黨章，憲法、民法典、刑法。這是所有領導干部學習黨內法規和國家法律的“最大公約數”和“最小口徑”。另一方面，明確了領導干部根據工作需要，應當學習的黨內法規和國家法律。主要包括根據工作需要，學習黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規；根據工作需要，學習總體國家安全觀和國家安全法，推動高質量發展相關法律，行政法律，與履職密切相關的其他法律等。據統計，《意見》中直接列舉的黨內法規有35部，國家法律有35部；概括性列舉的法律門類有14類，如建設現代化產業體系相關的法律、社會治理領域的法律等。

第二，圍繞“應知應會”提出工作措施?！兑庖姟芬蟾鞯貐^各部門從實際出發，區分不同層級、不同崗位，準確理解把握應知應會要求，抓住關鍵、突出重點，充分考慮工作需要和學習效果，合理編制應知應會黨內法規和國家法律清單，進一步細化、明確領導干部學規學法的內容。特別強調中央和國家機關要帶頭制定“條條”清單，發揮示范引領作用。各地區各部門分級分類制定的領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單，和《意見》一起，形成一個覆蓋完整、科學有效的清單制度體系，推動領導干部學規學法各項要求落地落實?！兑庖姟访鞔_要求把領導干部應知應會黨內法規和國家法律學習納入干部教育體系，把應知應會黨內法規和國家法律納入各級黨委（黨組）理論學習中心組學習內容，納入各級黨校（行政學院）教學內容和領導干部任職培訓、在職培訓的必訓課程，確保培訓課時數量和培訓質量；結合工作實際，納入政府常務會議學規學法、單位領導班子會前學規學法、重大決策前學規學法等重要內容?！兑庖姟窂娬{建立健全領導干部學法用法激勵機制，落實并完善有關領導干部年終述法制度，加強督促檢查評估，納入考核評價干部內容，使之成為剛性約束。

第三，圍繞“應知應會”加強學習成果轉化。學習的目的全在于應用，學規學法的最終目的就是用規用法。學規學法必須與實踐運用相結合，堅持以學促干、以干檢學，用依規依法決策辦事的實干實績作為衡量和檢驗學規學法成效的主要標尺。目前，黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責、政府法律顧問、公職律師、重大決策合法性審查等制度機制已普遍建立。許多中央國家機關帶頭開展法治機關建設，制定法治行業建設評價指標體系，推行權力清單和責任清單制度，這些舉措有力推動了領導干部把學習成果轉化為依法決策、依法辦事的自覺行動。