我國“十四五”創新驅動發展目標任務的實現情況、主要問題及對策建議

■文/孫福全 張俊芳 石長慧 張文霞 蘇牧（中國科學技術發展戰略研究院）

當前，科技創新已成為中美戰略博弈的主戰場，科技自立自強對中國式現代化的支撐作用愈發凸顯。全面做好“十四五”規劃中創新驅動發展任務的中期評估工作，針對實施中存在的問題提出對策建議，對于扎實推進各項工作任務，確?？萍甲粤⒆詮姾涂萍紡妵繕藢崿F，具有重要意義。

一、我國“十四五”創新驅動發展目標任務的實現情況

本文主要針對國家“十四五”規劃中第二篇章“堅持創新驅動發展，全面塑造發展新優勢”提出的四個方面46項工作任務進行重點評估。在研究方法上，課題組采用文獻分析法、專家訪談法、調查研究法、典型案例分析法等多種方法。邀請到參與國家“十四五”規劃制定的專家學者們，組織召開了十余場研討會；廣泛征集調研單位訴求，實地走訪調研了廣州、深圳、上海、北京等地區，調研國家實驗室、大型國有企業、民營領軍企業、高等院校、科研院所等各類創新主體近百家。

從根據評估結果做出的基本判斷看，截至2023年上半年，按照國家“十四五”規劃戰略部署，創新驅動發展的各項工作如期開展、穩步推進、成效明顯。其中，40項工作任務已經制定了相關政策或行動方案，30項任務已初具效果。根據各項定性、定量指標推演判斷，除“基礎研究經費投入占研發經費投入比重提高到8%以上”定量指標差距明顯外，其余各項任務目標有望實現，但也存在一些難點和亟待解決的問題?？傮w而言，“十四五”規劃的實施加速了國家戰略科技力量體系的形成，強化了企業的科技創新主體地位，激發了人才創新活力，優化了創新生態環境；新舊動能加速轉換，競爭新優勢逐步顯現，為實現高水平科技自立自強、支撐引領高質量發展奠定了堅實基礎。

二、我國科技創新發展存在的主要問題及原因分析

從實地調研與評估結果來看，當前我國科技創新發展存在的突出難點主要表現在：

（一）國家戰略科技力量各主體能力有待持續提升，協同效應尚未充分發揮

我國戰略科技力量各主體創新能力不足。國家實驗室引領作用發揮尚需時日，具有中國特色的國家實驗室運行機制、管理模式需要進一步探索；國家重點實驗室重組步伐仍需加快。高校和科研院所的全球競爭力不足，2023年中國大陸共有7所高校進入《泰晤士高等教育世界大學排名》前100名，與美國（34所）、英國（10所）尚有較大差距，表現最好的清華大學位列第16名。領軍企業與美國相比仍存在明顯差距，高成長性科技企業有待加快培育。2022年全球研發投入2 500強，中國大陸企業上榜數上升至全球第二，但前20強中僅有3家中國企業?！?023全球獨角獸榜》顯示，中國以316家獨角獸排名第二，但不足美國（666家）一半。

國家戰略科技力量協同攻關的體系化能力不強。各主體合作深度廣度不夠，類似于創新聯合體、產業技術聯盟等形式的長期穩定戰略合作還比較少。圍繞國家戰略科技任務的分工協作、資源調配、組織保障機制尚不健全，協同效應不明顯。部分國家創新平臺之間的相似度較高，基地、平臺建設與人才培養、科研項目實施、經費支持之間的匹配關系尚未很好建立，資源開放共享程度不夠。

（二）科技投入仍然存在結構性短板，金融供給難以有效滿足科技創新需求

我國科技投入總量仍然偏低，2022年我國研發經費投入強度為2.54%，同期美國為3.5%。特別是，基礎研究投入盡管近年來增長加快，但與發達國家的差距仍然十分明顯。2022年，我國基礎研究經費占比達到6.57%，距離國家“十四五”規劃的8%以上目標尚有較大差距。投入結構不合理，尚未形成多元化投入機制。財政科技投入占財政投入總量的比例不高，且財政科技投入中的R&D投入、基礎研究投入偏低。財政支持基礎研究項目方面，持續穩定支持不足?？萍假Y源配置不合理，難以保障科研人員潛心研究。

財政投入與金融資本尚未形成協同效應，創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度融合不足，金融供給難以有效滿足科技創新和高新技術領域產業發展需求。創業投資長期資本來源依然匱乏，“投早投小投科”長期不足；政府引導基金的專業性、規范性不足，分散、泛化現象嚴重，難以實現引導功能；銀行評價體系缺乏創新，難以滿足科技型中小企業需求；資本市場發育不足，缺乏針對科技型中小企業的差異化制度安排；科技金融生態環境不健全，信息共享和征信系統建設滯后，金融資本與科技需求的精準對接不夠。

（三）科技人才吸引集聚能力亟待提高，國際科技交流合作面臨較大挑戰

我國對國際人才的吸引力較弱?！?023年全球人才競爭力指數》（GTCI）報告顯示，中國人才競爭力在全球134個經濟體中排名第40位，且“吸引人才”和“保留人才”兩項指標方面只排在全球第91位和74位。外籍科技人才占科技人才總量比例低。北京、上海等科技創新中心城市外籍科技人才占比遠低于世界其他知名大都市，中國科學院2020年外籍聘用人員占科研人員總數的比例剛超過3%，與德國馬普學會等世界同水平機構的差距明顯。從國內政策來看，海外引才政策還不完善，外籍人才在子女教育、醫療和養老保障方面面臨諸多困難；簽證、稅收、金融等配套政策碎片化，社會化服務支持體系尚不健全。

與美國科技交流合作降溫，導致先進知識向我國流動速度放緩。2018年以來，美國阻撓中美科技人才交流合作，我國科研人員赴美留學訪學受到諸多限制。由于美國調查打壓華裔科學家，在華裔科學家和其他對華友好科學家群體中產生了寒蟬效應，一部分人開始在中美之間“選邊站隊”。有研究表明，2018年以來華裔科學家回到中國的數量增速較之前有明顯提升，與此同時，也有不少美國科學家（包括華裔和非華裔）選擇減少甚至終止與中國的合作?！蹲匀弧冯s志發布的關于2023年度自然指數的研究表明，中美兩國在自然科學領域的高質量研究合作產出2020年達到峰值，2022年與其相比下降了15%。

（四）支持潛心研究和重大原始創新的制度設計不足，創新生態建設仍需加強

在科技評價方面，分類評價和質量、價值導向尚未完全落實。各類高校、院所之間在科研角色定位和布局上存在重復趨同，競爭過度而互補協同不足；機構評價以及職稱評審、崗位競聘和人才“帽子”的評選，仍普遍看重論文、項目、經費等短期量化指標，尚未建立起真正以創新質量和價值貢獻為標準的考評機制；一些高校在實施“預聘—長聘制”中，淘汰率過高，導致科研人員壓力過大，傾向于短平快的研究。

在寬容失敗、容錯糾錯方面，尚缺乏科學合理的制度設計和可操作的明確標準?！鞍踩汀笨蒲袑蚝凸芾砟Ｊ饺匀惠^為普遍?？蒲腥藛T出于職稱晉升、評獎評優等考慮，往往傾向于選擇跟隨性、漸進式、穩妥型科研項目；科研資助機構更愿意資助短期能帶來回報、容易通過驗收的研究；同行評議過于強調共識性，顛覆性、高風險、交叉性的研究項目難以獲得資助；科研機構為規避風險和免除責任，自主權改革和科研管理“做減法”落實不到位，科研人員減負政策獲得感有待進一步增強。

三、對策建議

面對國內外環境發生的重大變化，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，準確認識和把握國際國內形勢快速變化的階段性特征，堅持戰略思維、系統思維、辯證思維、創新思維、底線思維，加強科技創新戰略性調整，創造性地進行系統謀劃部署，對科技創新重大任務和改革舉措進行有針對性的安排，確保國家“十四五”規劃創新驅動發展目標任務圓滿完成，加快實現高水平科技自立自強和科技強國建設。

一是強化戰略科技力量體系化創新能力。進一步明確國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業定位，優化布局，推進各主體圍繞重大領域關鍵核心技術攻關開展深度戰略合作。加快國家實驗室建設和全國重點實驗室重組，完善國家實驗室體系的資金支持和人才評價機制。探索建立以國家實驗室為核心，覆蓋領域內多個創新平臺的合作網絡。強化國家科技計劃（專項、基金等）實施的統籌協調，加強央地、軍民科技資源配置的協同，打造國家戰略科技力量體系。

二是完善科技投入機制。穩步增加財政科技投入中R&D及基礎研究投入比重，研究制定鼓勵基礎研究投入的稅收優惠政策，積極引導企業、非營利組織等投入基礎研究。適當拉長基礎研究項目的資助時限和周期，探索對優秀項目的連續資助機制。加大對優秀人才和團隊的持續性經費支持。推行長周期評價，人員評價周期可適度拉長至3～5年。引導金融機構和社會資本加大對科技創新重點領域支持力度。盡快落實創業投資差異化監管政策；有序引導社?；?、保險資金、國有資本、高凈值人群和社會捐贈等長期資金進入創業投資領域；擴大合格境外有限合伙人（QFLP）試點范圍。充分發揮政府引導基金示范引領作用，建立容錯機制，優化政府引導基金考核標準。鼓勵各類銀行設立科技金融專營機構，適時重啟投貸聯動試點，完善適應新興產業特點的信貸管理制度。優化資本市場科創屬性判定機制和標準，提高科技證券市場對新興及交叉業態的包容度。

三是以更大力度開放促進科技人才引進。實行單邊開放戰略，即使美西方不向我國對等開放，我國也向美西方盡可能地開放，以海納百川的氣度應對美西方的“小圈子”主義和保守主義。大力支持各類創新主體積極引進高層次科技人才，對引才表現突出的機構根據人才服務年限分期給予獎勵。完善引才引智法律法規，盡快制定出臺《移民法》《外國人永久居留管理條例》《外國人在中國工作管理條例》，適當降低外國人在華永久居留申請門檻，進一步優化外籍人才在華工作生活法治環境。加快建立技術移民制度，建立健全移民積分制度、雇主擔保制度、緊缺和敏感職業清單制度等一系列配套政策，完善人才簽證、稅收、金融、社會保障等政策體系，掃清集聚各層次科技人才面臨的制度性障礙，幫助外籍人才更好融入中國社會。

四是以更加靈活方式擴大國際科技交流合作。完善科技創新開放合作的頂層設計，制定科技開放創新的國際戰略和國別戰略，推出一批有利于聚集全球人才、資本等創新要素的改革試點舉措。破除數據、信息、資金的跨境流動障礙，加大國家科技計劃向外籍科學家開放力度；加快建立面向全球的科學基金，吸引全球科技人才開展重大科學問題研究。深化雙邊、多邊、“一帶一路”科技合作，支持科研機構、高校、企業等加強民間國際科技合作。

五是營造容錯糾錯、潛心研究的創新生態?？偨Y科技評價改革試點經驗，從上到下（從主管部門、機構到人），全鏈條推進科技評價改革措施落地。針對不同項目類型、機構使命、研究性質、崗位職責實施分類評價，注重對成果實際價值和貢獻的考察。建立健全適合非共識、顛覆性項目的管理機制。倡導包容和尊重技術異見的科學精神，在項目評審中加強非共識評審、交叉評審、扶優式評審以及人本評審等多種評審方式運用；建立與項目特點相適應的組織機制和過程管理機制，弱化對預期成果產出的剛性要求。制訂容錯糾錯實施細則，明晰容錯糾錯認定程序，分類設定失敗免責的容忍度和容錯免責條款。