國際性社會組織國際化發展的困境與對策
——以世界運河歷史文化城市合作組織為例

王婧

（1.揚州大學中國大運河研究院，江蘇揚州 225009；2.揚州市職業大學，江蘇揚州 225009）

隨著全球經濟的發展，世界各國社會組織國際化發展呈現上升勢頭，社會組織在參與全球治理的過程中扮演著極為重要的角色，成為促進國際交流與合作、增進國家間相互了解、促進世界和平，以及推動社會發展的重要力量。對全球化時代的各國而言，善于運用社會組織資源，對構建全面、多層次的國際關系，樹立積極的國家形象，發揮更加有效的國際影響力有著重要的作用。西方國際非政府組織種類繁多，且經歷了較長的發展時期，已頗具規模，并有著廣泛的國際影響力，通過各類路徑，運用游說、宣傳、倡議、咨詢等方式影響著國際公眾，并通過輿論引導，進一步影響國家政策和國際議題。盡管中西方存在對政府與民間組織（非政府組織）關系在治理結構和特征上的差異性認知，但當下國際事務中，中國的社會組織 “走出去” 參與國際非政府組織類活動勢在必行。在遵守現有國際規則的前提下，中國的社會組織如何避免被動陷入西方概念的同時，亦能融入國際非政府組織活動體系亟待解決。

1 WCCO 概況

世界運河歷史文化城市合作組織（英文全稱：World Historic and Cultural Canal Cities Cooperation Organization，下文簡稱WCCO）是由揚州市牽頭，聯合中國35座大運河城市和國外25 座運河城市共同發起，于2009 年9 月，經國務院批復準予成立，并完成了民政部的注冊登記。緣起于世界運河名城博覽會，成長于中國大運河申遺過程中的WCCO，是由世界各國運河城市和相關經濟文化機構自愿結成的非營利性社會組織，在世界運河城市發展交流史上，具有里程碑式的意義[1]。在我國民政部登記注冊的國際性社會組織的總部或秘書處大部分位于北京，設立在地市的寥寥無幾，WCCO 是目前唯一將組織住所和秘書處設立在江蘇的國際性社會組織。

中國有一批與WCCO 有著相似權力結構的國際性社會組織在蓬勃發展，對國際性社會組織的性質判斷不應用西方定義生搬硬套，而應當通過對治理結構的客觀呈現，參考西方國家具有相似結構和功能的同類型組織，基于相似的社會功能將同類型組織歸類。WCCO 萌芽于地方政府國際化的需要，從助推大運河申遺工作延續到大運河文化帶建設工作，契合了習近平新時代大國外交思想，故而受到各級政府的重視，得到支持；同時，組織不以盈利為目的，以運河沿線城鎮的可持續發展為使命，建構各國運河城鎮間的互動關系，以形成基于共同利益觀、具有規范和規則的國際機制為目標，功能有別于政府機構和市場組織，故而WCCO 在國際關系中可參考西方國際非政府組織發揮作用。

2 WCCO 國際化發展的困境

WCCO 自申請成立到正式運作期間取得不少成就：世界運河城市論壇和世界運河古鎮合作機制的復合平臺的建立與運作日趨成熟；與各國運河城市間建立的國際社會網絡不斷擴大；在向國內外傳播大運河文化過程中承擔了國際交流平臺的職能；積極響應 “一帶一路民心相通” 的倡議，配合國家頂層設計等。但與那些獲得聯合國經社理事會咨商地位，被予以參與全球治理的，通過對民眾的利益觀構建形成輿論，并通過對政府、企業等各類團體的說服，能夠影響公共事務決策，較為成熟的國際非政府組織來說，WCCO 尚處于發展初期，面臨著自身發展的不足與瓶頸，以及外部國際環境的多重困境。作為由中國牽頭，在中國注冊、成立的國際性社會組織，WCCO 能否獲得更為廣泛的國際公眾的認可，并具備積極和深遠的國際傳播影響力，需要厘清現有不足、剖析制約因素，以期突破瓶頸，推動可持續發展。

2.1 網絡傳播思維亟待提高

中國在國際傳播中做了很多工作，如孔子學院、奧運會、世博會的成功舉辦，各類國際援助等，但國際上的中國 “威脅論” 仍層出不窮，其中原因主要是實施主體過于依賴政府，體現在議程設置、傳播渠道等方面[2]。WCCO 存在同樣的問題，在正式運行的5年內，從地方媒體宣傳、拓展到中央媒體及境外記者團的報道，從官網、主流媒體延伸到社交媒體的發布，網絡閱讀量有所增長，但總體來看存在過于依賴政府幫助的情況，在WCCO 成立初期，這種傳播策略不失為一種快速有效擴大影響力的方法，但隨之而來的弊端也十分明顯。

傳播的臨時性和被動性現狀。目前，WCCO 的媒體傳播活躍度主要依靠舉辦大型活動時期，通過合作方邀請各大媒體來訪進行報道，如2018 年世界運河城市論壇邀請的80 家中外媒體，31 家是在江蘇省委宣傳部的支持下邀請到的，中央、省級媒體，論壇期間新聞稿發布百余篇；2019 年世界運河城市論壇暨世界運河大會中，WCCO 委托瑞豐信息對國內媒體報道進行統計，有人民網、新華網、中國網、央廣網、新華日報等50 余家媒體進行的相關報道有百余條。從數據上看閱讀量較為可觀，但隨著活動項目的結束，網絡傳播活躍度也隨之下降。2020 年3 月再次對新浪微博 “WCCO 古鎮大會” 話題進行統計，近2 年的時間內討論數仍為活動結束時的6.2 萬，沒有關于任何項目、話題的更新和討論。而討論中多為程式化的話題操作，帶來數據上的變化卻未形成實質性熱門話題?？梢钥闯?，WCCO 一直處于 “被宣傳” 狀態，缺乏主動引導、與受眾互動的意識和能力。

WCCO 雖然涵蓋了三種模式，但其傳播仍囿于以 “大眾門戶” 網站為主的傳播思維，無差別地發布更新，內容呈現方式單一，無突出重點，官網對外是由超鏈接構成的機械關聯，與社交媒體間未能相輔相成，忽視了社交媒體的互動性、實時性和沉浸感等功能，也并未認識到如何運用社交媒體助推社會網絡的意義關聯作用，傳播理念保守，缺乏自主創新意識。新聞編輯借鑒了政府通用的新聞宣傳報道，但對于一個國際性社會組織來說其形式大于內容，套路式的新聞更新既難以吸引受眾的關注，也無法滿足閱讀需求。而WCCO 的官方社交賬號與工作人員私人社交賬號所發布的相關新聞存在相同問題，即單向的新聞宣傳，沒有分析，也沒有互動。

綜上所述，WCCO 網絡傳播的瓶頸可歸納如下。首先，內部核心原因在于WCCO 秘書處工作人員媒介素養的缺失，缺少專業傳播人才，現有團隊力量不足，且對所運作的媒體特點、功能認知不充分，整體的傳播策略設計不足；同時，欠缺創新思路，無法將傳播學專家和顧問的建議轉化為實踐。其次，組織上對網絡傳播的創新意識和認知不足，因缺乏對公眾輿論回應的知識、技巧和制度，將新聞內容限制在資訊的更新，避免因討論和互動產生的危機，雖一定程度上規避了風險，但同時限制了傳播影響力，拒絕了輿論關注、信息紅利和圈群認同；同時，因缺乏與受眾的互動，無法根據受眾的反饋進行評估，亦無法進行網絡傳播策略的深化和調整，如通過網絡傳播不僅可以擴大組織影響力，還可以彌補傳統媒體對公益性倡導宣傳的不足，擴展組織的話語機會，甚至可以建構該組織相關的網絡 “公共領域”。

2.2 組織人員結構有待調整

國際組織所屬的工作人員充當了外交人員的角色，是國際影響力的重要踐行者，通過專業優勢、道義、道德等核心基礎，運用溝通技巧，在各類平臺說服其他行為體做出相應改變。國際組織中的外交官因超越國家性，被普遍認為代表著不受國家地域限制的、有著相同認知和價值觀的群體[3]。國際組織外交官在參與各類會議、論壇等活動，接待來訪賓客，以及參與國際政策制定的談判中（如行使聯合國經社理事會咨商權）所展現的溝通、說服能力，是該組織國際影響力的重要標志之一[4]。

WCCO 的外交官比例失調問題主要表現在兩個方面：一是現有秘書處的人員結構中外交官人數不足，二是WCCO 外交官多元化不足。根據《國際組織年鑒》，國際組織是 “由兩個以上的國家組成的……其宗旨是依靠成員國間的合作來謀求符合共同利益的目標”，國際組織中的會員皆希望獲得盡可能多的話語權以實現自身利益，然而國際組織制度中的話語權份額是話語資源，并不等于話語權本身。話語資源需要通過適當的權力配合，轉化為有效、實際的話語權。如WCCO 的實際話語權可從職位及影響力（參與組織事務、議程設置的能力） 兩個因素衡量，WCCO 擁有的各國名譽主席、專家顧問等，雖可提供政策、規則的建議，但在秘書處磋商和實踐的過程中，需要通過外交官的行動獲取各方利益訴求和反饋意見，簡言之，外交官既是WCCO 國際事務的踐行者，也是加入WCCO 的平臺擁有實際話語權可進行利益談判的各方代表，故而外交官國籍的單一化，和國際組織相關專業人才的匱乏，直接影響各國運河城市在實施具體事務時的參與度。

2.3 參與國際機制的一波三折

國際組織通過 “持續性互動” 建構自身關系網絡的過程，也是一個融入各種社會網絡的過程。WCCO現階段社會網絡建構的局限性有以下幾個方面：WCCO 尚處于誕生初期的發展階段，對中國內向的社會網絡建構比重較大，對外交往路徑——政府行政部門的 “牽線搭橋” 過于單一，且 “持續性互動” 不足，問題表現為來訪賓客進一步轉為工作交往關系或合作關系的比例較低，組織的社會關系網尚未成型。此外，因國際關系影響，WCCO 申請聯合國經社理事會咨商地位6 年尚未成功。獲得聯合國經社理事會咨商地位是非政府組織獲得國際認可的重要路徑之一，代表著聯合國認可該非政府組織參與經社理事會相關會議，并可提供專業領域的建議，享有相關領域的話語權，同時，也可同各類非政府組織建立工作關系，在國際事務、全球治理中發揮作用。

中國需要有更多的國際性社會組織參與聯合國經社理事會的咨商機制。第一，中國的國際性社會組織起步晚，發展整體水平偏低，在聯合國經社理事會咨商機制中的席位僅占1.1%（包含港澳臺地區），與中國在全球治理中所發揮的作用不相匹配。而國際性非政府組織（國際性社會組織）在全球治理、國際政策制定、實施、監督中的作用日益顯著，并滲透到國際社會各個領域，組織的公益性愿景某種程度上超越國家利益，更容易獲得國際輿論的支持[5]。中國不僅需要加入各類國際非政府組織，更需要有能夠代表發展中國家立場和觀點的國際性社會組織參與全球治理。第二，發展中國家長久以來處于擁有話語權份額，卻缺乏話語權資源的 “失聲” 狀態，而國際社會中的 “西方中心論” 對多元文化和價值觀并不寬容，新興國家崛起后自然會要求實踐話語權份額。

除國際關系的外力影響外，WCCO 受限于自身發展年限，尚未有足夠的時間周期和環境導向，在國際社會上建立更為廣泛的信任關系，可通過持續性的國際項目運作，以及高透明度的經費公示，獲取國際公眾的關注與信任，逐漸建立與各國際行為體間的認同、互信關系。同時，WCCO 需要跳出西方話語體系，基于中國特色的國際性社會組織理論體系架構，認知和理解國際性社會組織的內涵。國際性社會組織不僅符合當下國際社會對國際非政府組織的要求，更有其先進性，是中國特色社會主義制度下完善國家治理體系和治理能力現代化的嘗試路徑，實現政府、市場、社會組織三者耦合關系協同發展。

3 推動WCCO 國際化發展的對策

全球化的深入和信息傳播的加快，為非國際行為體參與和監督國際事務和全球治理提供了必要條件，公共外交迎來了新的發展方向，以非國家行為體、社會化媒體的興起及雙向交流互動為要素，被學者們稱為 “新公共外交”。作為新公共外交行為體之一的國際性社會組織，需要更為有效地 “走出去”，建立國際社會網絡、合作伙伴關系，參與國際事務和全球治理的挑戰。

3.1 提升國際傳播的綜合能力

WCCO 現階段的國際傳播瓶頸，來源于其傳播模式的含混不清，導致影響力達不到預期效果，用哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）的 “5W” 傳播模式可以厘清這一問題。首先，傳播主體（誰），WCCO 是國際性社會組織，有別于政府，但現階段模仿政府的宣傳口徑較為明顯，其傳播效果更像是一種 “成果”的匯報與展示，由此可見其傳播的目標受眾是特定人群（政府、公司、組織的管理者）。WCCO 基于現有的傳播模式，卻期待獲得更多民眾的了解、參與和認可無疑是不可行的，所以WCCO 提升國際傳播的第一要務是厘清傳播思路。

首先，明確傳播主體的身份認同。WCCO 是國際性社會組織，社會組織的公益性常被稱為 “社會的良心”，作為補充政府和市場無法滿足個人需求的第三部門，從社會結構來看更為貼近民眾；而從公共外交角度出發，作為公共外交的延伸行為體，國際性社會組織是以構建 “軟實力” 為目標。WCCO 的合法性雖然來源于注冊國的授權，但要避免以 “權力權威” 的角色自居，而應圍繞組織的章程、愿景和目標，強化組織的專業性和知識權威，以此明晰WCCO 的身份認同，方能修正原本錯位的傳播主體意識。其次，根據受眾研究改革傳播內容，決定傳播路徑。雖然中國有 “家丑不可外揚” 的傳統，但 “報喜不報憂” 式的外宣方式，易造成炫耀式宣傳的效果。加之長期以來西方媒體口中的中國形象和真實的中國存在明顯的差異，WCCO 如何通過傳播，讓更多國際運河城市的人認識真正的中國，僅靠政治語言和宏觀的倡議、展望，難以服眾。李智提出，“國際受眾的特性、心理狀態和需求在多數情況下往往是由領導揣摩出的……我們總是把我們自認為國際受眾應該知道的當作國際受眾真正想了解的東西，一廂情愿或強行灌輸，結果是傳播的效果極不理想，甚至在受眾中產生了逆反心理，助長了受眾對中國政府官方媒體天然的不信任感”[6]。WCCO 可以增加一些反映大運河沿線城市民生、環境問題、文物保護等更為 “接地氣”、更實際的資訊。同時通過不同傳播路徑的選擇，收集各類受眾群體的反饋數據，為下一階段傳播路徑、傳播內容優化提供參考依據，而這些不僅需要專業團隊的支持，對WCCO 相關工作人員的媒介素養也有著更高的要求。

3.2 加強國際性社會組織人才建設

對中國處于發展階段的國際性社會組織來說，擁有通曉國際規則、掌握語言及溝通技巧、具備國際視野的人才也至關重要。WCCO 不僅要提高現有外交官的綜合水平，對秘書處的工作人員也需加強培養，同時可根據需要，引進高素質的復合型人才。出色的國際組織人才有助于國際性社會組織擴大國際影響力，進一步深入參與國際事務。WCCO 需要構建一套科學有效的培訓系統，包括考核、評定人才勝任力的模型，用來評定人員現階段的能力。組織需要擁有短期和中長期的培養計劃和路徑，確保組織人才的可持續成長。國際性社會組織一般設有權力機關、執行機關和辦事機關，本文討論的人才勝任力適用于辦事機關，也就是秘書處的工作人員，職責為處理日常性事務，以及負責處理權力機關和執行機關下達的任務，如接待來訪者，組織活動，項目推進，出訪參加會議、論壇等。

核心勝任力是國際組織員工所必備的特質、技能和行為，不受具體崗位的限制，屬于可遷移能力。國際性社會組織人才勝任力結構為可遷移能力、專業知識與技能和基礎價值觀?？蛇w移能力是具有崗位間互通性、可相互遷移和轉換的能力；專業知識與技能是特定領域和崗位的要求，如掌握1 門以上的外語，并有跨文化溝通的經驗；基礎價值觀主要指基本的個人品質和行為準則，如聯合國奉行的價值觀、基本人權、人格尊嚴與價值、社會正義、尊重男女平等、尊重多樣性等[7]。在國際性社會組織人才勝任力結構中，三者之間相互作用，基礎價值觀是根本，它決定了另兩項是否能起到積極、正面的作用；在正確的基礎價值觀前提下，可遷移能力可以為專業知識與技能創造更好的發揮空間，專業知識和技能的提升也可以獲得更高平臺的發展機會，從而促進可遷移能力的提高；出色的專業知識能力和可遷移能力的發揮，可進一步強化人員對國際性社會組織的價值觀認同。

3.3 豐富社會組織國際化路徑

與發達國家民間社會組織在海外項目、國際合作，以及在對外人道主義援救項目和發展援助項目中的重要作用相比，中國社會組織的境外活動、合作項目亟待增強，社會組織所承擔、參與的援外項目在中國對外發展援助與合作總量中的占比幾乎少到忽略不計。因此，需要積極開展國際交流，參與國際項目與國際合作[8]。對于大多數像WCCO這樣有地方城市支持的社會組織來說，目前可選的國際化路徑是“借船出?！?和 “互惠互助”，這是由組織的自身發展階段、實力和資源等因素決定的，面對海外實施主體的合法性地位、資金、物資的來源和跨國調配等問題，與知名國際組織的各類合作能夠幫助社會組織快速積累經驗。但同時，面臨著主體意識被依托方或合作方裹挾，被迫服從機制內的規則、規范，缺乏議程設置和利益觀的塑造，以及國際影響力有限等限制。此外，從中國國際性社會組織獲得聯合國經社理事會咨商地位的數量占比，和包括WCCO 在內的國際性社會組織申請咨商地位的波折中可以看出，依托聯合國的賦權，強化組織在國際社會的認同性和話語權，已經成為國家間政治博弈的籌碼，尤其是被以美國為首的西方國家用作限制中國國際話語權和影響力的手段之一[9]。因此，社會組織不僅需要積極摸索、拓寬國際化路徑，在實踐的過程中要警惕完全照搬西方國際組織的模式，避免被西方規范教化，始終牢記社會主義核心價值觀，循序漸進地推動 “人類命運共同體” 等正確義利觀的塑造。

WCCO 目前處在發展初級階段，此階段的國際交流特征如下。第一，尋找同類別國際組織建立交往關系，學習、借鑒并提供中國境內相關領域的合作機會。第二，根據組織職能和宗旨建立相應的國際社會網絡，尋找契機推進項目合作，在建立國際社會網絡過程中基于相似理念，構建情境產生情感共鳴，進行利益觀塑造。WCCO 以運河為符號建構一種基于對運河歷史文化保護和傳承，以及綠色發展的情境，希望通過持續的互動儀式在WCCO 平臺內形成一種群體團結，在共識中產生行動達成共同目標。第三，配合地方的國際交流，磨合、調整組織與政府間的關系。WCCO 的國際交流受到當下國際關系、經濟發展需求、組織與政府關系及組織治理結構等因素的影響，在融入聯合國體系，獲得話語權和加強國際影響力等方面發展潛力巨大[10]。

4 結束語

國際性社會組織是中國參與國際事務、全球治理以及承擔國際組織機制建設的重要行為體之一，中國在繼續參與原有國際組織機制的基礎上，積極倡議、參與建設各類符合當下全球或地區需求的國際性社會組織，配合 “一帶一路” 倡議，豐富了國家、地區間多邊合作的制度化模式，也拓寬了中國在國際組織領域的活動能力。中國通過國際性社會組織構建了更為廣泛和深入的國際社會網絡，為他國民眾認知、了解和交流提供了路徑和平臺。國際性社會組織的發展不僅是中國作為新興國家代表，捍衛發展中國家利益的積極努力，也是承擔大國責任，倡導發達國家和發展中國家共同應對國際問題，構建 “人類命運共同體” 的實踐。