從合同經營管理視角淺談生態環境治理項目的安全生產管理

袁明國

（中電建生態環境集團有限公司，廣東 深圳 518102）

1 引言

安全管理是企業永恒的話題。2021 年，全國生產安全事故死亡2.63 萬人，發生房屋市政工程生產安全事故734 起，死亡840 人，發生水利事故16 起，死亡21 人，雖然2022 年度事故總量和死亡人數同比下降， 但是安全生產面臨的形勢依然嚴峻復雜。 安全生產管理受制因素眾多，安全意識不強、責任落實不力、安全投入不足、監管不到位的情況依然存在。

2 影響安全管理的合同經營因素

2.1 項目施工錯綜復雜，安全管理難度較大

生態環境治理項目一般涉及市政和水利行業較多，流域治理涉及面域較廣， 如茅洲河流域治理涉及面域約112.65 km2，東莞石馬河項目涉及7 鎮112 個村， 河涌107 條， 流域面積601 km2。市政和水利工程歷史存量管網缺乏系統性，大量的地下燃氣、電纜、供水和地下管線及跨越障礙物等錯綜復雜，錯接亂排大量存在，多專業、多層面、多協調和多個施工區（段、面）穿插同時作業，帶來的安全矛盾突出。

2.2 聯合架構模式冗長，安全管理深度不夠

目前， 生態環境治理項目一般均采取聯合體總承包管理模式，聯合體內的設計、采購和施工比較松散，存在各自為政、相互分離，工程總承包的優勢難以發揮。 聯合體模式下安全管理一般采取權責下放型和監管分離型的兩種模式。 權責下放型的安全管理成效完全取決于聯合體中施工承包方對項目安全的重視程度，給項目生產安全帶來較大的風險；監管分離型明確劃分總分包兩級的安全管理責任， 總包方負責監督考核工作，各分承包商積極配合落實施工現場各項安全管理措施。

2.3 協議條款嚴謹不夠，安全條款存在缺陷

生態環境綜合治理領域大部分采用EPC、EPC+O 總承包或者投資人+EPC、PPP 或EOD 等投資模式。 安全防護、文明施工費（包括變更工程的安全文明措施費）沒有在合同中正向和反向規定不參與下浮， 甚至規定所有費用按照整體預算下浮比例結算支付，即使規定不參與下浮，但是合同中嚴格規定子項、單位施工圖預算不能超過對應的子項、單位設計概算，子項和單位過程結算、 竣工結算不能超過單位施工圖預算限額控制的規定。

2.4 工程造價隨意壓縮，合理管理費用單薄

市政造價和效益水平失真，影響市政安全管理發展。 部分概預算定額沒有充分真實、客觀地反映當地市場價格水平和供需情況。 在項目前期可研、初步設計粗糙和“三邊工程”的狀態下，采取壓縮措施費用，控制造價超標，甚至采取不合規定的施工方案，建設單位壓縮工程造價，致使施工單位安全經費被挪用，嚴重威脅施工人員的生命安全，為安全管理埋下重大隱患。

2.5 分包安全管理偏弱，分包安全監管削弱

工程分包安全管理是安全生產管理的重點和難點， 然而由于總包商和分包商安全責任界限混亂，安全部門、生產部門和經營部門對分包安全管理職責模糊， 同時面臨生態環境工程施工高峰期的分散，轉包、掛靠、肢解分包等違法分包行為，費用層層盤剝等問題。 安全防護設備的資金撥配較少，安全防護設施簡陋等安全問題。 分包安全管理機制體系不完善，安全管理責任分工不明確，分包單位存在證件掛靠或偽造，技術水平不高、安全管理落后，“一級企業投標，三級企業進場，民工隊伍施工”等現象[1]。

3 安全管理建議與措施

3.1 強化安全管理策劃，提前策劃風險應對

1）強化安全管理策劃。 整理項目HSE（安全、職業健康與環境）目標任務信息，結合項目特性和合同要求，依據公司的管理方針、制度和標準化，確定項目的安全管理目標，明確安全管理范疇，組建安全組織機構，劃分全員安全職責，辨識和評價風險因素、危險源，評審薄弱環節的體系、人員和設備，制訂相關的安全管理方案，編制各項管理制度、流程和規定，編制相關技術措施及主要設備、 重點部位和重要施工環節的控制運行方案；編制項目安全檢查、隱患整改方案并組織實施，做到安全管理工作常態化，建立健全縱向到底，橫向到邊，全員參與的安全管理體系。

2）提前策劃、優選分包安全模式。 策劃選擇勞務分包、包工包料的工序分包或者專業分包模式， 合適的分包商類型和標準、資質要求、財務狀況和業績等準入條件，考慮資源配置的不均衡性，考慮分包隊伍的主要設備要求、作業人員配置和進場時間要求，策劃分包勞動防護用品，工器具、設施設備以及安全資源等安全費用投入，嚴格控制人員進場、退場和二制管理，分包邊界劃分優先按照分段分塊（其次的專業劃分）策劃分包合同塊段和任務邊界，組建專業隊伍，以工程量清單中計量規則為準，減少隊伍之間的接口，避免交叉施工的安全隱患，選擇合適的分包管理模式，從本質上確保分包安全，降低分包安全風險。

3.2 改善聯合聯營融合，深度統一安全管理

聯合聯營組織模式， 需要根據項目的特點， 以及總承包部、各施工單位的重視安全程度和安全管理能力狀況，選擇不同的聯合管理模式，甚至調整聯合體為聯營體模式，建立風險分擔、 利益共享融合的聯營模式， 項目參建單位人員統一管理，安全管理費用按照成本原則計價，以深度統一安全管理。

對不同的聯合方式采取不同的安全管控模式， 其中在權責下放型的安全管理模式下， 需要聯合體中施工承包方對項目安全的高度重視，保障人力、財力的充分投入，保證施工方與工程總承包部的安全管理信息的對稱。 監管分離型的安全管理模式需要工程總承包部安全管理人員提高安全管理的素質和能力，建立完善的安全管理體系，嚴謹的安全監督與考核管理機制及相關實施細則，并能采取有效手段予以實施，各分承包商積極配合工程總承包部的監督、考核工作，落實施工現場各項安全管理措施等[2]。

3.3 規范合同安全條款，合理轉化安全風險

1）充分識別總包合同的安全風險，爭取合理利益。 承發包合同， 是發包人與承包人之間為完成建設工程項目確定雙方權利和義務的協議，需要充分識別合同的安全目標和范圍，雙方的安全管理權限和責任， 安全費用支付、 使用和調整等條款，以及施工措施、安全措施獎罰等風險條款。 識別合同安全生產目標與安全防護、文明施工措施費用的匹配性，識別施工措施費、安全文明施工措施費與工程法律規定的匹配性，確保安全費用能及時足額支付。

2）規范分包合同安全條款，合理分攤安全責任。 合同安全條款是項目各方安全工作的基礎， 安全管理人員需要提前介入協議簽訂， 在協議中明確安全生產目標、 遵守安全管理制度，明確各方安全管理要求，安全人員配置要求，安全責任義務、安全措施費用投入比例、使用要求，安全教育培訓及安全違約責任等方面的要求，明確分包單位管理人員履職考核，安全考核獎懲權利，明確安全履約擔保和安全保證金制度，為后期安全管理提供有力的安全依據。

3.4 合理控制造價成本，足額投入措施費用

1）合理的工程造價，是安全生產管理的前提，是工程質量、安全的關鍵所在。 工程施工安全管理問題，需要延伸至建設工程全過程工程造價管理， 特別是決策和設計階段的合理三算（估算、概算和預算）造價成本管理，需要高度重視分包商的成本管理。

2）最大限度爭取三算額度。 招投標階段，樹立以合理的投標價為中標價的理念，避免低價中標。 對工程地質復雜、危險性較大分部分項工程，需要對施工措施費用、安全文明施工費用留有余地，需要考慮一定的安全資金富裕度，甚至高于法律法規的計提比例，為后期的三算調整留足空間。

3）監管分包商成本支出，合理確定避免低于成本價的分包招標控制價。 合理監控分包商成本費用支出和合理利潤，過程中需要統計分包資源投入，測算分包成本，分析盈虧原因，及時指導分包成本管理， 避免成本不足減少必要的投入或者費用挪用；建立健全相關的施工安全措施，科學調配相關安全技術人員，科學管理安全相關器械，保證施工安全成本的最小化，利用合理造價提升工程的質量水平與安全系數。

4）確保措施費用足額投入，施工措施費用和安全文明施工費用的足額投入，是保證安全生產管理的關鍵。 建設單位、總承包單位和分包單位的安全文明施工措施費用應單列報價、單獨管理，做到?？顚Ｓ?，有效控制工程安全資金的使用力度。 要求分包單位按照工程進度制訂詳細的工程安全文明施工措施費投入總體計劃（清單），采取安全費用計劃確認、預付、據實簽證等組合方式，確保項目的措施費用足額投入。

3.5 深度介入分包管理，根本降低安全風險

分包安全管理是安全管理的難題， 是影響施工現場安全生產水平的因素。

1）優選分包單位，落實安全生產責任。 分包商的安全生產水平應作為優選分包商的重要條件， 需要重點評估和考評分包企業的安全保證能力，如資質、安全許可證、安全管理水平等，針對關鍵分包部位，要對分包隊伍進行實地考察、審查安全績效、安全管理水平等，優選完善安全體系的分包商。

2）強化分包安全履約監管，消除施工安全隱患。 對分包單位明確安全任務與指標，制定嚴格的獎懲制度，提出明確的安全內業和現場要求；強化安全制度落地，監察分包商的安全意識和安全表現；深度參與分包商的班組管理，以平等互利、合作共贏為理念，加強技術指導；明確分包隊伍和機械進場審批手續，強化項目負責人、管理人員安全教育培訓和交底。

3）建立分包安全信用機制，規范安全行為，建立合格的分包商長名單機制，建立安全信用評價機制，建立分包隊伍信息庫，收集過往項目狀況、安全管理業績、事故發生情況等多方面信息，對于近年來發生過特重大安全生產事故的，或存在履約誠信方面問題的，安全生產費用挪作他用的情況，均可作為決定否定相應的分包的重要依據[3]。

3.6 合理運用工程保險，多重角度防范風險

合理運用工程安全責任險、 意外責任險以及工程一切險等保險，強化安全監督與管理。 督促保險公司、公估公司和經紀公司展開風險管理，隱患排查等事故預防服務，檢查現場防損和安全防范體系，召開現場風險管理評估，提供防災咨詢，提出安全風險應對措施和防損措施， 督促被保險人及時采取措施消除安全隱患，積極參與事故預防工作。 綜合運用保險企業從保險費中提取一定比例來設立防災防損和培訓基金，開展項目的安全風險防范、風險管理培訓，獎勵安全先進單位及個人，資助被保險人采取合理措施減少災害事故的發生。

3.7 審計介入安全監管，夯實安全監督保障

安全審計監管介入，監管和安全有關的技術、管理、人員以及環境與能力，查找企業安全生產存在的問題，查找企業安全生產存在的不足和薄弱環節， 對企業安全管理提出改進建議，為安全管理提供三道防線保障，確保安全方案的落實，促進加強企業內部管理，完善各項管理制度，并貫徹落實到實際工作中，杜絕各類安全隱患的產生，實現安全生產的目的[4]。

4 結語

綜上所述， 從合同經營管理視角的安全管理涵蓋了整個施工過程，通過強化策劃安全管理，規范合同安全條款，合理控制造價成本，深入分包安全管理，合理運用保險和審計介入安全監督管理，從多維度角度開展安全管理，達到“安全生產”的目標，為其他企業的項目安全管理工作提供經驗。