統一進程中秦新地的法律治理研究

李婧嶸

目 次

一、新地吏的需求與供給

二、新黔首的整合與管制

三、新地秦制的漸次推行

四、結語

近年來，學界利用岳麓秦簡與里耶秦簡中關于新地的材料，〔1〕秦將大規模統一戰爭中新征服的地域界定為“新地”。參見孫聞博：《秦漢帝國“新地”與徙、戍的推行——兼論秦漢時期的內外觀念與內外政策特征》，載《古代文明》2015 年第2 期，第66 頁。豐富與深化了對秦新地統治的認識與理解。因新地在政治、經濟、文化諸方面迥異于故地，且社會情況復雜、特殊，秦在統一過程中不斷探索以法律治理新地的實踐與經驗，以鞏固秦新地的政權與統治?！?〕關于秦在新地統治的研究，參見于振波：《秦律令中的“新黔首”與“新地吏”》，載《中國史研究》2009 年第3 期，第69-78頁；沈剛：《簡牘所見秦代對南方新占領地區特殊統治政策探析》，載西北師范大學歷史文化學院等編：《簡牘學研究》（第六輯），甘肅人民出版社2016 年版，第80-89 頁；朱錦程：《秦對新征服地的特殊統治政策——以“新地吏”的選用為例》，載《湖南師范大學社會科學學報》2017 年第2 期，第150-156 頁；張夢晗：《“新地吏”與“為吏之道”——以出土秦簡為中心的考察》，載《中國史研究》2017 年第3 期，第61-70 頁；苑苑：《秦簡“新地吏”再探——兼論秦“新地”統治政策》，載《學術探索》2019 年第5 期，第125-129 頁；張夢晗：《從里耶秦簡看“荊新地”的秦制化進程》，載《江蘇師范大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第2 期，第86-98 頁；陳光：《簡牘所見秦新地統治政策——兼論秦朝驟亡的原因》，載《古代文明》2022 年第3 期，第66-72 頁；周海鋒：《秦制在新地的展開——以簡牘為考察中心》，載《中國文化研究》2022 年秋之卷，第22-38 頁。

在學界已有研究基礎上，本文擬從法律史角度探析秦如何借由法律的規制將其中央統治權延伸至新地社會并實施治理，以管控新地吏與新黔首，穩固統治秩序并漸次推行秦制，進而形成對新地行政體制、經濟運作、意識形態、社會風貌等各個方面的滲透與操控，最終實現統一天下的歷史任務。

一、新地吏的需求與供給

出土簡牘反映，征服新地初期，秦即對其六國原有體制進行改編，自上而下地在新地移植與推行秦的行政與法律制度，以秦中央集權控制下的郡縣制治理新地?！?〕參見黎明釗、唐俊峰：《里耶秦簡所見秦代縣官、曹組織的職能分野與行政互動——以計、課為中心》，載武漢大學簡帛研究中心：《簡帛》（第13 輯），上海古籍出版社2016 年版，第131-158 頁。因新地的行政管理、法制運行以及新黔首的管控皆需倚賴官吏代表秦政府執行，新地吏的充足供應為秦治理新地需解決的關鍵問題。

（一）新地吏的短缺與需求

由里耶秦簡所見遷陵縣吏籍來看，新地吏以來自秦故地的外郡人居多，本地人則數量較少?！?〕參見游逸飛：《里耶秦簡所見的洞庭郡——戰國秦漢郡縣制個案研究之一》，載《中國文化研究所學報》2015 年總第61 期，第58-59 頁；魯家亮：《里耶秦簡所見秦遷陵縣吏員的構成與來源》，載李學勤主編：《出土文獻》（第13 輯），中西書局2018 年版，第206 頁。這似與秦的下列“置吏律”規定相抵觸：

置吏律曰：縣除有秩吏，各除其縣中。其欲除它縣人及有謁置人為縣令、都官長、丞、尉、有秩吏，能任（1272）者，許之。（1245）〔5〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（肆）》，上海辭書出版社2015 年版，第136-137 頁。

由此可知，秦縣在一般情形下應任用本地人擔任有秩吏。但在征服初期，秦似難以在新地固守并執行此條秦律。其一，新地原有體制與秦制迥異，本地人即使是原有官吏也未必知悉秦制，甚至不通曉秦文字，秦很難迅速培養、任用符合秦文書行政要求的新地本土官吏?！?〕參見沈剛：《簡牘所見秦代地方職官選任》，載《歷史研究》2017 年第4 期，第188-189 頁。其二，征服初期，新地本地人或懷揣著強烈的亡國情緒，應難以在短期內獲得秦的信任與重用，秦對大量起用本地人為新地吏存有較強的疑慮。因此，如里耶秦簡反映，秦主要任用熟稔秦制且行政經驗豐富的故地官吏為新地吏。

但因秦新地多遠離故地，且戰亂甫定、社會秩序動蕩不安，故地官吏多不愿甚至是抗拒遠赴新地任職。以洞庭郡遷陵縣為例，由于地處南方偏遠山區且交通不便，氣候炎熱潮濕，來自北方的秦人多難以適應，遷陵外來者的疾病率與死亡率偏高?！?〕參見王勇：《里耶秦簡所見秦遷陵的農作與環境》，載武漢大學簡帛研究中心：《簡帛》（第17 輯），上海古籍出版社2018 年版，第143-144 頁。以下里耶秦簡就反映，有故地官吏冒著被秦律處罰的風險，未赴遷陵就任新地吏：

廿六年十二月癸丑朔庚申，遷陵守祿敢言之：沮守瘳言：課廿四年畜息子得錢殿。沮守周主。為新地吏，令縣論言史（事）。問之，周不在遷陵，敢言之。以荊山道丞印行。（8-1516）〔8〕陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》（第一卷），武漢大學出版社2012 年版，第343 頁。

據以上文書記載，秦王政二十四年（公元前223 年），因沮縣在蓄養牲畜產子賣錢的考課中位列末等，故地沮縣代守縣令周被罰至新地遷陵為吏。周或視之為畏途，因此兩年后仍未到達遷陵?！?〕參見鄭威：《里耶秦簡牘所見巴蜀史地三題》，載《四川師范大學學報（社會科學版）》2015 年第2 期，第149 頁。

征服廣袤新地后，秦難以立馬起用大量本地人充任新地吏，故地官吏又多不愿遠赴新地任職，以致秦新地缺員嚴重?！?0〕參見袁延勝、時軍軍：《再論里耶秦簡中的“守”和守官》，載《古代文明》2019 年第2 期，第64 頁。以遷陵縣為例，里耶秦簡8-1137 載，遷陵“吏凡百四人，缺卅五人”；〔11〕陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》（第一卷），武漢大學出版社2012 年版，第282 頁。又簡9-633 上的“遷陵縣志”載，遷陵縣吏滿員應為103 人，但因空缺及外出徭使的官吏人數較多，僅見吏51 人?！?2〕參見陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》（第二卷），武漢大學出版社2018 年版，第167-168 頁。

（二）多渠道供應新地吏

為了解決新地吏短缺的問題，以保障秦新地統治的運行及對新黔首的管控，秦制定法律措施通過多種方式選任新地吏，因此新地吏的構成較故地官吏也更為多元、復雜。

1.抽調故地吏為新地吏

秦通過轉遷官吏的正常途徑，將部分官吏由故地抽調至新地為吏?！?3〕參見魯家亮：《里耶秦簡所見秦遷陵縣吏員的構成與來源》，載李學勤主編：《出土文獻》（第13 輯），中西書局2018 年版，第208 頁。如以下里耶秦簡閥閱文書中所載釦的個人履歷即為例證：

資中令史陽里釦伐閱：

十一年九月隃為史。

為鄉史九歲一日。

為田部史四歲三月十一日。

為令史二月。

□計。

年卅六。

戶計。

可直司空曹。（8-269）〔14〕陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》（第一卷），武漢大學出版社2012 年版，第125-126 頁。

由以上閥閱文書可知，釦原為秦故地蜀郡資中縣令史，后被安置于遷陵縣司空曹任職，釦被調轉至新地遷陵或因當地缺吏嚴重?！?5〕參見戴衛紅：《湖南里耶秦簡所見“伐閱”文書》，載卜憲群、楊振紅主編：《簡帛研究》（二〇一三），廣西師范大學出版社2014 年版，第82-92 頁；鄭威：《里耶部分涉楚簡牘解析》，載楚文化研究會編：《楚文化研究論集》（第11 集），上海古籍出版社2015 年版，第349 頁。

2.罰遣故地官吏為新地吏

如前文所述，因故地官吏多不情愿乃至抗拒為新地吏，秦若單獨依靠調任故地吏為新地吏的方式顯然難以解決新地吏短缺的問題。出土簡牘反映，在此情形下，強調以法家精神嚴苛治吏的秦也只有務實地降低新地吏任用標準，制定法律遣罰部分故地吏充任新地吏，而正是這部分官吏構成了秦新地吏的重要來源?！?6〕參見魯家亮：《里耶秦簡所見秦遷陵縣吏員的構成與來源》，載李學勤主編：《出土文獻》（第13 輯），中西書局2018 年版，第205-207 頁。首先，以下秦律反映，秦將考課位列末尾及政績不佳的故地官吏罰為新地吏：

監御史下劾郡守，縣官已論，言夬（決）郡守，郡守謹案致之，不具者，輒卻，道近易具，具者，郡守輒移（0963）御史，以齍（赍）使及有事咸陽者，御史掾平之如令，有不具不平者，御史卻郡而歲郡課，郡所移（2059）……（缺簡）并筭而以夬（決）具到御史者，獄數（率）之，嬰筭多者為殿，十郡取殿一郡，奇不盈十到六亦取一郡?！究ぁ俊?7〕據整理小組介紹，簡2097 末尾殘斷，僅可見“郡”字墨跡，據簡長估計“郡”字之后至多余留一重文符號的空間；且據文義，此處可補一“郡”字。參見陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（伍）》，上海辭書出版社2017 年版，第76 頁。（2097）亦各課縣，御史課中縣官，取殿數如郡。殿者，貲守、守丞、卒史、令、丞各二甲，而令獄史均新地。（0831）〔18〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（伍）》，上海辭書出版社2017 年版，第54-55 頁。

此條秦律規定，獄事考課為末的各秦郡郡守、守丞、卒史及各縣縣令、縣丞被處以貲罰二甲，主導獄事的獄史被處以巡行新地，〔19〕在秦漢審判制度中，獄史作為審判案件的直接承擔者所起作用很大，審判制度執行“獄史主導型”程序。參見［日］宮宅潔：《秦漢時期的審判制度》，載楊一凡、［日］寺田浩明主編：《日本學者中國法制史論著選·先秦秦漢卷》，中華書局2016 年版，第295 頁。此處應指任職新地為吏?！?0〕參見苑苑：《秦簡“新地吏”再探——兼論秦“新地”統治政策》，載《學術探索》2019 年第5 期，第126 頁。

其次，秦將處理職事過程中犯有違法行為的故地吏罰為新地吏。如以下秦令將未依法定程序征發治獄官吏的縣史及參與官吏罰至新地為吏，任期兩年：

令曰：御史節發縣官吏及丞相、御史、執法發卒史以下到縣官佐、史，皆毋敢名發。其發治獄者官必遣（1689）嘗治獄二歲以上。不從令，皆貲二甲，其丞、長史、正、監、守丞有（又）奪各一攻（功），史與為者為新地吏二歲。御史（1914）名發縣官吏□書律者，不用此令。卒令丙九（1887）〔21〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（伍）》，上海辭書出版社2017 年版，第110-111 頁。

以下里耶秦簡文書也反映，秦依據“遣新地吏令”將執事失期的相關官吏罰為新地吏：

十一月甲寅，魯陽守丞印下尉：以律令從吏（事）。今亟日夜遣，毋出寅夕。唯毋失期。失期，致嗇夫、吏主者。它盡如遣新地吏令。癰手。（9-1881）〔22〕陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》（第二卷），武漢大學出版社2018 年版，第383 頁。

上引岳麓秦令及里耶文書中，故地吏未依法定要求或期限履行職事，皆為處理職事過程中犯下的違法行為，應與刑法意義上的犯罪行為有所區分?！?3〕參見李婧嶸：《秦漢法律中的罪數形態及處罰原則》，載《古代文明》2019 年第3 期，第84-85 頁。秦律一般對官吏違犯職務規定的行為處以貲罰刑，〔24〕參見徐世虹：《文獻解讀與秦漢律本體認識》，載《中央研究院歷史語言研究所集刊》第86 本第2 分冊，第256 頁。但為了緩解新地缺吏現象，秦還將違法的部分故地吏罰為新地吏，也體現了秦解決新地治理難題時的務實與變通。

再次，秦還將行詐偽以躲避職事或任職的故地官吏罰遣至新地。如以下秦令將為詐偽逃避職事的故地官吏罰為新地吏，任期兩年：

遵循罪責相應的刑罰原則，秦律還根據故地官吏為詐偽的嚴重程度確定他們被罰遣所至新地的地域及任期。如下列秦令載：

此條秦令中官吏行詐偽免官去吏的行為相較上引岳麓秦簡1869、1149+C4-3-7、1926 的秦令中行詐偽躲避職事的行為顯然更為嚴重，因此這些官吏經由法定上報程序后，將由丞相、御史罰遣他們先至更為偏遠且秩序不穩的新地郡為吏，任期更長達四年。此外，這些官吏若在任期內再為詐偽以故意達到免吏的目的，還將對其加罪一等論處?！?7〕令文中“加罪一等”應指在原新地吏任期之外再加一年。參見吳方基：《里耶秦簡“日備歸”與秦代新地吏管理》，載《古代文明》2019 年第3 期，第67-68 頁。

最后，由以下秦“遷吏令”可知，秦還將因病在一年內未履職滿三月的故地官吏予以免職，并且待其病愈后再罰為新地吏或戍卒：

以上及唯（雖）不盈三，一歲病不視事盈三月以上者，皆免。病有瘳，令為新地吏及戍，如吏有適過廢、免為新地吏（1865）及戍者?！?8〕整理小組將此句斷句為“病有瘳，令為新地吏及戍如吏。有適過，廢，免為新地吏及戍者”。此句斷句據文義有所修改。遷吏令甲（1791）〔29〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（伍）》，上海辭書出版社2017 年版，第190 頁。

3.培訓及選任新地本土官吏

秦抽調、罰遣故地吏為新地吏的法律措施應為征服初期解決新地缺吏的權宜之計，所以他們均有固定任期，一般為兩年或四年，期滿即可免職歸家。并且，里耶秦簡反映，新地吏的任期制在實踐中也予以貫徹執行?！?0〕參見吳方基：《里耶秦簡“日備歸”與秦代新地吏管理》，載《古代文明》2019 年第3 期，第66-72 頁。為了保障新地吏長期穩定的充足供給，秦在新地設立學室，由負責縣學的學佴教授本地學童秦文書行政所需的各類知識、技能?！?1〕參見張春龍：《里耶秦簡中遷陵縣學官和相關記錄》，載李學勤主編：《出土文獻》（第1 輯），中西書局2010 年版，第232-234 頁。學童完成培訓、參加考試后，若滿足為吏條件，可由秦選任為新地吏。魯家亮指出，里耶秦簡所見遷陵縣的部分小史以及鄉、官級別的佐、史應為學室培養的本地吏員。秦還主要任用本地人承擔縣下鄉、里的部分基層職務如郵人、船人、求盜等，因他們對新地的自然條件、交通情況、民風物貌更為熟悉，擔任此類職務也更為合適?！?2〕參見魯家亮：《里耶秦簡所見秦遷陵縣吏員的構成與來源》，載李學勤主編：《出土文獻》（第13 輯），中西書局2018 年版，第210-219 頁。

隨著秦新地統治秩序的穩固，新地逐漸轉化為故地，秦抽調、罰遣至新地的故地官吏也應隨之減少，代之主要起用本地人為新地吏，即在新地實現秦固有的官吏本地選任模式。

二、新黔首的整合與管制

歷經殘酷慘烈的軍事征伐后，六國故地淪為了秦新地，其臣民成了秦新黔首，懷揣亡國情緒的新黔首對秦的抗拒、敵視也達到了頂點。出土簡牘就反映，秦新地盜賊、反叛頻發，社會秩序動蕩不安。睡虎地四號秦墓出土的六號木牘上所載秦士兵驚的信中提到，“新地多盜，衷（中）唯毋方行新地，急急急”〔33〕陳偉主編：《秦簡牘合集：釋文注釋修訂本（貳）》，武漢大學出版社2016 年版，第599 頁。。里耶秦簡反映了遷陵縣時發的反亂現象，如簡9-32 載：“反寇攻，離鄉亭鄣（障）吏、卒各自備守，反□□者盡死亡，各不能相智（知）?！薄?4〕陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》（第二卷），武漢大學出版社2018 年版，第45 頁。張家山漢簡《奏讞書》案例十八中所引秦令載，“所取荊新地多群盜”〔35〕彭浩、陳偉、［日］工藤元男主編：《二年律令與奏讞書：張家山二四七號漢墓出土法律文獻釋讀》，文物出版社2007 年版，第365 頁。。

從新黔首管控來看，秦鞏固新地統治，應從法律治理層面解決兩個重要問題：一為整編新黔首，將其納入秦的社會基層行政管理體系，并緩解新黔首的不安、抵觸情緒，以促使他們形成身份認同觀念，內心歸順于秦；二為有效部署秦軍事力量駐守新地，防控新地的盜賊、反亂等行為，維護新地社會秩序。

（一）新黔首的編戶整合

里耶戶籍簡反映，秦占領遷陵之初，即以秦的戶爵制度整編新黔首，并據以分配田地資源、徭役及賦役?！?6〕參見黎明釗：《里耶秦簡：戶籍檔案的探討》，載《中國史研究》2009 年第2 期，第5 頁。戶籍簡上的第一欄錄有戶主的戶籍、爵位及姓名，多為“南陽戶人荊不更某某”?！?7〕參見湖南省文物考古研究所：《里耶發掘報告》，岳麓書社2007 年版，第203-208 頁。邢義田認為，爵前的“荊”字透露這些人本為擁有楚爵的楚人，秦占領楚地后為爭取楚人支持，并不剝奪其原有爵位，改以同級秦爵重新登記在冊?！?8〕參見邢義田：《治國安邦：法制、行政與軍事》，中華書局2011 年版，第303 頁。也有學者指出，秦征服新地后曾普遍賜予新黔首秦爵以籠絡民心，爭取歸順?！?9〕參見張榮強：《湖南里耶所出“秦代遷陵縣南陽里戶版”研究》，載《北京師范大學學報（社會科學版）》2008 年第4 期，第76頁；［韓］金慶浩：《里耶秦簡中所反映的秦對南方的統治》，載秦始皇兵馬俑博物館編：《秦俑博物館開館三十周年國際學術研討會暨秦俑學第七屆年會國際學術研討會論文集》，三秦出版社2010 年版，第517 頁。秦政府承認并保障新黔首原為六國故民時的社會地位和身份權益，甚至優待新黔首賜予其秦爵，其目的在于重新確立、劃分新地的社會身份階層，以有序構造秦統治下新地的社會基層管理體系?！?0〕參見［日］渡邊英幸：《秦漢交替時期民、夷之歸屬及編成》，朱騰譯，載周東平、朱騰主編：《法律史譯評》（2014 年卷），中國政法大學出版社2015 年版，第22-23 頁。由此，秦的國家權力滲透至新地社會基層內部，形成一種具有強大內部支撐力的社會統治結構，進而建構了新地編戶齊民的社會秩序?！?1〕參見［日］西嶋定生：《中國古代帝國的形成與結構：二十等爵制研究》，武尚清譯，中華書局2004 年版，第532-544 頁。

（二）針對新黔首的羈縻政策

為了安撫新黔首，消減新黔首對秦的抗拒、仇視情緒，以平復新地社會秩序，秦因地制宜地實施羈縻的法律政策以緩和新黔首與秦政府之間的矛盾、沖突。因新地吏代表秦政府直接管控新黔首，秦注重管控新地吏的行為，要求他們善待新黔首。如以下秦律載：

新黔首未習事，吏治或泰嚴，恒事?。ㄒ玻┒鴲号c言及詈蓐〈辱〉之，長吏弗智（知）及弗智（知）及弗督論，新（1042）皆筶〈苦〉勮（?。┲?，多以其故，難有言于吏，甚不善，其令吏善以交，理律令（0879）□□（謑）訽詈新黔首，貲一甲；殹〈毆〉笞，貲二甲；丞、令弗得，坐之，減焉（2028）〔42〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（柒）》，上海辭書出版社2022 年版，第98 頁。

此律規定，新黔首若不習秦事，新地吏應避免過于嚴苛，不得惡言謾罵、侵辱新黔首，并由長吏督查新地吏的這些行為；此外，新地吏還應了解新黔首的情況及訴求，妥善與之交往，若新地吏謾罵新黔首，將被處貲罰一甲；毆笞新黔首，將被處貲罰二甲；新地縣令、縣丞未追捕到責任屬吏，將負連帶責任。

法律還防范新地吏從新黔首處獲得不正當經濟利益，以免新地吏恃強凌弱、侵漁新黔首。如以下秦令載：

新地吏及其舍人敢受新黔首錢財酒肉它物，及有賣買叚（假）賃貸于新黔首而故貴賦〈賤〉（0895）其賈（價），皆坐其所受及故為貴賦〈賤〉之臧（贓）、叚（假）賃費、貸息，與盜同法。其貰買新黔首奴婢畜產（1113）及它物盈三月以上而弗予錢者坐所貰賈〈買〉錢數，亦與盜同法。學書吏所年未盈十五歲者（1037）不為舍人。有能捕犯令者城旦罪一人，購金四兩。捕耐罪一人，購金一兩。新黔首已遺予之而能（1012）捕若告之，勿罪，有（又）以令購之。故黔首見犯此令者，及雖弗見或告之而弗捕告者，以縱罪人（1013）論之。廿一（1004）〔43〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（伍）》，上海辭書出版社2017 年版，第51-53 頁。

此條秦令前部分規定，新地吏及其舍人收受新黔首錢財、酒肉及它物，或與新黔首之間有買賣、借貸、租賃行為時故意貴賤其價，或向新黔首賒買奴婢、畜產及它物達三月以上，將對新地吏及其舍人據其所獲不當經濟利益的贓值依“與盜同法”論處。秦令后部分還對新、故黔首作出不同規定：新黔首給予新地吏錢財、酒肉及它物后若能追捕或告發犯令者，既可免于處罰，還可據此令獲得購賞；故黔首見到或知曉犯此令者而未予追捕、告發，則依“縱罪人”嚴厲處罰。其規定顯然更為偏向新黔首，鼓勵他們以功贖罪，即可在法定條件下減免其刑罰，他們還可獲得購賞。

此外，秦在一定情形下尊重新黔首的意愿，不勉強其行事。如下列“置吏律”強調，縣任命無秩小佐，不得強迫符合條件的新黔首備員，也可推知若是新黔首則可強制其任職：

置吏律曰：縣除小佐毋（無）秩者，各除其縣中，皆擇除不更以下到士五（伍）史者為佐，不足，益除君子子、大夫子、小爵（1396）及公卒、士五（伍）子年十八歲以上備員，其新黔首勿強，年過六十者勿以為佐。（1367）〔44〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（肆）》，上海辭書出版社2015 年版，第137-138 頁。

秦征服新地之后，來自秦本土的故黔首與原屬六國的新黔首同為秦民，本應沒有區別地適用秦律令，但由上引兩條秦律令來看，秦制定律令分別對新黔首、故黔首作出不同規定，在一定程度上寬待、優遇新黔首，以贏取其歸順。

（三）防控與鎮壓新黔首

秦為了維護其在新地的統治秩序與政治利益，雖以羈縻的法律措施安撫新黔首，但秦在新地作出的法律妥協與讓步必然是有限度的。針對新地社會動蕩不安且反盜、叛亂頻發的情況，秦還另行制定、實施適用于新地的法律，增強秦新地戍守軍事力量，并嚴厲防控及鎮壓新黔首的反抗，以穩固新地社會秩序，進而對新地實施長期有效的行政統治。

1.以秦人充實、戍守新地

秦迅速征服新地的統一進程中，實施以秦人充實、戍守新地的法律政策?！?5〕參見孫聞博：《秦漢帝國“新地”與徙、戍的推行——兼論秦漢時期的內外觀念與內外政策特征》，載《古代文明》2015 年第2 期，第65-66 頁；熊永：《排外抑或招徠：秦國惠昭之世的移民政策轉向新探》，載《史學月刊》2021 年第7 期，第32-37 頁。由出土簡牘來看，秦主要將三類秦人遷往新地：一為違法犯令的故黔首。睡虎地秦簡六號木牘上所載秦士兵驚的信中就提到，“聞新地城多空不實者，且令故民有為不如令者實”〔46〕陳偉：《秦簡牘合集：釋文注釋修訂本（貳）》，武漢大學出版社2016 年版，第599 頁。。下列岳麓秦令反映了秦罰遣有罪秦民戍守新地的具體方式：

尉議：中縣有罪罰當戍者及陽平吏卒當戍者，皆署瑯邪郡；屬邦、道當戍東故徼者，署衡山郡。（0689）它如令。綰請，許。而令中縣署東晦（海）郡，泰原署四川郡，東郡、參（叁）川、穎（潁）川署江胡郡，南陽、（0194-1）河內署九江郡，南郡、上黨、屬邦、道當戍東故徼者，署衡山郡。（0383）〔47〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（柒）》，上海辭書出版社2022 年版，第61 頁。

由此條秦令來看，因罪罰戍者皆來自秦故地，罰戍目的地東海、四川、江胡、九江、衡山郡則為秦統一期間征服的新地，且秦一般將有罪當戍者由秦故地郡遷至相對應的鄰近新地郡，如將中縣有罪罰戍者遣罰至東?？??！?8〕秦令中提到的秦郡地望，參見后曉榮：《秦代政區地理》，社會科學文獻出版社2009 年版；周振鶴主編：《中國行政區劃通史·秦漢卷》，復旦大學出版社2019 年版，第61-79 頁；陳偉：《“江胡”與“州陵”——岳麓書院藏秦簡中的兩個地名初考》，載《中國歷史地理論叢》2010 年第1 期，第116-119 頁。秦有規劃地實施將有罪秦民遣至新地罰戍的法律措施，既避免了秦民在境內大規模、長距離遷移，也有助于保障秦駐扎新地的守衛力量。

二為將無力支付貲罰、償還債務的故黔首罰至新地戍守。如下列秦令載：

黔首男子年十八歲以上及吏貲一甲，及責（債）自千錢及諸有貣者，各以其縣道平賈（價）物直（值），物直（值）千錢以（0683）上弗能償，人而丁粼者，皆遣令戍新地，如貲首及罰戍，而為除，日六錢，日備者輒歸之。（0750+C10.1-2-2）〔49〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（柒）》，上海辭書出版社2022 年版，第97 頁。

秦令規定，年滿十八周歲的黔首男子若被處以貲罰一甲即1344 錢，〔50〕參見于振波：《秦律中的甲盾比價及相關問題》，載《史學集刊》2010 年第5 期，第37 頁。又或負債、借貸千錢以上無力支付，將被罰以“居貲贖債”的方式戍守新地償還債務，戍守一日抵債六錢，直至債務清償方可歸家。即使以此條秦令中規定的債務起點數額千錢計算，故黔首欠債男子也需戍守新地近半年?？梢?，此條秦令的目的在于為新地提供駐守戍卒的來源。

三為將不愿服從或抗拒秦統治要求及目標的故地吏民罰至新地戍守。如以下秦令載：

吏、黔首非奮為上有求?。ㄒ玻?，而敢以辤（辭）自訟及訟人故而（剃）發負志及（剃）發而不負志者，令戍新地四歲，其（1942）正負志而不（剃）發者，戍二歲。第十九（1999）〔51〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（陸）》，上海辭書出版社2020 年版，第116-117 頁。

此條秦令規定，若故地吏、故黔首非奮求向上，敢以辭訟自訟或訟人，罰遣剃發負志或剃發未負志者戍守新地四年，罰遣負志未剃發者戍守新地兩年。于振波指出，此令反映秦以嚴苛的法家精神治理臣民，蔑視乃至無視秦民的個人權益與意愿，要求他們服從于秦富國強兵及統一天下的政治目標?！?2〕參見于振波：《“負志”之罪與秦之立法精神》，載《湖南大學學報（社會科學版）》2015 年第3 期，第21-23 頁。

秦罰遣秦人充實、戍守新地的法律措施，在實踐中也得以實施及貫徹。游逸飛指出，目前可考的遷陵縣戍卒皆為外郡人且多屬中原地區。并且，戍卒的原籍故地與駐守新地存在固定的對應關系，比如洞庭郡的更戍戍卒皆為淮陽郡城父縣人，〔53〕參見游逸飛：《里耶秦簡所見的洞庭郡——戰國秦漢郡縣制個案研究之一》，載《中國文化研究所學報》2015 年總第61 期，第52-60 頁。這正與前引岳麓秦簡0689、0194-1、0383 上的秦令規定相符。馬怡發現，里耶秦簡所見洞庭郡因貲贖行戍者多為外郡人，〔54〕參見馬怡：《秦簡所見貲錢與贖錢——以里耶秦簡“陽陵卒”文書為中心》，載武漢大學簡帛研究中心：《簡帛》（第8 輯），上海古籍出版社2013 年版，第195-213 頁。他們或為據前引岳麓秦簡0683、0750+C10.1-2-2 上的秦令罰戍新地償債的故黔首。秦以秦人充實、戍守新地，將在一定程度上改變并重構新地原有人口結構，加速新地社會舊有秩序的破壞與消解，也將增強秦對新黔首的監控力量，有助于實現秦對新地實施長期、有效的軍事控制，以鞏固秦新地統治秩序。

2.消解新地民間兵力

為了防范新黔首執兵起武反抗秦統治，秦律對新黔首挾帶兵器予以嚴格管控，以從源頭上消解新地民間武力。如以下秦令載：

新黔首公乘以上挾毋過各三劍，公大夫、官大夫得帶劍者，挾毋過各二劍，大夫以下得帶（0347）劍者，毋過各一劍，皆毋得挾它兵。過令者，以新黔首挾兵令論之。十一（0676）〔55〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（柒）》，上海辭書出版社2022 年版，第80 頁。

此條秦令據新黔首的爵級高低限定其帶劍數量，如超出規定將依“新黔首挾兵令”論處。此令及其令文中所引“新黔首挾兵令”雖嚴格限制新黔首挾帶兵器的種類及數量，但仍未完全禁止?；蛞蜻@兩條秦令頒布、實施后，新黔首執兵反抗的行為仍未得到有效遏制，盜賊、反亂依舊頻發，對秦統治造成了武力威脅，以致秦對新黔首持有兵器深感不安，于是又制定了以下秦令嚴禁爵位為官大夫及以下的新黔首佩劍、挾帶兵器與長刀，加大防控力度：〔56〕參見尚宇昌：《岳麓秦簡所見秦代兵器管理制度》，載鄔文玲、戴衛紅主編：《簡帛研究》（二〇二〇秋冬卷），廣西師范大學出版社2021 年版，第127 頁。

此條秦令對新黔首持有兵器的限制與管控顯然更為嚴苛，只允許爵位為公大夫以上的新黔首帶劍，但也不得挾帶其他兵器或長一尺五寸以上的大刀，其他黔首則不得持有、攜帶兵器。秦令還要求新地縣、鄉、里嚴格執行其規定，將之布告新黔首并要求他們及時向縣官府上交其持有的各類兵器，令發布后再由縣丞、縣令、令史分曹部署官吏搜繳新黔首的私藏兵器，追捕私挾兵器但未上報官吏的新黔首并對其施以遷刑。此外，秦令規定犯此令未遷者本人及其親友若追捕非法私持兵器者兩人，免除其家人隨遷；其他新黔首若追捕非法私持兵器者兩人，予以五千賞錢；典老、田典、伍人對新黔首私持兵器的行為也應予捕告，否則將受到相應處罰。

由以上兩條秦令來看，秦注重防患于未然，以法律措施消解新地民間執武反抗力量。并且，秦還注意依據新地社會秩序的變化及時修訂法律，事異法移，由嚴格限制再到嚴厲禁止新黔首持有兵器，并要求其上交兵器，逐漸強化了對新地民間武力的控制，以消解新地民間兵力。尤其是這些秦令為專門針對新黔首制定，也體現出秦對新黔首持有兵器的防控較之故黔首更為嚴苛?！?8〕參見尚宇昌：《秦始皇“收天下兵”事發微——以岳麓秦簡所見秦代民間兵器的回收與限制為中心》，載《出土文獻》2022年第2 期，第108-109 頁。此外，秦也務實地對新黔首持有兵器的行為作出變通的例外規定。以下列秦令為例：

新黔首禁不得挾兵，今其能……劍以自衛?。ㄒ玻?，令得帶劍，□□（0056）若告罪人，死罪二人若城旦罪四人，令得帶劍，其為人□盜傷?。ㄒ玻┒圆?，若告人死罪四人若城旦（0348）罪八人以上，亦令得帶劍。前令捕若告罪人，應此數者，以此令從事，它如律令。七（0677）〔59〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（柒）》，上海辭書出版社2022 年版，第79-80 頁。

此條秦令的首簡有所缺失，但由令文內容可知，新黔首向官府告發死刑或城旦刑犯罪人數達到法定數額的，可被允許佩劍。此令還具溯及既往效力，令頒發之前新黔首向官府告發死刑或城旦刑犯的人數也將計算在內。新黔首向秦官府主動告發新地犯罪嚴重者達到法定人數，積極協助秦維護新地統治秩序，反映他們內心已歸順于秦，認同自己為秦新民的身份，這應是此條秦令特許這些新黔首佩劍的原因。由此反映，秦還制定了法律區別對待具有不同特征的新黔首群體，對內心臣服于秦的新黔首更為信任。

3.嚴酷鎮壓新黔首反亂

秦事先防范新黔首執兵習武的同時，也嚴厲打擊與鎮壓新地已爆發的盜賊、反亂。張家山漢簡《奏讞書》案例十八載，因秦新地蒼梧郡攸縣官吏義等未先行伺探敵情，為利鄉反敵所驚而致戰死，這導致被召集鎮壓反亂的新黔首深感恐懼不安，藏匿山中避戰。對此，新任攸縣縣令?上書請求皇帝下詔，減免這些新黔首的罪刑以安撫其情緒，恢復攸縣秩序。但?的請求遭到嚴厲駁斥，并由御史下令指派南郡官吏審理此案，最終他們依據以下秦令分別論處了藏匿的新黔首及上書的縣令?：

令：所取荊新地多群盜，吏所興與群盜遇，（157）去北，以儋乏不斗律論。律：儋乏不斗，斬。篡遂縱囚，死罪囚，黥為城旦，上造以上耐為鬼薪，以此（158）當?。（159）〔60〕彭浩、陳偉、［日］工藤元男主編：《二年律令與奏讞書：張家山二四七號漢墓出土法律文獻釋讀》，文物出版社2007 年版，第365 頁。

由此則案例來看，秦律對因故藏匿山中避戰的新黔首毫不寬宥，依據“儋乏不斗律”處以斬刑，秦律對參與反亂之新黔首的處罰應更為殘酷。攸縣縣令?為藏匿的新黔首求情上書反而被罰也可反映，新地爆發反亂之時，秦依然實施嚴格的職權法定主義，新地吏無自主權限，依據新地復雜、緊急的情況變通處理職事，他們所應且所能做的仍然是完全遵循秦律令規定，嚴厲懲治反叛及避戰的新黔首，否則自身也將受到法律嚴懲。新地反事發生之時，秦要求新地吏嚴格依據法律懲治反盜，也為下列岳麓秦令佐證：

廿六年正月丙申以來，新地為官未盈六歲節（即）有反盜，若有敬（警），其吏自佐史以上去繇（徭）使私謁之（1018）它郡縣官，事已行，皆以彼（被）陳（陣）去敵律論之。吏遣許者，與同罪。以反盜敬（警）事故，繇（徭）使不用（1014）此令。十八（1015）〔61〕陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（伍）》，上海辭書出版社2017 年版，第48-49 頁。

此條秦令規定，自始皇二十六年（公元前221 年）正月丙申日起，秦官府設置未滿六年的新地即出現反盜或警事，新地吏自佐史以上若因公徭使或私自拜謁外出至它縣官府，將依“被陣去敵律”予以嚴懲，派遣及許可其徭使或拜謁的官吏也將被同罪論處。這也就是要求，新設新地在發生反盜、警事時，新地吏不得離開官署，應以抗擊反事為要務。針對秦統治未滿六年的新地而實施的這條秦令也反映了秦靈活、權變地根據不同情況的新地采取不同的法律治理措施的智慧。

三、新地秦制的漸次推行

新地原屬東方六國，與秦故地在地域條件、政治、經濟、文化和價值觀念等方面差別顯著，各國百姓的民族心理及價值觀的差異更是深層次與本質性的?！?2〕參見林劍鳴：《中國古代國家統一的歷史過程》，載《求是學刊》1994 年第3 期，第93-94 頁。由統一天下的歷史使命來看，秦軍事征服原屬六國的新地后，需先建立、穩固秦行政統治，再逐步推進新地在經濟、文化、風俗等層面的統一。

由出土簡牘來看，除有序建立及推行秦行政體制外，秦也在新地實施其鼓勵農耕的經濟制度，以促進農業發展。如前引岳麓秦簡0562 上的秦令載，“新黔首或不勉田作、繕室屋，而帶劍挾兵曹（偶）出入，非善谷（俗）?。ㄒ玻?，其謹禁御之”，可以體現，秦通過實施法律措施讓新黔首致力于農耕之事，勤勉田作、修葺房室，將新黔首穩固于農事活動也有助于穩定新地社會的整體秩序。秦還注重改進新地的耕作方式，以提高當地農業產量及質量。里耶秦簡8-355 載，遷陵“黔首習俗好本事不好末作，其習俗槎田歲更，以異中縣”〔63〕陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》（第一卷），武漢大學出版社2012 年版，第136 頁。，對此，秦要求遷陵縣新黔首擯棄原有之規模小、產出低的刀耕火種方式，改以連作制取代拋荒制。由此，遷陵縣登記在冊的新墾田地面積不斷擴大，產量也顯著提升?！?4〕參見王勇：《里耶秦簡所見秦遷陵的農作與環境》，載武漢大學簡帛研究中心：《簡帛》（第17 輯），上海古籍出版社2018 年版，第133-136 頁。此外，秦在統一期間以秦人為主力組建征伐軍隊，也以秦人為主戍守新地，可保障新黔首盡量不受戰爭干擾，安心于田耕之事。秦實施此種農戰法律措施，既有助于加強秦對新地的監控，也可減少軍事征伐對新地農業生產造成的不利影響，以降低新地社會動蕩的風險；而新地農耕的有力保障及經濟發展，又可為秦統一期間的大規模軍事行動提供充足的后備糧食及經濟資源?！?5〕參見［日］宮宅潔：《秦國戰役史與遠征軍的構成》，陳捷譯，載武漢大學簡帛研究中心：《簡帛》（第11 輯），上海古籍出版社2015 年版，第160-161 頁。

秦還注重通過變通、柔性的法律措施逐步推動新地的文化融合與統一。秦人充實新地的法律措施實施過程中，大量秦人涌入新地，秦文字、秦文化習俗也隨之被帶入新地，促進了秦文化、秦價值觀在新地的擴張、滲透及融合，有助于新地社會自下而上地實現“秦化”?！?6〕參見［韓］琴載元：《反秦戰爭時期南郡地區的政治動態與文化特征——再論“亡秦必楚”形勢的具體層面》，載甘肅簡牘博物館、西北師范大學歷史文化學院主編：《簡牘學研究》（第五輯），甘肅人民出版社2014 年版，第133-134 頁。與此同時，秦也務實、適度地吸納新地本土習俗，對其改進、再塑后融入秦文化體系?！?7〕參見趙化成：《秦統一前后秦文化與六國文化的碰撞及融合》，載宿白主編：《蘇秉琦與當代中國考古學》，科學出版社2001年版，第624 頁。這也體現了秦新地法律治理的實用主義特點，比如秦就曾利用新地本土歷法訂立新法律?！?8〕參見［日］工藤元男：《云夢秦簡〈日書〉所見法與習俗》，莫枯譯，《考古與文物》1993 年第5 期，第108-110 頁。然而，待秦新地統治秩序穩固且新地漸次轉化為故地后，秦則適機摒棄原有的柔性法律措施，強力推行秦文化，以消除與秦文化相悖的當地原有風俗、觀念之影響。睡虎地秦簡《語書》發布時（公元前227 年），南郡已為秦統治五十余年的故地，郡守騰在其中強調以秦律令矯正民心，棄除南郡當地惡俗。工藤元男指出，《語書》的基調是南郡楚地原有鄉俗與秦法的對立，鄉俗阻礙了秦法的滲透，其“反映了秦走向統一六國，追求一元化統治的堅強意志。為此基層社會原有的習俗被否定，再三督促秦法的徹底化”?！?9〕參見［日］工藤元男：《睡虎地秦簡所見秦代國家與社會》，載 ［日］廣瀨薰雄、曹峰譯，上海古籍出版社2010 年版，第360-361 頁。

四、結語

新地是秦并滅六國、統一天下進程中出現的臨時性行政法域區劃，合乎秦法家治國的功利實用主義，具有明顯的權宜性特征。為了穩固新地統治秩序，臣服源自異質文化的原六國臣民，秦針對新地特殊、復雜的社會情況采取務實、變通的柔性法律政策。秦注重以靈活的法律措施區別對待具有不同特征的新黔首群體，秦信任、優待歸順的新黔首，籠絡、羈縻遲疑不安的新黔首，同時也嚴厲防控、殘酷鎮壓反亂的新黔首。因此，秦新地的法律治理呈現出異于故地的特殊性，具有嚴酷與優待并存、壓制與讓步兼具的特點，這也體現出天下一統政治格局下秦地方法律治理的多元性及適應性。

秦針對新地情況專門制定的新地律令只是秦統一進程中的特殊產物，具有過渡性質。這些法律的制定、實施、調整乃至廢除皆是為了實現統一天下的任務，最終使秦成為“法令由一統”“一法度”〔70〕（漢）司馬遷：《史記》卷五《秦始皇本紀》，中華書局1959 年版，第236、239 頁。的大帝國。秦統治下的新地，無論是新地吏還是新黔首，皆匍匐于秦君的政治威權之下，既受制于秦尚威重法的嚴峻統治，也迫于秦兼并六國統一進程中令海內外折服的威武、氣勢與震懾力?！?1〕參見巴曉津：《“威德”與秦之興亡》，載《天津師范大學學報（社會科學版）》2013 年第5 期，第51 頁。

但出土簡牘反映，秦新地的法律治理也存在諸多危機。征服初期，秦雖在新地移植并逐步推行秦制，但新地缺吏嚴重，秦無奈之下只有將政績考課不佳、執行職事時犯有違法行為、行詐偽以逃避職事或免官去吏、因病長期未執事的故地官吏罰為新地吏。正是這部分官吏構成了征服初期秦新地吏的主體。被罰遣至新地的故地官吏本身責任心薄弱、行政能力不強或身體素質較弱，而新地社會情況較之故地又更為復雜、特殊，他們很有可能難以勝任新地的職務。此外，遭到罰遣的這部分新地吏內心也難免懷有挫敗、失落、抵觸的情緒，對待新黔首又或抱有作為秦征服者及管理者的優越感，在矛盾交織的復雜情緒影響下，也會使得他們難以在新地安心勤勉履職，更有甚者乘勢侵辱、責罰新黔首?！?2〕參見張夢晗：《“新地吏”與“為吏之道”——以出土秦簡為中心的考察》，載《中國史研究》2017 年第3 期。并且，因秦制繁雜、秦法嚴苛，新黔首處于陌生的政治與法制環境之下，對秦法適應性不強，新地新黔首的犯罪率普遍較高?！?3〕參見李勤通：《法家實踐中的違法者群像及其反映的秦代社會——以岳麓秦簡〈為獄等狀四種〉為中心》，載《中國社會歷史評論》2020 年第25 卷，第23-25 頁。雖然秦注重在一定程度上安撫新黔首，但實際上秦在新地仍過度力役新黔首，以斂取新地的戰略物資、經濟資源及土地收入，新黔首賦役繁苛?！?4〕參見劉自穩：《里耶秦簡7-304 簡文解析——兼及秦遷陵縣隸徒人數問題》，載卜憲群、楊振紅主編：《簡帛研究》（二〇一七春夏卷），廣西師范大學出版社2017 年版，第157-162 頁。被秦征服初期，新地的新黔首多懷有失落、亡國情緒，以上因素可能導致部分新黔首進一步心存怨念甚至蘊藏反秦意識，又加劇了新地盜賊、反亂的現象?？傮w來看，秦并非內部牢不可破的統一大帝國，秦新地社會蘊含著各種不穩定因素，秦對新地的實際控制力有限，這也為秦帝國的速亡埋下了隱患。