自然資源資產平衡表試點編制存在的困難及建議探討

陳 潔，李春友

（廣西財經學院 會計與審計學院，廣西 南寧 530003）

當前我國面臨資源開發過度、保護乏力、生態退化、自然資源實物量和價值量核算不完整、價值實現機制不完善等嚴峻的現實困境，嚴重影響了經濟安全。二十大報告強調嚴守資源安全底線，嚴格保護和合理利用自然資源，這為自然所有權價值確權、核算與實現路徑指明了方向。自然資源資產負債表是反映一個國家或地區在一定時期內自然資源資產的增減及其平衡關系的分析表格（谷樹忠，2016）[1]，由自然資源資產、自然資源負債、凈資產三個要素構成（韓鵬，2023）[2]，除列示期初存量和期末存量外，還需列示本期增加量和本期減少量（盛明泉等，2017）[3]，既包括實物數量，也包括價值量（楊艷昭等，2017）[4]。編制資產負債表應以自然資源賬戶為基礎進行編制（黃溶冰等，2015）[5]，先編制實物形態自然資源平衡表，后編制價值形態自然資源資產負債表（封志明等，2014）[6]。由于自然資源豐富多樣，每類資源的特性不一樣，已有學者分別對土地資源、水資源、海洋資源、礦產資源等分類資源資產負債表的編制開展了研究，并取得了積極成果。但由于自然資源負債暫時無法準確計量，自然資源部要求暫時編制自然資源資產平衡表，“湖州模式”“承德模式”“寶安模式”為自然資源資產平衡表的編制提供了具體的操作經驗（羅偉，2023）[7]。

自然資源資產平衡表全面反映自然資源資產的數量、質量、分布、權屬、用途、價格、使用權、收益等內容，起到“示家底、明權責”作用，反映保護、修復責任義務。我國從2021年開始開展全民所有自然資源資產平衡表試點工作，A市作為第二批試點城市，在2022年開展了2020年度自然資源平衡表編制試點工作。

1 A市自然資源資產平衡表試點編制基本情況

2022年，受某自然資源廳委托，課題組依照“十四五”規劃和《全民所有自然資源資產平衡表編制試點方案》等政策法規的要求，對A市開展了2020年度全民所有自然資源資產平衡表試點編制工作，明確平衡表試點編制的目的，摸清7類自然資源資產的實物量和價值量情況，確定各類自然資源的權益。A市自然資源豐富，主要包括土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海洋資源、水資源和濕地資源等。課題組取得了清查試點成果表，并開展現場調研，核實實物數據，明確每類資源的計價方法。認真整理原始資料，錄入賬戶數據，最后自動生成自然資源平衡表的主表和附表數據。

2 自然資源資產平衡表試點工作的困難和問題

2.1 報表編制體系及工作機制不夠健全

2.1.1 賬戶和報表體系不完善

目前，自然資源報表體系包括報表和賬戶兩部分，其中報表包括2張主表和3張附表，每類資源又包括5-6個賬戶，形成了從賬戶到報表的兩步驟數據體系。顯然，這還是一個不很完整的體系。一是橫向結構不夠詳細和明確，大部分數據還是綜合性指標，實物量計量依據和價值量計量標準要么不夠具體，要么具體依據與標準的選擇缺乏充分理由。二是縱向過程不完整，前端缺乏原始數據的采集機制，后端報表應用落地方向不明確。這可能導致人們對自然資源資產平衡表編制工作理解的偏差（既不知道怎么編制，又不理解編制的成果有什么用途）。

2.1.2 工作機制不夠健全

一是賬戶數據的支撐機制尚未形成，支撐賬戶的各部門原始數據核算責任沒有明確。從基礎資料的來源界定，到原始數據的日常采集與更新、數據輸入、數據審核、數據記錄與存儲，再到資源價格體系的建設，目前尚未形成完整的工作體系和職責落實機制。這導致在試點工作中，部分有關單位面對數據填報要求和規范不熟悉，責任不明確，任務面前無所適從。二是自然資源內部的報表編制與審核機制不健全。無論是區、縣級，還是市級自然資源部門，關于自然資源資產平衡表編制的主管職責內容界定不清楚，未形成常規工作機制。三是多層次相互配合的報表編制與報送機制尚未形成。目前的報表編制還停留在臨時性試點工作狀態，仍然由第三方工作組的形式進行報表編制，并直接提交自然資源廳。從區縣到市級、從市級到自治區級的數據編制分工、逐級核對與上報的機制尚未形成，可能存在“數據打架”“數據真空”現象。

2.2 數據采集及核算方法不夠完善

2.2.1 部分原始數據缺失或存在沖突

此次試點編制工作，通過前期調研獲取了部分原始數據，也獲取了資源廳提供的清查成果數據，但仍存在部分原始數據缺失，且二者提供的原始數據出現不一致的情況。土地資源方面，沒有開展自然災害損毀土地復墾面積統計，沒有核算國有土地使用權出讓收入，也沒有發生相關的征地和拆遷補償支出及土地前期開發等費用支出。礦產資源方面，部分地區只有實物量數據，沒有價格和金額，也沒有礦產勘查方面的支出數據。森林資源方面，調研時只獲取零星的數據。草原資源和濕地資源沒有獲取到調研數據，成果清查表也只有濕地資源的實物量，沒有價值量。草原資源賬戶設計按照天然草原8級分類填列，人工草地無法填列，只能直接在“總計”行填列了其他草地數據?？傊?，基層需要完善統計臺賬的建設。

2.2.2 價值量核算不完整

一是自然資源價格標準體系不完整。目前的主要計價依據來自于資源清查成果的“經濟價值”字段，但有些資源還缺乏這些數據，如水資源、礦產資源和濕地資源等，本次清查未計量經濟價值。二是自然資源計價標準不一致，各類資源經濟價值的核算方法不夠明確。自然資源不僅具有經濟價值，更具有生態價值、文化價值、旅游價值和醫學價值等多重價值。雖然資源部和學者已在討論各類資源價格體系建設，但還沒有一套成熟的自然資源價值量核算體系。目前僅能核算部分經濟價值、生態價值和社會效益情況。

2.2.3 指標口徑不夠統一

一是存在平衡表及其各賬戶的指標與現有各類自然資源的統計指標分類及其計算口徑不完全一致的現象。如森林資源01表中來源于“資產清查試點成果表”中數據和系統包含數據要求不一樣。二是部分指標計算口徑不夠詳細。如一般土地、林地、草地等資源根據資產清查成果數據作為原始資料，但原始數據存在多種不完全一致的指標，如“圖斑面積”“子圖斑面積”等字段，到底采信哪個指標，有關文件沒有做出明確界定。水資源部分，編制指南提示水資源總量為地表水資源量加上地下水資源量減去地下水與地表水資源重復量，但系統實際上無法輸入地下水的非重復計算量。

2.3 填報平臺有待優化

2.3.1 存在勾稽關系錯誤

全民所有自然資源資產平衡表試點編制平臺系統自動生成的全民所有自然資源資產平衡表（主表01表），未能反映固體礦產資源資產表（礦產02表）中部分實物量數據，只能導出來以后手工再補充輸入。

2.3.2 系統功能還需增加，現有功能還需優化

一是數據導出功能無法有效使用。如果要獲取賬戶和報表數據，只能通過復制粘貼的方式，但復制下來的表格格式非常亂，排版費時費力。二是缺乏數據導入功能與接口，系統完全依賴手工錄入，整理完成的外部核算成果文件（如excel表）無法自動導入系統，影響報表的編制效率。三是數據匯總與校驗機制還有缺陷，部分賬戶數據無法匯總到報表（如礦產），或者匯總有誤（如草地）。四是數據單位設置不合理，實物計量單位普遍太大，導致實物量數據太小，試點編制平臺不能有效顯示。如試點地區果園子圖斑面積經過換算之后得出合計數分別為0.001091萬畝、0.002089萬畝，根據試點編制平臺填報的要求，僅能輸入兩位小數，并不能完整地展示出具體數值，導致金額也無法顯示，其他資源也存在類似小數點的問題。

3 有關經驗成效和意見建議

3.1 完善組織體系，明確編報職責

3.1.1 完善報表結構

完善報表結構，就是既要有“報表”和“賬戶”，還要有數據采集工具和成果應用分析。賬戶目前是最前端的數據處理工具，但賬戶絕大部分指標不是直接抄列，而需要從某個原始數據來源核算而來。怎么解決這個“核算”過程，就需要增加一個過程及相應的工具內容。后端的成果應用，目前還沒有特別明確、可行的內容，原定的三個成果應用分析表也被簡化為一個表，這一內容還需要進一步研究與開發。

3.1.2 完善編報工作體系

第一，落實自然資源各部門職責，形成完整的工作體系和工作機制。建設各類資源的價格核算體系，熟悉各類資源的數據填報要求和規范，明確各部門的責任。形成從區縣到市級、從市級到自治區級的數據編制分工、逐級核對與上報的機制。第二是要健全自然資源內部的報表編制與審核機制。自治區、市及縣級自然資源部門應清楚界定平衡表編制的職責內容，充分調動各級部門的工作積極性，形成常規性工作機制。第三是形成多層次相互配合的報表編制與報送機制。

3.2 優化報表框架，規范核算方法

3.2.1 保證原始數據的完整性和真實性

針對數據缺失的問題，各資源管理部門應建立完整的憑證和基層統計臺賬，及時記錄與存儲各類資源的原始數據，做好原始數據的采集與更新工作，實現可核查、可追溯、可追責。針對部分原始數據存在沖突的問題，自然資源各部門應統一數據的口徑，審核數據的準確性和完整性。

3.2.2 完善數據采集與核算方法

針對數據獲取存在的問題，建議填報數據的成員參與清查成果的統計，了解各類資源實物量的統計方法和數據測算，了解價值量的評估方法?？梢試L試性地利用GIS（地理信息系統）、互聯網、云計算、大數據、區塊鏈等現代信息技術將全民自然資源資產平衡表編制與各類自然資源的調查評價業務間相融合，以保證原始數據的真實性。

3.2.3 完善價值評估體系

現有的成果調查已經注重實物量和經濟價值，但對各類資源的價值評估還不夠完善，需要進一步開展價值理論研究，健全與完善估值體系，既要考慮經濟價值，也要考慮生態價值和社會價值等相關價值。

3.3 改進系統功能，提高編報質量

3.3.1 優化系統功能，提高系統穩定性

進一步改進系統，處理系統不穩定的問題，簡化填報流程。針對目前礦產資源存在的勾稽關系問題，建議平臺系統在主表“資產平衡01表”資產部分增加礦產資源的“其他”項目，能夠直接將礦產資源賬戶數據傳入主表“資產平衡01表”，使賬戶數據進入報表系統更方便。

3.3.2 增加導入導出功能，提高賬戶填報效率

針對手動輸入數據和手動導出數據不方便的問題，建議設置可以直接導入數據功能和導出排版好的數據表格功能。此外，系統中做一些必要的提示和說明，比如，在會計主體上說明有幾個會計核算主體，核算主體是誰，在合并報表上最終生成的合并報表是誰，在系統中有相應的提示和說明，避免混淆。

3.4 挖掘區域特色，推動價值利用

3.4.1 挖掘自然資源的區域特色

A市是一個自然資源豐富的地區，尤其森林資源、海洋資源和濕地資源較多。對濕地資源沒有估算價值量。但紅樹林、沿海灘涂和內陸灘涂的建設付出了成本，投入了勞動量，且濕地資源具有生態價值，建議估算濕地資源的價值量。

3.4.2 推動自然資源資產價值的實現與利用

為了充分利用自然資源價值，通過建立市場化生態要素產權制度、引入市場經營主體發展生態產業、建立“公私合營”的生態產品交易制度，以實現自然資源資產價值。

一是建立明晰的自然資源產權制度。確定自然資源的分類標準，明確自然資源責任主體和自然資源資產核算成果評價主體，開展自然資源資產價值核算，建立常態化的自然資源動態監測制度與自然資源調查監測成果評價機制，通過“確權頒證”提高自然資源資產產權的安全性。

二是引入市場經營主體發展生態產業生態產品的價值實現。生態產品是自然資源資產價值化的落腳點和歸宿點，培育旅游產業、健康服務產業、養老產業等“生態+”的新產業新業態，發揮企業的主體作用，優化生態產業經營主體的結構，提高自然資源資產價值實現的效率。

三是建立“公私合營”的生態產品交易制度。政府和社會資本合作模式是增強生態產品生產能力和提高生態產品服務質量的重要途徑。政府應積極營造公平競爭的市場環境，嚴格 PPP 生態產品項目市場準入條件，引導有資質的私人部門積極參與草原治理、流域治理、海洋資源治理、林業治理、國家公園治理等自然資源生態產品項目。以“項目制”為抓手，遵循“一項一策”原則，創新 PPP 模式業態，規范生態產品 PPP 運作程序，完善私人部門的準入和退出機制，尋求政策工具和市場工具的最優組合，建立“公私合營”生態產品的交易制度。