新時代邊疆地區鄉村治理現代化的困境與路徑探析

基層治理是國家治理的重要基石，沒有基層治理的現代化，國家治理體系和治理能力的現代化就無從談起。邊疆地區因自然地理條件、經濟發展特點、民族構成狀況、周邊國家環境等方面的特殊性，鄉村社會治理體系與治理能力的現代化進程，面臨諸多困境和挑戰。為此，必須因地制宜探尋應對解決之道，為實現邊疆地區鄉村社會的長治久安和高質量發展提供堅實基礎和重要保障。

鄉村振興戰略背景下，邊疆地區鄉村治理現代化水平不僅關乎邊疆地區基層社會的和諧穩定，也影響邊疆地區農村農業的現代化。當前，邊疆地區鄉村社會正在經歷深刻而急劇的轉型和變遷，鄉村社會的利益訴求和價值觀念日益多元化，各類矛盾糾紛日益復雜化，傳統的鄉村治理模式在維護邊疆地區鄉村各族群眾的基本權益和公平正義等方面，表現出一定的滯后性和被動性。針對新時代新形勢下邊疆地區鄉村治理體系和治理能力存在的短板不足，努力構建現代鄉村治理體系，全面提升鄉村治理能力，推動邊疆地區鄉村治理現代化成為了一項日益緊迫而重要的時代課題。邊疆地區在鄉村社會治理的理念、規律與方式等方面，既具有我國鄉村治理的普遍性，也呈現出自身的特殊性，值得深入探討。

西藏改則縣察布鄉鄉村治理現狀及成效

改則縣位于西藏阿里地區東部，藏北高原腹地，是阿里地區面積最大的一個純牧業縣，約占阿里地區總面積的三分之一。改則縣下轄6個鄉，1個鎮，2018年末，全縣常住人口26335人，其中農牧民人口23390人，占總人口的88.8%。察布鄉位于改則縣北部，總面積約為6.8萬平方公里，平均海拔4800米以上。2018年，全鄉共轄14個行政村，人口1048戶4297人。①作為典型的高海拔牧業鄉，全鄉產業結構較為單一，形成了以第一產業為主導的傳統產業格局。

村“兩委”作為基層社會治理體系的“神經末梢”，也是提升基層社會治理水平的重要載體。近年來，察布鄉通過選優配強村級干部，不斷優化村“兩委”班子結構，提升村“兩委”班子綜合素質，夯實鄉村振興的治理基礎，逐漸形成了以村支部書記及副書記、村委會主任及副主任、村婦女主任、村監督委員等村“兩委”班子成員發揮主體核心作用，駐村第一書記、駐村工作隊以及鄉村振興專干等多元力量協同共治的西藏鄉村治理新格局，并取得了一定的治理成效。

（一）基層黨組織建設不斷加強

察布鄉在探索基層治理的有效路徑中，始終堅持黨的集中、全面、統一領導，扎實推進基層黨組織建設，基層黨組織的標準化、規范化程度不斷提升，基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用日益加強。

硬件建設方面，察布鄉在全部村級黨組織投入專項資金用于活動場所標準化建設，設立完善了村“兩委”班子辦公室、黨支部活動室、黨員會議室、村民活動中心、村民閱覽室、村衛生室等基礎設施，實現了辦公議事、經濟發展、維穩綜治、信息集散、黨員活動、教育培訓、文體娛樂、健身休閑、便民服務、救災安置等“十大功能區”的全面覆蓋，確保村級組織活動場所成為政治引領、服務群眾、凝聚人心的主陣地。

制度建設方面，以落實“八項制度”（黨日制度、會議制度、黨課制度、黨費收繳制度、發展黨員制度、聯系群眾制度、民主（組織）生活會制度、民主評議黨員制度）為保障，以努力實現“五好”最終目標（思想政治工作好、領導班子建設好、黨員作用發揮好、規章制度建設好、牧民群眾反映好）為導向，察布鄉基層黨建工作的體系框架得到完善，為基層黨建工作的科學、有序、合理運轉提供了堅強保障，切實提高黨的基層執政能力。

首先，加強領導班子和干部隊伍建設。察布鄉通過換屆選舉，切實選好配強村“兩委”班子、優化村“兩委”班子結構，提高村級班子素質、鞏固黨在農牧區的執政基礎。例如，察布鄉在基層“兩委”換屆工作中，下大力氣選優配強黨組織書記，注重從符合條件的現任村干部、鄉村振興專干和未就業高校畢業生、退役軍人、返鄉致富能人、大學生村官、農牧民專業合作經濟組織負責人、村醫村教、本村離退休公職人員等優秀黨員中物色人選。同時明確規定村“兩委”班子職數，推動班子結構的科學合理，對優化班子年齡、學歷等結構也提出明確要求，提出每個村“兩委”班子中至少有1名35歲以下的年輕干部（兼任團支部書記），提高大學生、退役軍人進入“兩委”班子比例。

其次，開展各種形式的教育培訓，不斷提高基層黨員干部的綜合素質。在持續推進“三會一課”制度，抓好黨內政治生活，加強黨員日常教育管理的基礎上，察布鄉每年定期組織農村黨組織書記進行集中培訓，對其他農村黨員干部，也按照每年至少一次的要求開展普遍輪訓，基層黨員干部的思想境界得到提升，政治理論水平有所提高。此外，各村“兩委”干部必須定期接受國家通用語言文字的培訓、學習以及考核，并將其作為工作業績和個人能力的重要考核指標，提高國家通用語言文字水平越來越成為基層黨員干部的共識。

最后，因地制宜積極探索富有特色的基層黨建工作新思路、新方法，不斷激發基層黨組織的活力和動力。作為進藏英雄先遣連光榮歷史的見證地，西藏阿里地區結合當地獨特的紅色文化資源，打造以“藏西先鋒·紅色阿里”“羌塘腹地、紅色改則”等為主題的黨建品牌，持續推動黨建工作創新。察布鄉也立足自身特點開展“五彩察布·和諧之鄉”黨建品牌創建活動，并在各個村黨支部按照“一村一品”要求創建特色黨建品牌，以創建黨建品牌示范村為載體，為脫貧攻堅、鄉村振興、維護穩定、民生改善、生態保護、鑄牢中華民族共同體意識、疫情防控等各項工作提供強有力的組織保障。

（二）基層綜合治理水平持續提升

基層黨組織能力建設不斷加強，作為反分裂斗爭的橋頭堡、民族團結的工作隊、群眾致富的帶頭人的作用日益凸顯，尤其是在精準扶貧工作方面亮點頗多。

首先，察布鄉全面推行“黨員+農牧民專業合作社+貧困戶”的模式，積極拓寬精準扶貧發展思路。通過整合察布鄉13家零散合作組織，采取村集體入股和個人入股模式運作模式，牽頭成立了察布鄉嚓如噶瑪扶貧開發公司。公司下設批發部、運輸隊、養護隊、施工隊、招待所等，參股人數1134戶4058人，2018年正式投入運營，當年即實現純收入195萬元。

其次，積極采用“雙流轉聯戶放牧，解決剩余勞動力”的脫貧模式，有效增強貧困戶脫貧信心。察布鄉以“構建新型牧業經營體系，促進牧業轉型升級”為主題，推廣草場入股、牲畜入股、合作經營等模式推動牧區改革。例如，察布鄉扎美仁村的聯戶放牧通過牲畜入股、黨員捐贈模式運營，參與群眾21戶68人，2018年實現畜產品收入6.6萬元，解放剩余生產力8個，實現勞務創收7.9萬元。②通過重點吸納建檔立卡貧困戶參與，“聯戶放牧”模式成為了察布鄉精準扶貧的得力措施。

最后，千方百計擴大農牧民的收入渠道，扶持農牧民增收創收。作為羌塘國家級自然保護區核心地帶，察布鄉通過設立生態就業崗位，將建檔立卡貧困人口作為生態扶貧崗位重點對象，實現了生態環境保護與精準脫貧的有機結合、相互促進。2018年，察布鄉設立林業系統生態保護崗位、草原監督員崗位、水生態保護和村級水管員崗位、地質災害群防群測崗位等不同類型的生態就業崗位1240個，其中592個崗位分配給了建檔立卡貧困人口，648個崗位分配給了農村低收入人口。為增強牧民自主致富能力，增加牧民收入，察布鄉還積極開展貧困戶職業技能培訓工作。2018年全鄉共有40人次參加紡織、電焊、保險聯絡員、蔬菜種植、藏式繪畫、木工、農機等各類培訓。全年實現勞務創收147.06萬元，農牧業總收入達386.9萬元，牧民人均純收入達11546元。2021年，全鄉建檔立卡貧困戶337戶1291人，全部擺脫了絕對貧困。

（三）基層群眾的自治制度更加健全

察布鄉在堅持貫徹民族區域自治制度的基礎上，不斷推進和完善農村村民自治實踐機制，積極構建基層社會治理新格局。察布鄉各村級黨組織以“四議兩公開”制度（“四議”即黨支部提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”即決議公開、實施結果公開）為抓手，想方設法不斷拓寬基層群眾參與社會治理的范圍和途徑，充分保障農牧民群眾的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等權利，讓農牧民群眾成為基層社會治理的參與者、受益者。

此外，為更好地增強村民自治組織能力，激發基層治理的活力，察布鄉在各行政村推行網格化社會治理模式，即將各行政村劃分成若干網格單位，在農牧民中推選網格長和專兼職網格員，依托網格工作力量，由網格長帶領網格員和聯戶長共同開展轄區工作，力求達到“橫向到邊、縱向到底、不留盲區、不留死角”的基層治理功效。同時還注重從優秀聯戶長中培養黨員，進一步將優秀的聯戶長黨員作為村（居）后備干部的重點培養對象，為村（居）“兩委”培養儲備人才。目前，察布鄉全鄉共有雙聯戶戶長119人，網格長14人參與基層治理，③通過推行雙聯戶績效考核制度，充分激發他們在基層綜合治理中的積極性，在牧區社會不斷探索民主治理創新模式的過程中，基層治理的民主化程度得到提升。

新時代邊疆地區鄉村治理現代化面臨的困境與挑戰

黨的十八大以來，在鄉村振興戰略的引領下，邊疆地區鄉村治理在積極的實踐探索中取得了卓有成效的成就。但是客觀而言，與不斷推進國家治理體系與治理能力現代化的時代要求相比，新時代邊疆地區鄉村治理現代化仍然面臨一系列現實困境與挑戰。

（一）基層黨組織在鄉村治理中的能力不足

基層黨員干部作為鄉村振興的中堅力量，自身素質能力的高低至關重要，受各種因素制約，基層黨員干部的綜合素質仍然有不盡如人意之處。

首先，在政治理論和思想建設方面，部分黨員干部不同程度存在政治理論素養不夠高，理想信念不夠堅定等問題，尤其是運用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導行動的水平較為欠缺。

其次，村“兩委”干部個人業務水平和履職能力，與邊疆地區基層治理現代化的時代要求還有較大的差距?；鶎狱h員干部還存在性別、年齡結構失衡，國家通用語言掌握和運用程度有限，運用科學理論和法治思維分析解決問題的水平不高，應對新形勢的創新改革意識和能力不足等問題。

（二）邊疆地區農牧民參與鄉村治理的程度低

中國式現代化背景下，邊疆地區建設不斷加強，人口流動日益頻繁，鄉村社會結構變遷加劇，各族群眾對傳統社區的歸屬感和認同感可能會削弱，表現在參與傳統社區的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等公共事務時，有時候會較為淡漠消極，主動參與鄉村治理的意愿不強。再加上由于歷史、地理等原因，邊疆地區經濟社會發展水平相對滯后，農牧民群眾受教育水平普遍低下，民主政治觀念較為薄弱，參與鄉村治理的能力也不足，在基層治理中的主體作用發揮不明顯。

此外，不同性質和職能的社會組織、社區自治組織發育遲緩，治理主體和手段單一，村民監督委員會作用發揮欠缺，監督事項模糊，未能形成有效的監督機制等問題也客觀存在。種種因素的制約，導致邊疆地區鄉村民主政治建設進程滯后，不利于鄉村治理能力和水平的全面提高。

（三）傳統文化消極因素的阻滯

盡管城市化、現代化進程使邊疆地區農牧區社會，面臨傳統文化體系削弱甚至解體的現實困境，但是在長期歷史發展進程中形成的傳統價值準則和社會規范，仍然對邊疆地區農牧區社會具有深刻影響?，F代型治理模式重視德治和法治在基層治理中的作用，受到傳統文化中消極因素的影響，邊疆地區農牧民法治觀念、公民意識相對淡薄，對基層治理科學、民主進程產生阻滯。有學者研究認為，邊遠民族地區強烈的宗族意識和宗教認同使得農牧民群眾的公民意識難以形成，宗族的影響力和宗教的凝聚力有時超越了村委會。④表現在基層的民主選舉、公共決策、資源分配、利益協調等方面，可能出現不公、失序、失衡等問題，對基層治理產生不可忽視的負面影響。

邊疆地區農牧民群眾的思想觀念、行為方式受民族習俗、宗教等傳統文化因素的影響較大，傳統血緣關系、親緣關系錯綜復雜，不可避免會對基層治理產生一定程度的影響甚至干擾。許多地方雖然大都制定了村規民約，但是在執行過程中可能會出現水土不服的問題。再加上缺乏相應的德治效果評估機制，基層干部群眾對德治的認知和認同程度有限，有時候會流于形式，實效性不強?；鶎庸卜审w系建設方面的短板同樣明顯，在化解群眾矛盾糾紛方面沒有形成有效運行機制，基層干部自身的法治素養不足，依法治理基層公共事務的能力也有待提升。

此外，當前邊疆地區的文化變遷和社會轉型不斷加速，傳統與現代的碰撞交織日趨激烈，部分農牧民干部群眾價值觀念多元化、價值標準功利化、理想信念模糊，如果不加以正確引導，很容易引起文化斷裂和價值觀錯亂，不利于基層陣地的鞏固和筑牢，重塑農牧民社會主義核心價值觀和主流意識形態的任務仍然顯得較為緊迫。

新時代邊疆地區鄉村治理現代化的有效路徑

2021年4月28日，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》正式頒布，為加強邊疆地區基層社會治理體系和治理能力的現代化提供了根本遵循。面對困境和挑戰，我們需要樹立系統思維，從不同維度積極探索新時代邊疆地區鄉村治理現代化的有效路徑。

（一）強化基層黨組織建設，夯實基層治理的根基

黨建是引領社會治理的主陣地，是基層治理的核心和關鍵，具有不可替代的重要作用。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中，提出健全現代鄉村治理體系，首要就是加強農村基層黨組織對鄉村振興的全面領導。面對利益訴求多元化、基層組織弱化、治理難度加大、治理體系不健全等諸多挑戰，一定要“把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘，使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固”。⑤

首先，進一步加強邊疆地區農牧區黨的組織建設，尤其是要重點圍繞軟弱渙散基層黨組織進行集中整頓。通過健全強化制度機制，規范黨內學習教育和組織生活，織密基層社會治理的組織體系，確保黨的組織鏈條延伸至農牧區生產生活各領域，夯實基層治理的根基，為基層治理提供堅強的組織保障。

其次，加強邊疆地區基層干部隊伍建設，加強村級后備干部建設工作。發掘培養政治素質好、責任心強、頭腦靈活、能力突出的年輕牧民，建立村級后備干部人才庫，建立一支數量充足、素質過硬、結構合理的基層干部隊伍，為村級組織建設提供有力的人才保障。

（二）構建“三治”融合的現代鄉村治理模式

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中提出，“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣”。黨的十九屆四中全會作出的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》更是從戰略高度提出要“構建基層社會治理新格局”“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。⑥由此可見，推動傳統單一主體管理模式向現代多元協作治理模式轉變，構建“三治”融合的現代化治理模式，是調動各方力量參與邊疆地區基層社會治理，激發邊疆地區基層治理活力的必然途徑。

首先，因地制宜健全邊疆地區基層群眾自治制度?；鶎又卫黼x不開基層群眾的參與，創新基層治理格局，必須激發基層群眾參與基層治理的積極性和主動性。結合邊疆地區鄉村社會實際，討論制定村民公約、村民自治章程，明確村民權利和義務，以及各類組織的工作程序和職責，并貫徹落實在社區的經濟管理、安全穩定、環境衛生、婚姻家庭、鄰里關系等諸領域，確保在基層公共事務和公益事業中，廣泛實行農牧民的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督?；鶎尤罕妳⑴c公共事務的治理與公共利益的分配協調，離不開高效機制的運轉。這就需要不斷健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，聚焦群眾關心的民生實事和重要事項，完善民主協商機制；充分發揮村務監督委員會職能，健全務實管用的村務監督機制，完善黨務、村務、財務公開制度，及時公開權力事項，接受群眾監督。不斷完善基層民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度和民主監督制度。

其次，推進邊疆地區基層德治和法治建設。鄉風文明是鄉村振興的重要內容，加強鄉村文化建設，就不能忽視德治在鄉村治理中的重要作用。要在深入推進移風易俗，開展專項文明行動，革除各類陳規陋習的基礎上，深入挖掘優秀傳統社會文化中蘊含的人文理念、道德規范，并與農牧民日常社會生活有機結合，在基層形成弘揚傳統美德，崇尚淳樸民風的良好社會氛圍。

此外，要將邊疆地區農牧區基層社會治理納入法治化軌道。以法治理念化解矛盾糾紛，加強群眾的法治宣傳教育，增強村民的法治觀念，引導干部群眾尊法學法守法用法。更為重要的是，要在夯實群眾自治基礎，增強法治保障，提升道德支撐，充分發揮“自治”“德治”“法治”各自治理優勢的基礎上，實現三者的互為補充、互相促進、有機融合，推動基層治理良性運轉。

（三）統籌協調鑄牢農牧民中華民族共同體意識與鄉村治理現代化

2021年召開的中央民族工作會議，強調做好新時代黨的民族工作會議，要始終把握鑄牢中華民族共同體意識這根主線。鑄牢中華民族共同意識能夠為邊疆地區基層治理奠定堅實的思想基石，激發強大的智慧力量；推動邊疆地區基層治理的現代化則是鑄牢中華民族共同體的現實路徑和重要保障，兩者相輔相成、互為促進。為此，在邊疆地區鄉村治理過程中，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，堅持馬克思主義指導地位不動搖，在廣大農牧民群眾中大力開展“五史”教育，教育引導廣大農牧民群眾堅定馬克思主義“五觀”，不斷增強“五個認同”“三個離不開”，夯實基層群眾政治認同的根基。

培育和踐行社會主義核心價值觀，鞏固和強化中華民族共同體的價值引領，充分運用紅色文化資源開展思想政治教育。提高鄉村黨員干部學習和運用國家通用語言文字的水平，以中華民族共同體理念構筑各民族群眾共有精神家園，確保意識形態領域的安全，鑄牢防范各種極端、分裂思想滲透破壞的銅墻鐵壁，及時排查并化解民族、宗教領域的風險隱患。引導邊疆地區廣大農牧民自覺抵御宗教消極影響，理性對待宗教，追求健康文明生活方式，過好當下幸福生活，做祖國統一、民族和睦、宗教和順、社會和諧的守護者、捍衛者。

（四）樹立“以人民為中心的”治理理念，推動鄉村社會的高質量發展

在推進基層治理現代化的背景下，以推動邊疆地區基層服務型政府建設為目標，積極轉變鄉村治理模式，提升服務理念和服務水平，在鄉村治理中始終貫徹全心全意為人民服務的宗旨，不斷提升邊疆地區鄉村社會治理效能。

首先，堅持多元主體協同治理理念，調動各方面力量有序參與鄉村治理。注重扶持社會組織和社會團體，吸納團結各類基層精英，充分發揮他們的公共服務功能。

其次，加快推進高質量發展，推動民生改善，增進社會福祉。推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，及時回應群眾在就業、醫療、社會保障、住房等領域的急盼，切實保障和改善民生，推進基層公共服務均等化進程，縮小貧富差距，推動共同富裕，讓各族人民共建幸福生活、共享改革發展成果、共促民族團結進步。

結 語

“十四五”時期是邊疆地區推進農業農村現代化的關鍵時期。不斷推動邊疆地區鄉村治理的現代化進程，不僅是促進邊疆地區鄉村的全面振興，加快邊疆地區農業農村現代化的必由之路，也是邊疆地區各級政府的工作重點和各族群眾的熱切期盼。我們必須意識到，作為一項系統工程，當前邊疆地區鄉村治理仍然面臨著基層黨組織建設薄弱、農牧民參與基層治理的程度低等諸多現實困境和挑戰。

面對新形勢新挑戰，只有結合邊疆地區鄉村社會的實際，凝聚各方面力量和資源，形成多元共治合力，破解困境，補齊短板，才能夯實邊疆地區治理根基，激發鄉村治理的活力。這就要求我們必須運用系統思維統籌推進邊疆地區鄉村治理現代化進程，在持續加強邊疆地區基層黨組織建設，鞏固和提升黨建在邊疆地區鄉村理中的引領作用的基礎上，不斷提高邊疆地區基層政府的公共服務能力，健全和完善基層群眾自治制度、推進邊疆地區基層的德治和法治建設，打造共建共治共享的邊疆地區鄉村治理新格局，實現邊疆地區鄉村治理體系的完善，以及鄉村治理水平的提高，為實現邊疆地區鄉村社會的長治久安和高質量發展提供堅實保障。

注釋

①②③改則縣地方志編委會：《改則年鑒·2019》，北京：線裝書局，2020：118+65-66+119。

④呂蕾莉、劉書明：《西北民族地區村莊權力結構下的鄉村精英與鄉村治理能力研究》，載《政治學研究》，2017（3）。

⑤《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，載《人民日報》，2021-07-12（001）。

⑥《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載《人民日報》，2019-11-06（001）。

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作者簡介

牛燕軍 西藏民族大學民族研究院碩士生導師，研究方向為民族理論與民族政策、民族地區社會發展與治理等