高危險性體育賽事監管智慧化轉型困境與紓解路徑研究
——基于智慧監管理論視角

周 源,溫 陽

(1.南京體育學院 研究生部,江蘇 南京 210014;2.南京體育學院 體育產業與休閑學院,江蘇 南京 210014)

2021年5月22日,黃河石林山地馬拉松百公里越野賽發生嚴重風險事故,充分暴露出體育賽事活動管理存在不少風險和漏洞,同年6月2日國家體育總局辦公廳《關于暫停相關體育活動的通知》(簡稱《通知》)發布,國家體育總局為切實保障人民群眾身體健康和生命安全,從《通知》發布之日起,暫停了山地越野、戈壁穿越、翼裝飛行、超長距離跑等管理責任不清、規則不完善、安全防護標準不明確的新興高危體育賽事活動,并指出國家體育總局將對體育賽事活動進行全面梳理,加快完善管理制度,健全標準規范,全面加強對體育賽事活動安全的管理保障。因此,如何在保障體育賽事穩定發展的前提下,有效防范和化解各類風險,促進體育事業的健康發展,成為了體育賽事監管的重要問題。2022年4月,國務院辦公廳印發《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》,明確指出要充分認識新技術在市場監管中的重要性。鑒于此,本研究試圖從智慧監管視角出發,厘清智慧監管的內在邏輯,從監管理念、監管手段、監管主體、監管效果等四方面探究我國高危險性體育賽事智慧化轉型困境,并提出相應的紓解路徑,以期為為高危險性體育賽事安全監管實踐轉向提供路徑指引,也為相關領域的從業者和研究者提供思路和借鑒。

1 智慧監管的內涵厘定

隨著“放管服”改革的不斷深入以及后疫情時代體育賽事的全面復蘇,提升賽事管理水平以應對日益增長的居民體育賽事參與需求成為亟需解決的現實問題。尤其是在黃河石林山地馬拉松百公里越野賽后,如何響應國家政策,守住人們安全底線,“智慧監管”或許可以成為解決這一問題的重要手段之一。智慧監管理論被認為是21世紀監管領域最重要的具有創新性的理論體系,1998年,學者Gunningham等在書籍《智慧監管:設計環境政策》中對智慧監管進行了深入研究。將智慧監管總結歸納為一種基于互聯網支持下,并利用信息化、數據化、智能化等新技術來收集、整合和分析監管信息,以智能響應方式來合理分配監管資源并協調運作的智慧監管方式[1]。目前,國內許多體育賽事學者正聚焦于數字化治理研究方面。許堅(2022)認為我國體育市場監管體系過程中存在意識缺失、制度零散、基建薄弱與人才匱乏的現實困境[2];劉尹(2022)認為體育產業數字化轉型面臨體育產業政策亟待有效落實、市場消費潛力尚未充分挖掘、體育產業高端人才量少質低、新型基礎設施建設存在不足、體育產業供需動態存在失衡等問題[3]。劉蔚宇(2022)就體育部門如何實現智慧體育提出體育部門應加快制定智慧場館、智慧體育公園等領域的建設計劃,構建基本技術框架,加強與體育社會組織、體育企業的合作[4]。張立(2022)提出了使用大數據、人工智能等技術,建立新型監管工具體系的監管工具方案[5]。另一方面,學者楊光安(2022)則希望監管主體能夠強化監管數據的可視化,提高監管新技術與現有制度的適應性,發掘新技術在提升基層監管效能方面的潛在價值[6]。

為更好地了解智慧監管,必須對其內涵進行深層次的挖掘和解讀,通過對以往研究學者的研究總結,本文將智慧監管的內涵主要概括為以下幾個方面:①數據化監管。通過數據采集、分析和處理,實現對監管對象的全面監控和管理。監管部門可以通過數據挖掘和分析,及時發現監管對象存在的問題和隱患,并制定相應的監管措施和風險防控措施。②智能化監管。借助人工智能技術,實現對監管對象的自動化監測和評估。通過機器學習、深度學習、自然語言處理等技術,智慧監管可以從監管對象的數據中識別出規律和異常,及時采取相應的監管措施。③可視化監管。通過建立監管平臺和系統,實現對監管對象的可視化監控和管理。監管部門可以通過監管平臺和系統實時了解監管對象的情況,隨時調整監管策略和措施,提高監管效率和精度。④協同化監管。通過建立多部門、多層級、多領域的協同監管機制,實現對監管對象的聯合監管和管理。各監管部門之間可以通過智慧監管平臺和系統共享監管數據和信息,協同制定監管策略和措施,提高監管效能和水平。

智慧監管是一種利用信息技術手段,對監管對象進行全方位、全流程的監控和管理的新型監管方式。智慧監管的基礎和核心內容是不同學者所提出來的一些基本原則,盡管這些原則還未能形成一個全面、連貫的理論, 但卻提供了一個具有啟發性的制度設計框架。具體如下:①監管理念:智慧監管的理念是以人民利益為核心,以風險管理為導向,以數據為基礎,以協同監管為手段,以提高監管效能為目的的理念。在這種理念下,監管應該注重預防和控制風險,采取前瞻性、預防性的監管方式,促進市場健康有序發展。同時,監管應該加強協同,協同各方的力量,形成合力,提高監管效能。②監管主體:智慧監管偏好的監管主體應包含范圍廣泛的機構,包括政府監管部門、體育部門、企業、行業協會和公眾等各方面的參與者。各監管主體處于平等地位,幫助減輕政府干預。政府應該并且可以在作為第二方和第三方的促進者、催化劑和協調者方面發揮重要作用。同時,監管主體還應該注重公平、公正、公開,加強信息共享和溝通,提高監管的透明度和有效性。③監管手段:智慧監管的監管手段是指利用現代信息技術和管理方法,提高監管效率和質量的手段。具體包括數據挖掘、人工智能、大數據分析、云計算等技術手段以及智能化監管平臺、電子化監管系統、在線監管等管理工具。這些手段可以幫助監管主體實現信息共享、監管協同、風險預警、決策支持等功能,提高監管效率和質量。④監管效果:智慧監管追求最大化雙贏結果的機會。一方面,實現政府的贏, 需要足夠的監控和明確的基準以測量監管的有效性。另一方面, 實現被監管者的贏, 則需要讓監管者覺得政策對他們是有利的[7]。同時,還應該注重監管對市場的引導作用、對企業的促進作用以及對公眾的保護作用等方面的影響。

2 智慧監管嵌入高危險性體育賽事監管的必要性

2.1 順應時代前沿發展趨勢

數字時代,日新月異的數字技術成果為體育市場監管體系數字化、現代化發展提供可能,數字技術全方位融入體育市場監管體系已是必然趨勢。隨著科技的不斷發展以及互聯網技術和數字媒體的普及,人們對于體育賽事的要求也在不斷提升,觀眾們希望能夠享受更加安全、便捷、舒適、互動化的觀賽體驗,同時對于運動員和管理人員的安全和權益也有更高的要求?，F如今,世界正經歷一場更大范圍、更深層次的科技革命和產業變革,數字化和智能化的技術發展對各行各業的影響越來越深遠。在這樣的背景下,引入智慧監管成為了解決問題的新方案和新路徑。智慧監管作為數字化和智能化技術在體育領域的應用,其實質是通過數據采集、傳輸、分析和挖掘等技術手段,實現對體育賽事全過程的實時監控和數據分析,為管理人員和從業人員提供決策和風險控制的依據。這種技術手段的應用,不僅減少了賽事安全事故的發生,提高了觀眾和運動員的安全保障水平,而且對推動體育治理體系和治理模式的創新和發展以及提升整個社會治理水平,都具有重要的作用和意義。

2.2 國家政策對監管智慧化轉型的要求

隨著數字化和智能化技術的不斷發展,各個領域都在探索如何利用這些技術來推進工作效率和提升服務質量。例如,在金融行業,國家要求銀行和證券公司利用人工智能技術對交易數據進行分析和挖掘,提高監管效率和準確性。在醫療行業,《關于進一步完善醫療衛生服務體系的意見》要求各醫療機構加強信息化建設,建立健全的電子病歷系統和醫療信息化平臺,提高醫療服務的效率和質量。在食品安全領域,《關于深化改革加強食品安全工作的意見》要求建立食品安全信息平臺,實現食品安全信息的全面覆蓋和共享。在環境保護領域,《關于進一步強化生態環境保護監管執法的意見》要求各監管部門建立聯合執法機制,實現對環境違法行為的聯合監管。同樣體育領域相關政策文件的出臺也表明國家高度重視數字化技術的應用,如《全民健身計劃(2021—2025年)》明確指出,要推進體育市場監管體系轉型進程,以期進一步提高體育市場監管水平與服務質效。因此,推進技術嵌入、深化技術融合應是當前我國體育市場監管體系智慧化轉型的核心要義。

2.3 推動高危險性體育賽事治理模式創新的必然選擇

在2021年第四屆甘肅黃河石林山地馬拉松百公里越野賽的賽場上,172名參賽選手在比賽期間遭遇突發降溫、降水、大風的極端天氣影響,釀成了21名參賽選手死亡,8人受傷的慘劇,賽事傷亡率高達16.86%。在“白銀事件”發生后,尤其是在國家高度重視體育賽事安全問題的背景下,2022年8月8日第十屆天門山“天路”自行車挑戰賽中發生選手意外死亡的事件再次將高危險性體育賽事風險事故的發生推向高潮,使得社會各界對我國高危險性賽事的安全性、規范性產生強烈的質疑,高危險性體育賽事的治理問題成為了關注的焦點。2023年1月1日《體育賽事活動管理辦法》重新修訂并審議通過,新增“高危險性體育賽事活動許可”章節,旨在明確政府對于高危險性體育賽事活動的管理辦法,最大程度化解賽事的安全風險隱患。與此同時,國家體育總局、應急部、市場監管總局等七部門聯合印發《高危險性體育賽事活動目錄(第一批)》,國家體育總局還配套印發了《關于做好高危險性體育賽事活動管理工作的通知》。目前,傳統的治理方式已經無法滿足當前高危險性體育賽事治理的需求,通過智慧監管等技術手段的引入,可以提高治理效率、科學性、透明度和可持續性,已然成為推動高危險性體育賽事治理模式創新的必然選擇。

3 我國高危險性體育賽事監管智慧化轉型困境審視

3.1 理念認知滯后對監管智慧化轉型的制約

在互聯網技術的飛速發展下,國內市場已經呈現出虛擬市場與實體市場相互滲透、線上市場與線下市場相互交融、傳統市場與現代市場共存互補、國際市場與國內市場互通無阻的態勢。這種市場形態的復雜性給監管部門帶來了巨大的挑戰,需要不斷適應市場的快速變化和發展趨勢。甘肅白銀黃河百公里越野賽之后,國家及各地有關部門相繼出臺治理辦法,但由于高危險性體育賽事自身的特殊性,政策的制定思路不能單單以“限制為主,禁止為輔”的方式進行,傳統的人工監管方式難以有效地應對復雜的賽事情況。另外,由于傳統監管方式的慣性思維和固有模式,監管部門對于智慧監管的理解和認知也存在滯后現象,主要表現為對智慧監管技術的不熟悉,對數據處理和分析能力的不足以及對于智能算法在監管中的應用認識不足。在體育賽事企業和行業協會方面,他們認為這些技術只是簡單的工具和設備,難以取代傳統的人工監管方式,或技術過于復雜、成本過高,難以在實際運營中得到應用。實際上,智慧監管技術可以實現對賽事全流程的實時監管,提高監管效率和準確性,同時也能夠充分利用數據和信息,進行精細化管理和優化,為賽事的順利舉辦提供有力保障。

3.2 監管手段傳統對監管智慧化轉型的制約

監管手段是指監管主體為實現監管目標而采用的工具和方式[8]。當前政府主要采用行政審批制度、信用工具監管和領導小組巡查三種手段對高危險性體育賽事進行監管。2022年新修訂的《體育法》設定了高危險性體育賽事活動行政許可,提出舉辦高危險性體育賽事活動需要提出申請,并由地方人民政府體育行政部門審核批準,這在一定程度上可以規范和控制高危險性體育賽事的舉辦,確保其符合法律法規和安全要求。信用工具監管是政府規制賽事企業最常用的監管方式。然而,由于信用工具監管在體育領域運用的時間較短且應用不夠成熟,因此其監管的精準性、適應性和變通性較弱,難以適應復雜多變的高危險性體育賽事監管環境。領導小組巡查是賽事安全監管最直接的監管手段。然而,僅僅依靠監管人員分片區、劃網格、人盯企等人海戰術式的監管模式無法對整個賽事過程進行全面監管和實時監測,缺乏機動性和靈活性。同時,政府尚未建立起基于數據化、信息化、網格化的賽事安全動態監測和預警工具,而只能依賴于被動式的發現問題、查處追責的監管方式。

3.3 監管主體單一對監管智慧化轉型的制約

當前,高危險性體育賽事的監管主體主要由政府機構承擔,或者采取政府行政部門和監管部門合二為一的“政監合一”模式。然而,這種模式下政府的宏觀規劃職能和微觀層次的監管職能交叉重疊,導致行政職能和監管職能的邊界模糊,監管機構喪失了必要的獨立性和權威性[9]。以往我們將治理的權責劃分為:政府負責公共領域,市場負責經濟領域,社會負責公益領域,但這種劃分已經不能滿足新時代的要求?，F在的社會問題愈發復雜多變,常常需要多個領域、多方主體、不同區域共同參與,協同合作才能靈活應對和精準施策。單一的治理主體在面對復雜的治理環境時很難做到條分縷析,往往表現為管理乏力、監管滯后。其次,溝通機制的阻塞也造成政府部門間聯動監管不協調,地方體育局與市場監管、公安、衛生健康、應急管理等部門以及行業協會之間的信息共享和聯合執法覆蓋面還有待進一步擴大和加強,監管信息不對稱的問題仍待解決。

3.4 監管效果不佳對監管智慧化轉型的制約

監管效果不佳與監管資源的投入是密切相關的。監管不論是作為一項政府行政行為還是組織活動,從監管決策的制定,監管的具體實施,到監管效果的評價,每一監管行為的背后都需要監管資源的投入。但受現實情況的制約,負責賽事管理的相關部門還存在缺乏監管專業人員、財政支出不足的問題,政府部門可調配的資源和權限仍十分有限,面對龐雜的事務心有余而力不足。高危險性體育賽事活動具有專業性、技術復雜程度較高的特點,對于賽事監管者具有較高要求,因而在監管過程中實際用于高危險性體育賽事監管的人力資源相當匱乏。另外,在實際監管過程中,高危險性體育賽事監管涉及多個方面,包括審核辦賽資質是否符合要求,核查場地設施及器材是否符合標準,對通信、安全、交通、衛生健康、食品、應急救援等相關保障措施的預案是否完善以及實地核查工作,財政投入不足將導致監管工作難以全面細致地開展。

4 智慧監管理論下高危險性體育賽事監管紓解路徑

4.1 變革理念為智慧化轉型掃清障礙

理念是指導行為和推動事業發展的精神支柱和思想基礎。從整個監管活動過程來看,理念對于制定政策依據、確定監管策略、制定監管規則和推動監管創新具有重要的指導作用。在智慧監管理念下,傳統的監管思路需要進行根本性的變革,政府需要充分認識到監管的智慧化轉型是提高監管效率、降低監管成本的必由之路,從“追趕問題”轉向“預防問題”,從被動監管轉向主動監管,才能打破現有的監管慣性和制度障礙。其一:將智慧監管理念貫穿于整個監管過程,從賽前安全風險評估到賽后安全管理,全面提高賽事安全監管的能力和水平。其二:從單一的“審批-檢查-處罰”監管模式,轉變為注重信息采集、動態監控、實時預警和風險管理的智慧化監管模式。其三:推進監管機構和監管對象的信息化建設,打破信息孤島,實現信息互通共享,以提高監管數據的質量和完整性。其四:加強宣傳,提高公眾對智慧化監管的認知和理解,形成強大的監管合力。

4.2 技術賦能推動智慧化轉型全面升級

智慧監管依托于現代科技的發展,而技術賦能是實現智慧化監管的核心要素之一。根據黨的十九大建設網絡強國、數字強國、智慧社會的戰略部署,通過互聯網、大數據、區塊鏈等現代科學技術革新傳統監管方式。其一:植入“互聯網+大數據+區塊鏈”技術建立“高危險性體育賽事活動監管公共服務平臺”,破解賽事安全監管的“信息孤島”問題。參考國內較為成熟的全國旅游監管服務平臺,憑借區塊鏈技術獨立性、去中心化、信息無法篡改等特征,搭建集數據服務、協同監管、聯合懲戒、社會監督等多功能于一體的高危險性體育賽事安全監管服務平臺,使任意監管節點之間可以直接進行點對點的信息交互,實現監管多主體間的信息共享、協調聯動。其二:監管部門需要收集、整理和分析各種數據,對各個環節進行智能化預測、監控、預警和管理,因此要加強數據化建設,構建高效的數據采集、存儲、處理和應用系統。其三:通過區塊鏈技術統籌建立健全覆蓋本轄區各層級、與賽事相對應的執法檢查人員名錄庫和檢查對象名錄庫,組合運用多種監管工具對賽事從業主體實施“差別化”分類策略監管,以達到優化營商環境的效果。

4.3 監管合力助力智慧化轉型提質增效

協調合作式監管模式是優化高危險性體育賽事監管組織結構的目標導向。高危險性體育賽事的復雜性特征使得各部門間協調和溝通存在一定阻礙,往往無法形成監管合力,因此需要建立智慧化監管平臺,將各監管主體的資源和信息整合到平臺中。該平臺可以采用云計算、大數據、人工智能等技術手段,實現數據的共享和交換,提高監管主體之間的協同效率,避免重復監管和資源浪費。同時,通過該平臺實現監管主體之間的在線協作和信息共享,促進監管主體之間的溝通和交流,避免工作人員將過多的精力浪費在重復繁重的數據統計與整理中。另外,通過國務院“互聯網+督查”平臺暢通監督和舉報渠道,完善有獎舉報制度,定期向社會大眾征詢監管線索和建議,打造“民呼我應”的高危險性賽事監管新模式,延伸“監管觸角”,消除“監管盲區”,有效彌補我國原有監督體系的不足,構建全方位、多元化監管體系,實現賽事監管領域的監管現代化[10]。運用這些新型監管技術,體育行政部門和其他監管參與者之間的聯系更加緊密,避免了繁瑣的溝通和對話機制的冗余,從而降低監管資源的內耗,提高監管工作的精細度和效率。

4.4 資源整合提升智慧化轉型效果

智慧監管體系不能僅依賴政府部門提供的有限監管資源,而應充分挖掘和培育新生監管力量,豐富內外部監管資源供給。其一:加快培育和引進數字化、智慧化監管專業人才,選派體育賽事活動指導員開展監管服務;建立跨部門協作機制,將不同領域的監管專業人員進行整合,實現監管資源的充分利用,避免不同部門之間重復投入人力資源和監管工具。其二:政府部門應擴大賽事監管專項資金扶持,建立監管資金的統一標準和審核機制,確保監管資源的分配合理、高效。同時拓寬社會力量監管渠道,引入市場化機制和社會資本的參與,積極吸納社會監管力量參與賽事風險評估與監管決策,在盤活社會監管的同時爭取外部監管資金輔助,減少政府財政壓力,實現財政投入的多元化和整合化。其三:整合內外部監管資源,優化資源配置,建立差異化監管服務機制。根據2023年公布的《高危險性體育賽事活動目錄(第一批)》,針對不同賽事類型、規模、特點等,提供個性化的監管服務,使政府和社會監管資源實現最優配置。

5 結 語

在“數字中國”建設戰略的推動下,人工智能、大數據、云計算等新技術逐漸走向成熟,新型科技手段的應用也為體育行業注入了新鮮血液。高危險性體育賽事有著參與門檻高、運動難度大和危險系數高的特點,因此,做好高危險性體育賽事安全監管工作,是防范賽事活動安全風險和保障公眾生命安全的內在需要,也是促進高危險性體育賽事活動健康有序發展的重要前提。立足“數字化”時代,推動高危險性體育賽事監管智慧化轉型是保障高危險性體育賽事健康持續發展的必由之路,但需注意的是數字技術的應用必須立足于實際需求和現實問題,避免盲目追求科技的潮流和虛無飄渺的理論,將技術的創新與應用有機結合起來才能實現數字技術與體育產業的共同發展。