查處非法占地，不應僅以調查地類作為判定依據

朱迪

案 情

2022年10月，某市東城區創新村在村邊修建晾曬場，動工平整鋪設水泥時，該市東城區綜合執法局執法大隊在接到群眾舉報后，組織執法人員到現場對創新村的施工行為進行制止。執法人員下達了責令停止違法行為通知書，要求其停止占用耕地的違法行為并將地塊恢復原狀。

創新村村民代表對認定其違法提出異議，并提交了鎮司法所出具的調解意見書、村莊規劃圖等證明材料，說明該村組織的施工只是在糾紛解決后將被破壞的晾曬場重新修建，不屬于違法占用耕地，并繼續完成了晾曬場的修建工作。東城區綜合執法局書面征詢市自然資源局該地塊最新年度國土變更調查的地類，得到答復為地塊對應的2021年年度國土變更調查成果中地類為旱地。2022年11月，東城區綜合執法局對創新村作出行政處罰決定，責令其15日內拆除晾曬場并恢復為耕地，并處罰款2萬元。創新村對處罰決定不服，遲遲未按處罰決定履行相關義務。處罰決定到期后，東城區綜合執法局準備組織對晾曬場進行拆除時，創新村將綜合執法局起訴至東城區人民法院，并將市自然資源局列為第三人，要求撤銷行政處罰決定。

分 歧

實踐中，對于以實際現狀地類、規劃用途或年度國土調查地類來認定違法行為，各方有不同意見。

創新村認為，此地塊一直是村里共用的晾曬場，考慮到村集體經濟發展需要，村莊規劃已將其劃為產業發展用地。黃某等村民由于宅基地糾紛問題于2021年7月將晾曬場破壞，并種上了玉米、南瓜等作物。創新村將黃某等村民起訴至法院，2021年11月，法院判決黃某等村民退回侵占土地；2022年9月，在鎮司法所協調下黃某等村民將地塊退還。本著尊重歷史以及服從規劃管控原則，該地塊應按建設用地進行管理。東城區綜合執法局的處罰不合理，應予撤銷。

市自然資源局認為，年度國土變更調查是按現狀調查，因地塊調查時點地塊上種植玉米等旱地作物，按旱地認定地類符合國家調查規范，東城區綜合執法局來函核查，要求提供該地塊的年度變更調查地類，該局根據掌握的2021年年度國土變更調查數據進行了核實并將結果反饋給了東城區綜合執法局，具體如何適用就要看執法部門在調查取證后的判定標準。

東城區綜合執法局認為，該局收到村民舉報，創新村在破壞耕地硬化地面進行建設，由于該局不是地類認定的專業部門，按照相關規定，該局征詢了自然資源局意見，并以最新年度國土變更調查的地類作為處罰依據，符合相關規定。

分 析

首先，執法不應簡單將調查地類作為判定依據。根據《土地調查條例》第二十八條的規定，土地調查成果不作為依照其他法律、行政法規對調查對象實施行政處罰的依據。但實際工作中，仍有觀點認為，依據《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》中關于違法用地占用地類認定的規定，違法用地占用地類的認定標準為現狀地類，而忽視了工作規程中“違法用地發生時，該用地已經批準轉為建設用地的，應當按照建設用地判定”的規定。

不僅如此，現實中土地利用現狀會因相關權利人生產、生活等活動不斷發生改變，即便是每年一次的年度國土變更調查也無法實時反映實際土地利用狀況，僅能反映土地在調查時點的狀態，因調查時點、技術、方法等因素的影響，國土變更調查不可能保證準確。而且，調查地類也不一定是實施非法占地違法行為前的實際用途，僅采用國土變更調查地類作為處罰認定依據，在證明力上往往無法達到確實、充分的證明標準。實踐中，核定涉嫌違法地塊占用前的用途時，不僅要參考國土變更調查中地類，更應綜合考慮用途改變的合法性，不應簡單地將調查地類作為判定依據。

本案中，此地塊歷史上一直作為公共晾曬場使用，因糾紛改種玉米后，在年度國土變更調查中被調查為旱地。糾紛解決后，若僅以調查地類作為依據，忽略了黃某等村民破壞公共晾曬場的侵權違法行為，以破壞耕地對創新村進行處罰，難以讓村民信服。

其次，執法應遵循用途管制、服從規劃的要求。土地用途管制的基礎是土地利用總體規劃。依據《土地管理法》第七十七條的規定，未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。由此理解，判斷非法占地改變的土地類別，應主要依據土地利用總體規劃的用途。但實踐中，特別是在國土空間規劃落地之前，規劃管制并沒真正覆蓋到城鎮之外的區域，城鎮之外的農用地按現狀進行管理，土地用途在耕地、園地、林地等農用地內部之間的調整沒有嚴格的限制，也就導致實際存在非法占地先將耕地改變為園地、草地等用地借以減輕后續被處罰程度的漏洞。在國土空間規劃全面實施的地區，特別是村級的國土空間規劃落地的地方，規劃用途類型已經覆蓋到全域全地類要素，實施村莊規劃的區域用途應以規劃用途作為管制依據，土地開發利用的用途應符合規劃用途。若執法工作仍沿襲舊有現狀地類管理模式，就會導致用途管制依據的矛盾。

本案中，創新村的村莊規劃于2021年10月通過省級審批，并已提交國家上圖入庫，村莊規劃標示涉案地塊的用途為產業發展用地。經公示后，若僅因年度變更調查的地類變化就改變用途管理的規則，必然產生管理上的混亂。

最后，執法應依法依規綜合判定用地性質。國土變更調查成果數據在國家審核后，將會依據《土地調查條例》所規定的程序發布，并應用于國土空間規劃、農轉用審批等管理領域。但在實踐中也產生了經審核國土變更調查地類就是法定用途的誤區，甚至有人簡單認為只要國土變更調查將土地調查為建設用地，就可以按建設用地使用土地。然而，土地調查地類不是法定的許可使用用途，土地現狀改變并不意味著其批準用途的調整。按照國土調查的相關技術規程，土地調查地類須按實際現狀調查，調查過程既不核實用途是否有合法來源，也不判斷使用方式是否違法，這必然會出現調查地類與其審批用途或是不動產登記用途不一致的情況。若執法過程中不核實合法許可用途，生硬依據土地調查地類進行處罰，就有可能侵犯土地權利人依法使用土地的權益。晾曬場符合《自然資源部農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》中規定的設施農業用地范圍，對于此類歷史形成的設施農業用地的管理，可由自然資源主管部門會同農業農村主管部門制定具體實施辦法，細化管理措施，避免其游離在管理之外。

本案中，年度變更調查反映出該地塊從設施農業用地向耕地的地類變化。但這一變化不能直接理解為地塊達到穩定利用耕地狀態，更不能簡單地認定其法定用途調整為耕地而進行處罰。創新村的公共晾曬場屬于歷史形成的設施農業用地，而現行設施農業用地管理政策對其翻建應辦理何種手續也沒有明確的規定。從建立長效管理機制角度考慮，自然資源主管部門可引導其辦理備案手續，將其納入日常管理。

對于農業設施建設用地處理，根據《自然資源部農業農村部國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》的規定，要嚴格控制新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地使用一般耕地，確需使用的，應經批準并符合相關標準。這一規定強化了對農業設施建設用地的管理，明確新增的農業設施建設用地須經依法審批。實踐中，對歷史形成的農業設施再翻建應如何處理沒有明確的規范，需要自然資源、農業農村等部門結合實際引導農村集體經濟組織完善相關的審批手續，綜合執法部門在組織執法時應結合國土空間規劃以及地塊歷史使用情況對土地性質進行認定，改變以現狀調查用途管地的工作模式，應以規劃用途作為判斷用途管制的主要依據，同時結合國土調查成果、用地審批用途、實際使用狀況等對行為的性質進行綜合考量，確保作出的行政處罰依據充分、合法有效。

本案中，東城區法院經審理認為，晾曬場地塊的土壤質量、有效土層厚度、水文狀況等方面并沒有達到可長期穩定耕作條件，將其作為耕地保護背離了用途管制的目的，在能夠證明地類認定所依據的土地調查數據與實際現狀不符的情形下，應當以土地的實際用途為依據來認定地類。而且，創新村的村莊規劃已獲批，已明確將穩定利用耕地劃入耕地保護目標，而此塊晾曬場用地并不在耕地保護目標范圍內。東城區綜合執法局僅依據該地塊的年度國土變更調查地類，就認定創新村的行為屬于非法占用農用地，屬于行政處罰依據不充分，應予以撤銷。（作者單位：南寧市自然資源局）