城市地下空間開發利用大有可為

邢燦

上海市虹口區北外灘核心區地下公共空間工程開工，浙江省杭州市將建設“第二條地下環路”，江蘇省南京市江北地下空間項目二期工程中央商務區站底板順利封閉……近段時間以來，多地推進城市地下空間開發與利用。

隨著新型城鎮化的穩步推進，城市地下空間的開發與利用愈發受到關注。城市地下空間開發利用與城市高質量發展之間有何關系？目前，國內城市地下空間開發利用情況如何？城市地下空間開發利用還面臨哪些挑戰？近日，中國冶金地質總局礦產資源研究院院長易榮就上述話題接受了記者的專訪。

意義：賦能城市高質量發展

記者：我注意到您在《第四國土——地下空間與未來城市》一書中，將地下空間提升至領土、領空、領海之后的“第四國土”高度加以認識。在您看來，城市地下空間開發利用與城市高質量發展之間有何關系？

易榮：我國常住人口城鎮化率已經超過65%，城市已經成為經濟社會發展的重要空間載體。以往我們只探討地表以上的空間，這顯然已經不能滿足新時代城市發展的需要。合理開發城市地下空間，可以有效緩解“大城市病”，建設資源集約節約、環境友好型城市，進而推動城市高質量發展。

地下空間開發利用，可以拓展城市空間，解決建設用土地供需矛盾。在城市人口持續增長的背景下，地表空間的利用潛力逐漸達到飽和。通過對城市地下空間的分層開發、功能分區等開發利用，可以為城市發展打開新維度，有效緩解城市土地資源的緊張狀況。

地下空間開發利用，可以賦能城市更新，化解“大城市病”。城市更新的首要任務，是完善城市空間結構，促進城市立體集約發展。地下空間特有的功能優勢可以賦能城市更新，在擴大城市空間容量、提升城市生活品質方面，尤其是在解決城市交通擁堵、停車難的沉疴頑疾中發揮重要作用。

地下空間開發利用，可以增強城市安全韌性，提升災害防御能力。全球極端天氣日趨頻繁，地下空間的有效開發利用可以為建立緊急避難所、應急指揮中心、深隧排水系統等關鍵設施提供可行路徑方案。地下空間的有效開發利用，能提升特殊氣候環境區域的城市環境品質，提升城市安全水平，提升城市抗災能力。

地下空間開發利用，可以增匯減排，助力“雙碳”目標的實現。地下空間良好的恒溫特性，是建設生態低碳型、環境友好型、資源節約型城市的最佳場所。城市基礎設施及商業服務綜合體的地下化，可以大大提高節能減碳力度。同時，騰出的地表空間可打造綠色生態，增加城市碳匯。此外，大力發展地下清潔可再生能源——地熱能，能夠提升碳匯，加快能源消費結構轉型。

地下空間開發利用，可以釋放新動能，驅動經濟倍速發展?！笆濉逼陂g全國地下空間開發直接投資總規模約8萬億元，按照1：2.6的GDP轉化率，拉動經濟21萬億元左右。大規模開發利用地下空間，為促進就業、拉動內需、帶動土地增值、提升城市競爭力及促進城市轉型提供了強大動能。

因此，城市地下空間的科學規劃和合理利用，已成為推動城市高質量發展的必經之路，為實現城市可持續發展與現代化提供了更多可能。

記者：相比地上空間，城市地下空間有哪些開發利用優勢和潛力？

易榮：與城市地上建設相比，地下空間開發利用的特殊性主要體現在以下四個方面：

一是地下空間具有多層次利用性。地下空間資源按開發利用深度豎向分層可分為淺層、次淺層、次深層以及深層。其中，淺層多用于地下市政設施建設及商業娛樂空間等；次淺層多用于地鐵、雨水調蓄、地下工業等；次深層多用于地下高速公路、特殊管道；深層多用于軍事工程、危險品倉庫、冷庫、油庫等。地下空間的多層次性實現了空間的立體化布局和土地集約節約利用。

二是地下空間具有良好的抗災和防護性。作為以土體或巖體為介質的環境，地下空間具有致密性和構造單元的長期穩定性，這使其防護性和抗災性遠優于地面建筑。

三是地下空間環境單一，其恒溫性、恒濕性、隔熱性、遮光性及隱蔽性遠強于地表，既能夠降低噪聲污染，也可節約能源，降低碳排放，緩解環境污染。同時，因環境優良，地下空間也是儲存能源、糧食、核心機密以及設置地下實驗室的理想安全場所。

四是地下空間資源開發潛力巨大。在拓展城市空間容量方面，地下空間具有地上資源無可比擬的作用。此外，地下空間還蘊藏著豐富的地熱能源，可被多個行業領域廣泛應用。

現狀：總體呈“三帶三心多片”特征

記者：如您所述，科學合理地開發利用地下空間，已經成為城市高質量發展的必經之路。目前，我國城市地下空間開發利用情況如何？

易榮：從發展格局看，國內城市地下空間開發利用呈現出“三帶三心多片”的特征。其中，“三帶”指城市地下空間開發利用連綿帶，分別為東部沿海帶、長江經濟帶和京廣線連綿帶；“三心”指北部發展中心（京津冀都市圈）、東部發展中心（長三角城市群）、東南發展中心（粵港澳大灣區）；“多片”指以中心城市為核心，不同規模城市群為主體的集中發展片區，分別為成渝城市群發展片區、中原城市群發展片區、關中平原城市群發展片區、山東半島城市群發展片區、長江中游城市群發展片區、粵閩浙沿海城市群發展片區、北部灣城市群發展片區和山西中部城市群發展片區等。

從開發利用場景看，國內城市地下空間主要用于建設地下交通（地下軌道交通、地下公路和地下停車場等）、地下市政（市政管線、綜合管廊等）、地下綜合服務設施（地下商業、地下圖書館、地下行政辦公等）、地下倉儲物流、地下工廠、地下人防工程以及地下軍事工程。

挑戰：三大短板亟待補齊

記者：您在《第四國土——地下空間與未來城市》一書中提到，當前，我國城市地下空間的開發利用呈規?；?、快速化發展態勢。伴隨這種態勢，我國城市地下空間開發利用還面臨哪些挑戰？

易榮：我國城市地下空間開發利用在規?；?、快速化發展的同時，也面臨著挑戰：

一是缺乏系統科學的地下空間總體規劃。少部分城市地上地下缺乏統籌、淺層占滿深層利用不足，造成地下空間資源浪費、有的項目先建設后規劃，建設推著規劃走。

二是多頭管理與無人管理。城市地下空間管理呈“九龍治水”局面，開發利用表現為單點化、碎片化開發，各自為政先占先用。這致使地下空間資源浪費，安全責任主體不明確，從而導致建設和營運過程中發生安全事故。

三是立法規范滯后。作為城市重要資源的地下空間，權屬界定、獲取、轉讓、登記等法律依據缺失。投資建設地下設施后如權屬不能確認，無法形成法律意義的資產，將影響社會資本參與城市地下空間投資的積極性，一定程度上制約和影響城市地下空間發展。

記者：對于城市地下空間開發利用過程中所面臨的挑戰，您有哪些建議？

易榮：針對上述問題和挑戰，城市在對地下空間開發利用時，應加強全局性謀劃、整體性推進，突出開展基于地質調查評價的地下空間協同規劃，以“總體規劃引領，地質調查先行”主導城市地下空間開發建設全過程。

同時，堅持問題導向，補齊體制機制、政策法規等短板。鑒于地下空間在功能上的綜合性、空間上的多樣性、開發實施的關聯性以及工程建設的不可逆性，從立法層面明確地下空間綜合管理機構和管理機制，有效協調自然資源、發改、住建、交通、人防等相關部門。

此外，推進政策法規的新立和修訂。在國家層面和地方層面，加快推進地下空間權屬確認及相關立法，積極探索以市場化融資來支持城市地下空間建設。充分發揮市場機制的引導作用，通過“產業化發展、企業化經營、社會化服務”，積極探索城市地下空間開發的市場化商業融資模式。

未來：地上地下應協同發展

記者：城市承載著人們對美好生活的憧憬和向往。關于城市的未來，人們提出了種種設想。在您看來，未來城市應該是什么樣的？

易榮：地下空間被稱為“第四國土”，具有提高城市安全韌性、推動城市有機更新、創建宜居城市環境、推動城市數字化轉型等多方面的優勢，可以有效緩解大城市病，實現土地資源的集約節約綜合利用，建設資源節約、環境友好型的城市。城市地下空間將專注于城市的高質量發展，開創地上地下協同發展的未來城市。

未來城市必須以人為本，注重地上地下空間的塑造與功能銜接組合，進而滿足人們多樣化的社會需求。未來城市是宜居的、和諧有序的、綠色的城市。

未來城市必須立體集約，要以土地為載體，用足城市存量空間，減少盲目擴張，加強對現有地下空間的更新與改造，從而節約基礎設施和公共服務成本；城市建設相對集中，密集組團、生活和就業單元盡量減少，即從平面化向立體化發展。

未來城市必須是透明的、智慧的，從河湖、森林以及城市地上建筑物、各類設施到地下空間各類設施、地層結構、地下水、地熱能源均一覽無余，并利用現代數字技術、信息技術、物聯網技術，將城市的信息與數據、系統和服務、運營和管理打通集成，讓所有數據盡在掌控之中，使城市管理運營更智慧、更高效，人們生活更便捷、更有安全感。

（摘自2023年12月25日《中國城市報》。作者為該報記者）