天水古城立法保護問題調研報告

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天水具有8000多年的文明史、3000多年的文字記載史和2700多年的建城史，是人文始祖伏羲的誕生地和華夏文明重要發祥地之一，是中國歷史文化名城，伏羲文化、大地灣文化、麥積山石窟文化、秦早期文化、三國文化積淀深厚，素有“隴上江南、羲皇故里”的美譽，現有各類不可移動文物點2155處。尤其以秦州區西關、伏羲廟、胡氏民居為代表的天水古城元明清古建筑群，被著名古建筑學家羅哲文先生稱贊為“甘肅省唯一的、也是全國罕見的具有典型明代建筑風格的古民居建筑宅院群”，是古城天水的靈魂所在。在不斷加強歷史文化遺產保護的同時，天水古城各類古建筑保護仍然存在如古城保護的管理體制和監督機制的完善、文物保護和商業開發的平衡、部分建筑群規劃保護和古城全域性保護的統一等問題。開展天水古城立法保護問題研究，以立法方式筑牢天水古城文化遺產的法律保護屏障，是貫徹落實習近平文化思想、踐行依法治國理念的具體行動，也是統籌實施古城保護開發、推動文化旅游融合發展的現實需求。

一、存在的主要問題和立法保護的必要性

（一）天水古城的概念和范圍

天水古城是指明清以來形成的秦州五座東西相連的城池內及周邊現存古建筑群落的統稱。按照現存古建筑分布特點，狹義上的古城是指以伏羲城和西關城為主，包括伏羲廟、西關古城一二期、玉泉觀、山陜會館、胡氏民居、秦州文廟、隴南書院、后街清真寺等古建筑群在內，范圍東起青年北路，西至伏羲路，北到成紀大道，南抵南明路。廣義上的古城包括南郭寺、萬壽宮、紀信祠（城隍廟）、泰山廟、諸葛軍壘、李廣墓、忠武巷周務學故居、東關城墻遺跡等。

（二）天水古城保護的范圍和對象

保護范圍以狹義的天水古城為主體，包括廣義范圍內各類歷史文化遺存，即5城（伏羲城、西關城、中城、大城、東關城）相銜的城市格局、2個建筑群（伏羲祭祀建筑群、西關片區古民居群）、6個歷史文化街區（伏羲城、三新巷、育生巷、澄源巷、自由路、自治巷）整體風貌，7大類遺存（古街巷、古民居、古寺廟、古書院、古官衙、古城墻、古樹名木）。

（三）古城保護存在的主要問題

1.部分街區人居環境較差，安全隱患嚴重。這里主要指保存原貌的天水古城二期即育生巷、忠義巷、自治巷三個片區，以及忠武巷、泰山廟、澄源巷等區域。這些片區的古建民居多為元明清至民國時期土木磚石結構建筑，歷經風雨滄桑，普遍已木朽墻傾，特別是受“5·12”地震災害影響，大多已成危房。由于古民居院落地勢低洼、地基下沉、積水侵蝕，私搭亂建普遍，電力線路混亂老化，人員流動性大，維修保護缺失或隨意破壞性修繕較多，消防安全隱患嚴重，如不及時采取措施進行搶救性保護，歷史建筑和街巷格局損毀消失進程將進一步加快。

2.古城管理體制還不健全，責任難以靠實。根據《文物保護法》規定，政府對文物保護負有主體責任和監管責任，天水市歷史古城區管理體制為“市區共管、多部門參與”，對古城保護缺乏統籌一體、協調聯動的專門機構和完善的監管體制。目前，西關片區一期的投融資建設、管理運營和培育開發等由甘肅公航旅集團全權負責，但作為國有企業，沒有文物古建監管保護行政資格。而一旦出現私自改造性拆除歷史建筑或維修性破壞傳統風貌的現象，文物保護部門也難以及時介入，屬地責任難以靠實。

3.古民居建筑遺留問題較多，維修資金短缺。西關片區二期未修繕的歷史建筑房屋產權復雜，人口密度大，違章建筑多，搬遷疏散難度高，部分居民對征收補償安置期望過高、意見較大，拆遷安置困難重重。而且古城修繕工藝要求嚴格、資金投入巨大，地方財政自籌資金困難，維修保護改造資金缺口很大。

4.傳承與更新矛盾疊加，存在開發性破壞風險。在對文物古建進行保護與利用的過程中，存在著保護、更新、開發等各種矛盾，如古城重建、拆真建假、拆舊建新，以及過度進行商業開發，在一定程度上都會對古城歷史風貌、古建原真風味造成不可逆轉的影響，容易導致維修保護不倫不類、不古不今，致使古建筑歷史文化特色和韻味消失，由此產生新的開發性破壞風險。

5.古城保護專業人才缺失，地方文化特色難以延續。古城保護和開發，需要深入調查研究，也需要不同學科的綜合判斷與協調。目前，天水市現有維修力量或為外地隊伍、或為民間業余隊伍、或僅有個別專門研究人員，沒有一支專業古建維修隊伍的技術支撐，對天水古城范圍內各類極具地方特色的歷史文化街區、歷史建筑、古民居等缺乏深層次、系統性、全面性的研究，在維修保護中的指導作用發揮不夠充分。

（四）對天水古城進行保護性立法的必要性

1.從尚未修繕的西關片區二期現狀和未來發展形勢來看，其維修保護措施亟需以立法方式進行持久有效保障。雖然因拆遷困難和資金短缺，該區域整體維修改造擱置，但現有古建筑損毀情況必須引起高度重視，尤其是這樣大區域的范圍、長期性的問題、復雜化的情況，必須通過立法方式靠實責任、加強約束、減輕或延緩破壞。

2.從已修復完工的重點古建筑和西關片區一期來看，其維修保護、運營管理和良性發展亟需以立法方式予以規范。2023年8月因厚生巷13號文保院落違規改建被央視網點名批評一事，天水古城被推上風口浪尖，雖然后續各類媒體曝光存在失實情況，但曝光內容仍需引起高度重視，必須引以為戒、舉一反三，立改于亡羊之初。推進古城保護立法，一方面是對此次輿論危機的有效應對，展示政府的積極作為和直面問題的態度，進而加強古城保護的正面宣傳；另一方面可以為古城歷史院落的后期維護、管理運營、商業業態、裝修修繕等諸多行為舉措作出明確界定和規范。

二、省內外成功實踐及可借鑒經驗

（一）外省市在古城立法保護方面的成功實踐

目前，全國現有保存較完好的20多座古城，多數已針對古城保護進行了專門立法，在省級層面對古城保護進行立法的有4個，一些地級市如秦皇島市、襄陽市、石家莊市、紹興市成功實施了古城保護條例，新疆喀什等正在積極推進古城保護立法。由此可見，積極運用法治方式推進古城保護開發，引領古城的長遠穩定發展，已成為大部分地方政府的普遍共識。

1.《山西省平遙古城保護條例》，1998年山西省人大常委會頒布實施，2018年修訂，是全國第一個針對古城保護的省級立法。平遙古城是我國保存最完整的古代縣城之一，是我國首個以整座古城成功申報世界文化遺產的古縣城。山西省先后兩次立法為平遙古城開發保駕護航。在法治引領推動下，平遙古城已成為展現中國漢民族文化、晉商和官商文化、中原農耕文化與蒙古草原文化經濟交流史的大型博物館，是全球知名的旅游目的地，為平遙經濟社會持續發展注入了強勁動力。

2.《四川省閬中古城保護條例》，2004年四川省人大常委會頒布實施，2019年修訂。閬中古城是全國保存最為完好的四大古城之一，被譽為“多元文化和諧發展的典范”。在立法之前，閬中古城從2.6平方公里拆至0.63平方公里。2004年《條例》頒布實施之后，閬中堅持“山水城一體保護，文化歷史環境全面保護”的理念，全民守護傳世遺產，成為以立法保護古城的典范。

3.《山東省臺兒莊古城保護管理條例》，2014年山東省人大常委會頒布施行。臺兒莊是京杭大運河沿線重鎮，繁盛時匯集全國8大建筑風格、5大宗教72座廟宇。臺兒莊大捷讓古城聞名中外，也使其化為廢墟。2013年臺兒莊古城成功復建，同年通過了《山東省臺兒莊古城保護管理條例》。在《條例》的指導下，臺兒莊實現了遺產保護、文物利用和文化產業開發的良性循環，成為中國古城遺址保護典范，得到國家文化和旅游部的充分肯定，先后榮獲“全國旅游市場秩序最佳景區”“中國大運河文化帶經典案例獎”等稱號。

（二）天水市以立法推進專項工作的成功實踐

1.《天水市古樹名木保護條例》，2019年頒布實施，是天水市獲得地方立法權后制定的第一部實體性法規?！稐l例》為全市4000多棵古樹名木保護提供了法治保障，守住了天水記憶，留住了城市鄉愁，成為天水國家歷史文化名城活著的名片。

2.《天水市城區引洮供水工程設施保護條例》，2020年頒布實施?！稐l例》解決了工程管護責任歸屬不明確、露天設施缺乏有效維護、對破壞工程設施行為缺乏處罰依據等問題，從法律層面保障城區引洮供水工程安全穩定運營。

（三）可借鑒經驗

1.堅持古城保護的法治化道路。平遙古城能在古城保護和開發方面日臻成熟完善，得益于其很早就以立法形式來確定古城發展的基調，堅持以法治思維和法治方式推進古城保護和開發工作。這一成功經驗也被其他城市和地區充分借鑒，成為推動古城保護發展的不二法門。

2.積極借鑒古城立法成功實踐。他山之石可以攻玉，各地從立法框架到條款分類，從保護原則到開發理念，很多提法相同或相近，形成了古城保護的經驗性條款和共識。對天水這樣開發建設起步較晚的古城，在具體起草立法過程中，可以積極借鑒現有經驗。

3.原真性、完整性是生命線。眾多古城保護的正反面案例告訴我們，原真性和完整性是古城保護的生命線。游覽古城古鎮，就是沖著深度體驗一座城市獨特的文化氛圍、悠久的歷史韻味而去。在古城保護過程中，如果沒有法的強制約束，就容易丟了文化靈魂，失去持續發展的生命力。

4.古城旅游業態更加強調彰顯“文化身份”。歷史是根，文化是魂。成功的古城開發都非常注重挖掘自身文化特色進行展示，通過立法明確規范古城旅游業態設置。閬中古城明確規定主要街區經營業態都以地方特色文化相關業態為主，平遙古城建設非遺數據庫和非遺綜合傳習中心，對文化遺產進行搶救性保護記錄和展示。天水應通過立法來促進聚集、規范展示、彰顯特色。

5.保留“煙火氣”，打造“活著的古城”。成功的古城保護案例都堅持人城一體模式，如麗江古城、鳳凰古城。天水古城保護應兼顧古城保護與民生改善，注重片區內的電力、通信、給水、排水、道路等基礎設施改造提升，穩妥推動人城融合發展，使古城更加宜居，更具人文氣息，更加吸引游客。

三、立法建議

（一）準確把握立法的重點任務。立法應堅持問題導向，明確古城保護的原則和管理機構、劃定保護的具體范圍、對部門職責進行分工、羅列具體保護對象、規范保護規劃編制和報批程序、規定不同保護對象的具體保護措施、設定各種違反條例行為的法律責任等，搭建古城保護的整體框架。

（二）明確古城保護的基本原則。圍繞突出歷史真實性、風貌完整性和文化延續性這一基本原則，古城保護不應局限于對文物保護單位的單點保護，也應注重對古城的傳統風貌和空間布局的整體保護，更應加強對天水古城的人文歷史保護和活力提升，體現活態保護的立法理念，建設能延續傳統文化，又能滿足現代城市功能需求、適應現代生活需要的“活著的古城”。

（三）合理劃定法規針對對象和范圍。立法針對對象包括古城以及相關區域從事建設、保護、管理、經營、游覽、文化等活動。立法保護范圍以狹義的天水古城為主，包括廣義的天水古城范圍內各類不可移動文物。兩區五縣其他不可移動文物的保護均可適用。

（四）明確各職能部門工作職責。突出政府主導，理順古城的管理體制和監督機制。天水市政府承擔天水古城保護主體責任，各縣區、各鄉鎮街道和市政府有關部門按照各自職責做好相關工作。設置天水古城保護管理機構，履行古城保護管理具體職責，可從決策、咨詢、執行、監督等不同方面來搭建，負責組織、指導、協調、監督古城的保護建設和管理利用工作，并對古城保護規劃、保護名錄完善、建設管理運營等重大事項進行論證和評審。

（五）修編完善各層級規劃。堅持全面保護與突出重點、古城保護與新區開發、發展旅游事業與振興經濟相結合，將天水古城保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，各級各部門按職能組織編制天水古城保護規劃、控制性詳細規劃，制定保護規劃年度實施計劃，其他各類規劃應當與天水古城保護規劃相一致。

（六）重視創新、融資和宣傳。堅持守正創新，鼓勵由傳統院落、特色餐飲向特色酒店民宿、動漫游戲、創意設計、現代傳媒、藝術展覽、文化會展等文創產業延伸，向品牌店、快閃店、體驗店、定制店、主題店等首店經濟轉變，讓文化遺產融入生活，增強體驗感。探索創新投融資機制，建議設立古城文物保護基金，本著誰投資、誰使用、誰受益的原則，研究制定優惠政策，鼓勵社會團體、企事業單位和個人參與文物古跡的修繕保護和利用，確保持續穩定資金支撐。通過開展各種節慶活動、非遺展覽、媒體報道、邀請知名自媒體參觀、建設古城官媒、發展本地自媒體等手段，加強對古城宣傳，增強共建意識，凝聚監督合力。

（七）明晰法律責任問題。規定在景區內的禁止行為，不僅是針對游客的不文明游覽行為，也包括古城內商家的不當經營行為、古城居民的不當修繕行為、公職人員在古城保護工作中的失職行為，及其相應的法律責任問題。