美國產業政策復興：目標、特征與啟示

李曉華 張作祥

摘 要：長期以來，自由市場經濟被認為是美國經濟的主要特征，美國政府也在國際上反對產業政策的使用。但近年來美國產業政策出現復興，主要體現在直接干預型產業政策明顯增多、推動產業本土化歸岸化、加強供應鏈韌性與安全、加大新興產業扶持力度等方面。從歷史上看，產業政策在美國的崛起中發揮過重要作用。隨著二戰后美國取得全方位遙遙領先的地位，其支持產業發展的政策轉向更加重視發揮市場的作用，重點支持科技創新，鼓勵自由市場競爭，也不排除在特殊情況下實施適度干預。當前美國產業政策復興呈現出產業補貼的使用增加和力度加大、競爭前環節仍是產業政策的重點、聯邦產業政策多以法案形式出臺、注重不同政策間盟友間的協調配合等新特征。中國已經進入新的發展階段，面對百年未有之大變局，產業政策仍然是促進產業轉型升級、構建現代化產業體系的重要手段，但隨著我國向全球價值鏈高端攀升、向戰略性新興產業邁進，也需要對產業政策進行調整。美國產業政策復興對于我國全面認識產業政策的作用、更好地制定和實施產業政策具有重要的啟示。

關鍵詞：美國；產業政策；新興產業；法案

一、引 言

在人們的普遍印象中，美國產業的發展似乎完全依靠市場的力量，產業政策在美國并無用武之地。在相當長的一段時間里，美國對外宣稱沒有將產業政策作為其整個經濟政策工具箱的一部分，也從未使用過所謂的產業政策（Buigues 等，2009；Stensrud C，2016）。美國各界也普遍認同自由的市場經濟是美國強盛的制勝法寶。例如，羅伯特·韋德概括美國產業政策最大的成功之處，就是讓外部世界相信美國從未實施過產業政策（Robert Hunter Wade，2015）。美國政府還利用自己在國際秩序中的主導地位，將對產業政策的負面評價通過世界銀行、國際貨幣基金組織和經合組織等國家間組織傳遞到全球（Wade Robert H，2017）。與此相對應，產業政策也沒有成為西方經濟學研究的主要內容。諾貝爾經濟學獎獲得者加里·貝克爾曾說，最好的產業政策就是沒有產業政策（Becker，1985）。盡管不少學者對美國是否存在產業政策持懷疑或否定態度，但一直沒有成為主流認識。

近年來，美國對產業的直接干預明顯增多，很多美國智庫機構和美國學者也開始指出這一點。從產業政策的事實來看，2018 年以來，美國陸續頒布《先進制造業美國領導者戰略》《國家安全戰略》等，對特定產業的補貼和貿易保護的傾向非常明顯；還比如近期出臺的《芯片與科學法案》和《通脹削減法案》，直接補貼半導體和新能源等特定產業。美國政府不僅踐行狹義的產業政策，而且公開倡導“新華盛頓共識” ①（孫天昊，2023），即美國新的國內外經濟政策，包括要求美國政府實施以國家介入為主旨的“產業政策”來重振美國制造業，與盟友建立強大的、有彈性的和領先的技術工業基礎，建立新型的國際經濟合作關系，投資新興經濟體的基礎設施建設等主張。這些政策不同于以往以彌補市場失靈為主的產業發展政策，干預的內容和方式已經具有明顯的“選擇性”特點?；诿绹畬Ξa業直接干預增多的事實，美國學者提出美國產業政策“新興（emerging）”“復興（revival）”或“重生（rebirth）”。過去，美國時常批評他國利用產業政策破壞自由競爭的市場經濟，現如今已經成為產業政策的堅定擁護者和踐行者（宮小飛，2023）。在美國的示范效應下，歐盟、英國、日本等西方國家的產業政策也在復興。比如歐盟發布《更新的歐盟工業政策戰略》（2017）、《新歐洲工業戰略》（2020）、《歐盟芯片法案》（2023）、《凈零工業法案》（2023）等政策；英國陸續發布《現代工業戰略》（2017）、《下一代移動技術：英國5G 戰略》（2017）、《綠色工業革命十點計劃》（2020）等政策；日本發布《制造業白皮書（2022 版）》《半導體和數字產業戰略（2023 版）》等政策。

本文通過系統梳理自特朗普執政以來，聯邦政府及其下屬部門、參眾兩院、智庫等機構發布的各類行政命令、政策、法案、研究報告等文件內容，分析美國產業政策的目標和特征，在此基礎上總結中國可以從中得出的啟示。相對于已有研究美國產業政策的文獻，本文存在幾點可能的邊際貢獻：從時間維度梳理美國產業政策，本文重點梳理了自特朗普執政以來的產業政策，增加了拜登時期最新的產業政策。選取的對象上，本文從狹義角度的產業政策出發，著重歸納整理出制造業、新興產業等對中國發展具有重要借鑒價值的產業。內容上更加全面，不僅對比了美國之前和當前產業政策的特征，還對比了中國現有的產業政策和美國當前產業政策的異同，使理論認識上更加深入。

二、當前美國產業政策的目標導向與實施領域

要判斷美國產業政策的變化，首先需要厘清產業政策的內涵與邊界。政策制定部門和經濟學界對產業政策有廣義和狹義兩個不同視角的認識。從廣義的角度出發，Beath（2002）、Robinson（2009）指出產業政策是包括影響產業發展或競爭力的任何政策。Warwick（2013）認為產業政策是政府對經濟的所有干預活動，以達到改善經濟運行環境或改變經濟活動結構、促進經濟增長、提升社會福利的目的。更寬泛來講，產業政策是與產業有關的一切國家法令和政策（劉雄，2017）。就狹義的角度而言，產業政策是對特定產業的干預活動（Ken Warwick，2013）。日本被普遍認為是曾經成功實施產業政策的國家，有著豐富的產業政策理論成果。小宮隆太郎在回顧日本產業政策的實踐后，認為產業政策是政府為改變產業間的資源分配和各種產業中私營企業的某些經營活動而采取的政策。產業政策包括與產業分配資源有關、與各種產業組織有關的內容，由于產業政策的研究多集中于工業化進程中的產業，因此“產業”多指工業，特別是制造業（小宮隆太郎，1988）。與之相類似的，也有中國學者認為產業政策是中央及各級政府為了扶持特定產業發展而干預經濟活動的所有配套政策總和（韓乾和洪永淼，2014；王克敏等，2017）。江飛濤等（2018）聚焦到某一公司或具體產業，認為產業政策是政府為改變產業間資源分配和各產業中私營企業的某些經營活動而采取的政策。這些有偏向性或選擇性產業政策的目的是以扭曲資源市場化配置的方式，選擇特定企業或特定技術（產品）加以扶持，加快其成功的進度和發展的速度，即所謂的“挑選贏家”。在現實世界中，沒有哪個國家不存在政府對經濟活動的干預，因此討論產業政策的變化應從狹義視角，即“挑選贏家”的產業政策角度進行分析。如無特別說明，下文“產業政策”均指狹義的產業政策。

近年來，美國政府越來越多地采取了選擇特定產業并對其發展進行直接干預的政策舉措，呈現出產業政策的“復興”。通過梳理特朗普上臺以來美國出臺的支持產業發展的法案、政策，可以發現當前美國直接干預型的產業政策明顯增多，產業政策的內容主要集中于推動產業本土化歸岸化、加強供應鏈韌性與安全、加大新興產業扶持力度等方面。具體政策文件見表1。

（一）直接干預型產業政策明顯增多

特朗普上臺伊始，便打著“讓美國再次變得強大”的旗號實行“特朗普新政”，直接干預產業發展。2017 年1 月，特朗普政府宣布《美國國家能源計劃》，要求振興國內原油等傳統能源產業，同時大力發展清潔煤炭產業。同年12 月，特朗普簽署行政令，直接要求美國國內增加鉑、錳、稀土等23 種關鍵礦物的產量。2018 年2 月，特朗普政府發布《美國重建基礎設施立法綱要》，重點投資建設5G 通信基站、寬帶網絡、大數據等基礎設施，配套資金高達1.5 萬億美元。2018 年10月，美國國家科技委員會發布《確保美國先進制造業領先地位的戰略》，提出戰略方向，扶持一些重點領域，以保障美國工業領域先進制造的領先地位。同年，美國白宮發布《國家網絡戰略》，提出利用聯邦政府的購買力加速發展和推廣下一代電信（5G）。2019 年，為響應美國國會在《頻譜管道法案》中提及重新分配頻譜的要求，聯邦政府指示商務部審查3.45-3.55 吉赫的頻段，直接干預該頻譜的分配，以促進5G 產業快速發展。2019 年4 月，特朗普簽署“促進能源基礎設施和經濟增長”行政令，要求美國發展能源基礎設施，擴大能源開采。特朗普執政后期，面對中美貿易摩擦和新冠肺炎疫情，美國政府不得不重新設計產業政策，以加快醫療設備和各類高科技產業回歸美國本土生產。比如，2020 年5 月，特朗普政府為加快疫苗研發進度而制定新冠肺炎疫苗計劃，即“曲速行動”（Operation Warp Speed）。該行動結合了醫藥公司、政府部門和軍隊等三方力量，利用聯邦政府的財政補貼，行政干預美國食品藥品監督管理局的審查，大大提高了疫苗的研發和大規模生產速度。拜登政府加大對半導體、清潔能源、5G、電動汽車等產業的直接干預，產業政策回歸更加明顯。2021 年2 月，美國國防部利用《國防生產法》條款內容，加大對國內稀土生產能力的支持力度，直接為一家名為Lynas 的稀土企業提供了3 040 萬美元資金，鼓勵該公司加大稀土的開采和冶煉技術開發。2021 年11 月，拜登政府發布《邁向2050 年凈零排放的長期戰略》，提出加大清潔能源產業的投資。2022 年8 月，拜登正式簽署《芯片與科學法案》，該法案為美國半導體產業的研發和生產提供520 多億美元的政府補貼，為芯片公司設廠提供稅收減免，另外補貼2 000 多億美元用于促進包含人工智能、量子計算等關系美國未來的產業的發展。2023 年4 月，美國政府發布《通脹削減法案》實施細則，包括提供3 690 億美元的補貼，支持電動汽車、關鍵礦產、清潔能源及發電設施等領域擴大生產和投資。2023 年6 月，拜登政府公布“寬帶公平接入與部署”（BEAD）計劃，該計劃將撥款424.5 億美元用于補貼美國制造的電纜等基礎設施建設，旨在加快5G 產業發展。同年8 月，美國能源部提供155 億美元的資金和貸款，以改造汽車制造設施、擴大電動汽車及零部件的制造能力。

（二）推動產業本土化歸岸化

由于長期的產業離岸外包和外遷，美國國內產業空心化問題嚴重，由此引發諸多經濟問題和社會矛盾，導致多屆聯邦政府寄希望于利用產業政策推動產業的本土化或歸岸化，尤其將推動制造業回流作為施政重點。為了實現“將制造業帶回美國”的競選主張，特朗普政府主要通過稅制改革和實施貿易摩擦等方式吸引制造業回流美國。2017 年12 月，特朗普簽署《減稅與就業法案》，法案對征稅地、稅收種類、征收標準等內容進行調整，通過制造“稅收洼地”的方式引導大量海外資本及企業回流美國，以期重振美國本土制造業。具體而言，在美國，企業所得稅由全球征稅制變為屬地征稅制，所得稅稅率從35%減至20%，低于發達國家約22.5%的平均稅率?？鐕髽I只需在產生利潤的國家征稅，回流美國的企業將實行稅收減免政策。同時取消遞延制，鼓勵跨國公司將資金帶回美國，服務美國再工業化投資。法案還規定企業在2017 年9 月27 日至2023 年1 月1 日產生的新購設備投資款項可以全部計入成本，不再征稅，此舉相當于政府提供無息貸款支持企業設備更新。此外，特朗普政府對中國、歐盟、墨西哥等貿易伙伴加征關稅，逼迫企業遷回美國。2018-2020 年，美國總共發起對華四輪關稅加征。歐盟和日本因鋼鋁關稅和汽車關稅與美國產生貿易摩擦。特朗普政府一方面利用多項產業政策迫使海外制造業回流美國，另外一方面利用“購買美國貨”的行政命令促使美國企業在本土擴大生產經營活動，吸引外國企業在美投資。2017 年4 月18 日，特朗普簽署第13788 號行政命令，建議雇傭美國人，購買美國貨。2019 年，美國第13858 號和第13881 號行政命令對“購買美國貨”做了具體規定，包括加大在基礎設施項目中購買美國貨的優惠力度，最大限度地使用美國生產的貨物、產品和材料，政府將在法律允許的最大范圍內執行《購買美國貨法案》。2021 年1 月，拜登簽署了新版《購買美國貨法案》行政令，加碼特朗普版“購買美國貨”的政策，該行政命令對美國聯邦政府每年6 000 億采購經費中的三分之一作出了嚴格規定，優先成為聯邦政府采購對象的產品，其構成中至少要有一半以上的零部件來自美國本土生產，同時可以享受優惠稅收政策。2021 年11 月，拜登簽署《基礎設施投資與就業法案》，法案規定在公路、橋梁、隧道、港口、洲際鐵路、住房等基礎設施建設中，優先購買美國生產的鋼鐵、水泥、機械和工程零部件等貨物。2023 年4 月，美國政府發布《通脹削減法案》實施細則，其中9 項稅收優惠以在美國本土或北美地區生產和銷售為前提條件。該法案將引導電動汽車等產業鏈中的海外企業回流美國本土或與美國有自貿協定的國家。從政策實施效果來看，在該法案的刺激下，日韓、歐盟等國在美國本土光伏領域的投資已經增加。有異于特朗普時期推動盡可能多的產業回流美國，拜登政府注重引導低端制造業向印度、墨西哥等國轉移，同時推動高端制造業或高科技產業回流美國。典型的例子有，拜登政府利用《芯片與科學法案》引導芯片龍頭制造企業在美國投資設廠，擴大生產，進而強化對高科技產業的全產業鏈掌控。

（三）加強供應鏈韌性與安全

當前美國政府認為自身存在能源安全、礦產安全、網絡信息安全、生物醫藥可得性等各種潛在問題和風險亟待解決，這些領域成為產業政策的重點。新冠肺炎疫情和地緣政治博弈等問題進一步引發美國政府對供應鏈安全問題的擔憂，加強供應鏈安全成為美國產業政策的重要目標。2017 年12 月，特朗普政府發布《國家安全戰略》，其內容中多次提到“供應鏈”一詞，包括國防工業供應鏈、建立有彈性的供應鏈等。作為對《國家安全戰略》的回應，美國陸續頒布多項與供應鏈有關的政策文件，以提高制造業、國防和高科技領域的供應鏈安全與彈性，比如美商務部發布的《確保關鍵礦物安全可靠供應的聯邦戰略》。2018 年12 月，美國發布新版的《國家安全戰略》，提出支持一個充滿活力的國內制造業、一個堅實的國防工業基礎，以及有彈性的供應鏈是國家的首要任務。同年，白宮發布《國家網絡戰略》，提到將促進美國本土下一代電信及基礎設施有著更加安全的供應鏈。2019 年8 月，美國國防后勤部（DLA）發布《供應鏈安全戰略》，提出構建一個供應鏈體系架構，以全面應對供應鏈安全挑戰。拜登上臺后，特別重視能源、關鍵技術、制造業等供應鏈的安全與韌性。2021 年2 月，拜登發布第14017 號行政命令，強調美國需要具有韌性、靈活性及安全性的供應鏈，以確保經濟繁榮和國家安全，同時要求美國商務部、能源部、國防部和衛生與公共服務部等四個部門分別對半導體制造和先進封裝、大容量電池、關鍵礦物和材料、藥品及活性藥物成分四種關鍵產品的供應鏈進行全面審查。2021年7 月，美國白宮發布了《構建韌性供應鏈、振興美國制造業、促進廣泛增長——基于14017 號行政命令的供應鏈百日報告》。報告分析各產品供應鏈的現狀和潛在風險，并就加強供應鏈彈性提出具體建議。作為供應鏈百日報告的回應，美國國會修改了《能源部組織法》，以確保關鍵能源資源的供應，包括關鍵礦物和其他材料。2021 年3 月，美國白宮發布《國家安全戰略中期指導方針》，提出將投資于關鍵庫存，并確保在危機期間所需的藥品、醫療設備和其他關鍵材料的供應鏈不會過度依賴容易中斷的海外網絡。2022 年2 月，美國國防部發布《確保國防關鍵供應鏈安全》報告，提出應對國防工業基礎供應鏈脆弱性的行動計劃。2022 年9 月，拜登簽署了《關于推進生物技術和生物制造創新，建設可持續、安全和有保障的美國生物經濟的行政命令》，該行政命令要求推進生物制造領域的供應鏈彈性建設。為了進一步加強供應鏈安全與韌性，拜登政府試圖重新激活美國的全球領導力，利用政府力量在全球和區域兩個層次保障產業鏈供應鏈安全。2023 年9 月，美國衛生與公共服務部向12 家冠狀病毒檢測制造商投資6 億美元，旨在為其他大流行病作準備，減少對于海外相關制造業的依賴，提升供應鏈韌性。同年10 月，美國商務部更新半導體預警機制，通過識別半導體供應鏈中的瓶頸，協調供應鏈中的資源，以加強美國各地的半導體供應鏈安全，更好應對潛在風險。

（四）加大新興產業扶持力度

近年來新一輪科技革命和產業變革深入推進，不斷催生出增長前景巨大的新興產業。這些新興產業不僅成為經濟增長的新引擎，而且關系到各國在未來關鍵產業中的地位和掌控力，因此，對新興產業的扶持成為美國產業政策的重點。美國也為了在新一輪科技革命和產業變革中保持科技上的戰略優勢地位，注重加大對人工智能、量子科技、半導體、區塊鏈、清潔能源、5G 等新興產業的扶持力度，以培育未來發展新優勢。2017 年12 月，美國聯邦政府發布《國家安全戰略報告》，提出優先支持新興技術產業發展。2018 年7 月，美國白宮科技政策辦公室強調，人工智能、量子計算、5G 和國家安全技術將成為特朗普政府制定2020 年財政預算的研發優先事項。隨著《未來人工智能》（2017）、《人工智能國家安全委員會法案》（2018）、《國家人工智能研發戰略計劃》（2016 版、2019 版及2023 版）等政策的陸續出臺，美國政府持續投資人工智能產業，促進技術轉化及應用，以維持美國人工智能在全球的領先優勢。特朗普政府公布《國家量子倡議法案》（2018）、《量子信息科學國家戰略概述》（2018）、《美國量子網絡戰略愿景》（2020）等政策，通過加強量子信息科學產業關鍵基礎設施建設、建立量子信息中心、支持量子技術產業化等方式保持美國在量子信息科技方面的競爭優勢。對于5G 產業，特朗普政府于2018 年3 月簽署《Ray Baum 法案》，撥款1.3 萬億美元用于補貼5G 產業發展。隨后的《5G Fast 戰略》（2018）和《美國保護5G 安全國家戰略》（2020）等政策，加大力度扶持5G 產業快速發展。拜登政府通過《基礎設施投資與就業法案》，投入400 多億美元，加大5G 基礎設施建設，并利用《芯片與科學法案》為美國5G 及下一代無線通信技術產業提供15 億美元的補貼。2019 年12 月，美國國會通過《區塊鏈促進法案》，法案形成對區塊鏈技術定義和標準的共識，以更好地保持美國區塊鏈技術與產業發展在全球的領導地位。相類似的，2020 年10 月，美國國務院發布《關鍵與新興技術國家戰略》，提出美國應該加大扶持力度，維持在人工智能、量子信息科技等關鍵與新興技術領域的全球領先地位。為了更好保持美國在半導體產業的競爭優勢，2022 年8 月，拜登簽署《芯片與科學法案》，該法案整合了《2022 年美國競爭法案》，對芯片產業的研發和制造進行扶持，制定了一攬子支持計劃，同時涉及人工智能、量子科技和5G 等產業的扶持政策。

三、美國產業支持政策的演變與產業政策復興的特征

在發展的早期階段，美國政府高度認同產業政策的作用并付諸實施，有力地推動了美國的崛起。第二次世界大戰后，隨著在經濟、科技和軍事等方面的綜合實力遙遙領先，美國支持產業發展的政策也從具有明顯選擇性的直接干預轉向更加重視發揮市場競爭的作用，政府對產業發展支持的重點轉向彌補市場功能的不足，重點支持科技創新，鼓勵自由市場競爭，在特殊情況下實施適度干預。面對產業空心化、產業鏈韌性與安全、新興產業加速興起等變化，特別是為了維護其科技和產業地位，美國產業政策出現復興，并呈現出一系列新的特征。

（一）美國產業支持政策的演變及其特征

英國經濟學家張夏準通過回顧當今主要發達國家的崛起過程，發現主要發達國家尚處于發展中國家階段時，均采用過產業、貿易和技術政策進行趕超。其中，美國在19 世紀有最強大的貿易保護主義壁壘，是貿易保護主義思想的聚集地，即使到二戰結束也一直采用幼稚產業保護政策（張夏準，2020）。早在1791 年，美國第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）向國會提交《關于制造業的報告》，就強調了制造業在經濟體系中的重要性，主張通過政府直接補貼、保護性關稅、政府采購、稅收減免等政策推動美國制造業發展。①產業政策在之后美國發展和成為世界制造業第一大國和強國的過程中發揮了重要作用。隨著二戰后美國在科技、產業、軍事、國際政治等方面確立了明顯的優勢，產業政策開始退出。但從歷史上看，美國一直存在政府對產業發展的干預，所謂不存在產業政策，只是因為產業政策具有很強的隱蔽性（賀俊，2023）。二十世紀八九十年代，以“里根經濟學”為代表的新自由主義盛行，為私有化、放松政府管制和不受限制的自由貿易時代掃清了障礙（Wade Robert H，2017），“華盛頓共識”②深入人心，美國的產業支持政策總體上存在于市場失靈的領域或競爭前階段，也即廣義的產業政策。這一時期，美國的產業支持政策具有如下特征：

重點支持科技創新。二戰結束，美國歷屆政府始終將科技創新作為支持的重點，形成以創新政策為核心的產業支持政策體系。不僅支持新技術的研發、轉化和擴散，而且致力于維護有利于創新的環境，提供有助于創新的公共服務和基礎設施。1945 年，時任美國總統高級顧問的萬內瓦爾·布什提交《科學：沒有止境的前沿》報告，強調基礎研究和科技創新的重要性。在該報告的影響下，美國將高科技產業作為重點扶持對象。1947 年7 月，美國政府發布《國家安全法案》并于1949 年進行修訂，提出建立國家安全委員會、國防部、中央情報局等機構，以國防安全的名義提供大量資金扶持高科技產業發展。此后，互聯網與電子信息產業、高溫超導材料、航空航天產業等高科技產業成為主要扶持對象。典型的例子有1961 年肯尼迪政府宣布啟動“阿波羅登月”計劃，在政策加持下，僅歷時8 個月便將美國宇航員送入太空。需要指出的是，美國雖然扶持一些與前蘇聯競爭的高科技產業，但更多的是以支持基礎研究為主，注重建立國內的產業創新體系，比如成立多家主要從事基礎科學和通用技術研發工作的國家實驗室。20 世紀60 年代，美國政府已經成為科技研發資金的主要支出方。美國國家科學基金會的數據顯示，企業研發資金總投入的一半以上來自美國政府（王開等，2019）。里根政府時期，美國支持產業發展的政策將產業創新和技術擴散作為主要方向（江飛濤，2021）。1980 年，美國政府出臺《拜杜法案》，該法案賦予大學和非盈利研究機構專利申請權和專利權，包括受美國聯邦政府資助的科研項目形成的發明創造，以此鼓勵大學和科研機構積極進行科技成果的轉移和轉化。同年通過的《史蒂文森-威德勒技術創新法案》以及1986 年通過的《聯邦技術轉讓法》，支持技術轉移與人員交流，允許國家實驗室的基礎研究成果轉移到私營部門（雷朝滋等，2003）。1982 年，美國國會通過《小企業創新發展法案》，提出建立小企業創新研究計劃，政府資助小企業研發項目商業化，以加快中小企業創新發展。同時期的《聯邦技術轉移法案》（1986）和《國家競爭力技術轉移法案》（1989）均涉及鼓勵技術的研發、轉化和商業化應用?？肆诸D政府時期，美國大力宣傳科技創新對于國家繁榮和經濟發展的重要意義。1993 年9 月，美國政府宣布實施“國家信息基礎設施”計劃，希望以因特網為雛形，興建信息時代的高速公路——“信息高速公路”，并以此為突破口，扶持高科技產業發展（肖煉，2002）。后續的《美國技術創新政策》（1993）、《國家技術轉讓與促進法案》（1996）、《技術轉讓商業化法案》（2000）、《創新美國：在競爭與變化的世界中繁榮》（2004）等政策同樣將科技創新作為支持的重點，鼓勵技術創新、轉化和商業化應用（格魯伯等，2021）。為了長遠考慮，奧巴馬政府尤其重視科技創新，加快先進技術的研發和新技術的擴散?！睹绹鴦撔聭鹇裕和苿涌沙掷m增長和高質量就業》（2009）、《美國創新戰略：確保美國的經濟增長和繁榮》（2011）、《美國創新戰略》（2015）等三大科技創新戰略，為美國科技創新提供了扶持框架和發展方向。2016 年12 月，美國參眾兩院通過《美國創新與競爭力法案》，該法案包括要求美國擴大基礎研究，加強科學、技術、工程、數學（STEM）教育，加快制造業創新和技術轉移等主題。

鼓勵自由市場競爭。自由競爭的市場經濟是美國很長時期以來經濟運行的基本邏輯。即使在戰爭時期，美國依舊比較克制，沒有對大型工業實行國有化，而是對私營企業提供大額訂單，由其自行生產。二戰結束后，“計劃”和“國家計劃”成為美國政治生活的禁忌詞語，美國政府在鼓勵自由競爭的同時，對產業扮演起補償性角色（陳希，2022）。經歷過70 年代資本主義世界性經濟危機，“新自由主義”開始主導美國經濟發展。面對著經濟停滯、高失業率和高通貨膨脹率并存的“滯脹”現象，里根政府果斷放棄凱恩斯主義，提出“經濟復興計劃”，包括削減財政支出、大規模減稅、放松政府對企業干預和規章制度的限制等內容?！袄锔洕鷮W”從強調政府干預轉向注重發揮市場機制的作用（王曉峰，2006），加上之后的“華盛頓共識”，產業政策逐漸“退居二線”，反對政府干預和強調自由市場成為20 世紀80 年代后美國經濟運行的理論基石。與此同時，美國通過一系列反壟斷的法律，制定產業組織政策，防止產業過度集中，促進市場自由競爭（周建軍，2017）?？肆诸D政府執政時期，實行“加強競爭和開放市場”新戰略，主張市場能解決的問題交給市場，以實現資源合理配置。這一時期，美國政府放松對電力、天然氣、電信等行業的價格管制，以進一步提高美國企業市場競爭力；持續推進私有化進程，將原屬于國家經營的機構轉移到私營部門手中；堅持反壟斷政策，鼓勵企業參與國內和國際市場競爭（黃文虎等，1998）。小布什上臺后，在經濟理念上強調“小政府”，即反對政府干預市場和產業結構調整（韓軍，2008）。奧巴馬時期，部分產業支持政策雖然符合狹義的產業政策定義，但總體沒有突破有限政府的大框架，市場和市場機制仍然居于主導地位（沈梓鑫等，2019）。

特殊情況下的適度干預。二戰后，雖然美國政府相信自由市場在產業發展中的作用，創造市場機制發揮作用的條件，并通過支持科技創新彌補市場失靈，但這不意味著美國政府完全放棄了對產業發展的直接干預。20 世紀80 年代，為了應對來自日本半導體產業的威脅，美國國防部高級研究計劃局（DARPA）總計投入約17 億美元扶持半導體產業發展。21 世紀初，在全球一體化趨勢下，美國在經歷十年繁榮期后陷入經濟衰退期，并面對著全球變暖、能源危機等世界性難題需要解決，小布什政府將新能源列為戰略性新興產業的優先領域，通過加大政府干預扶持新能源產業發展，《能源部戰略計劃》（2003）、《國家能源政策法案》（2005）、《國家能源獨立及安全法》（2007）等支持政策陸續出臺，總計投入約150 億美元發展新能源產業（孫波正，2009）。2008 年，美國爆發次貸危機并演變為全球金融危機，引發全球經濟嚴重衰退，導致美國國內失業率高企。在此背景下，“救市”成為奧巴馬政府的首要目標，頒布了一攬子復蘇經濟的法案——《2009 美國復蘇與再投資法案》。該法案以重點實現充分就業和可持續經濟增長為目標導向，將7 870 億美元投入到特定部門和產業，其中包括618 億美元的交通運輸等基礎設施投資和507 億美元的能源等產業投資（伍巧芳，2010）。為了進一步推動先進制造業發展，2011 年6 月，奧巴馬政府宣布實施“美國先進制造伙伴”（AMP）計劃，包括由美國國家科學基金會、國家航空航天局和農業部等共同投入7 000 萬美元扶持新一代機器人產業發展。

（二）美國產業政策復興的主要特征

如果說奧巴馬政府對于產業政策的使用相對克制，有應對國際金融危機影響的考量在其中，那么從特朗普執政開始一直到拜登政府時期，美國早已經突破原有的思想桎梏，不再將產業政策理解為尋租、公司福利、排擠私人企業等內容（Wade，2010），正在不斷制定和實施產業政策。美國產業政策的復興具有以下特征：

產業補貼的使用增加和力度加大。美國產業補貼政策及其配套措施的平均使用頻次在增加、補貼規模及范圍在擴大、補貼方式更加多元。根據GTA 數據庫①和“好工作優先”網站②的數據，美國在2016-2019 年實施的產業補貼政策平均每年新增222 項產業補貼。拜登上臺后更甚，制定實施了大規模的產業補貼政策，數量遠超特朗普任期總和（李思奇等，2022）。從特朗普政府到拜登政府，產業補貼的規模和范圍在擴大，同時打著國防安全、環境保護、技術研發等幌子進行產業扶持。2019 年11 月，美國國會研究服務部發布《人工智能與國家安全》，總結國防部的投資和采購促進了人工智能產業發展，其中國防部在人工智能方面的非機密投資已經由2016 財年的6 億多美元增加到2021 財年的25 億美元。2021 年1 月，白宮發布《國防授權法》，要求利用國防部采購計劃推動未來產業發展，其中包括計劃在2022 財年之前，將人工智能和量子信息科學方面的投資增加一倍。同年10 月，拜登政府提出將在未來十年補貼5 500 億美元用于清潔能源和氣候項目，不僅是美國歷史上清潔能源領域最大的產業補貼，而且涉及的產業較多，其中3 200 億美元用于清潔能源領域的稅收抵免，1 100 億美元用于太陽能、電池和先進材料供應鏈建設。2022 年，拜登政府為7 個聯邦機構提供數十億美元的產業補貼，幫助建設風能、太陽能、地熱能和低碳輸電網絡項目。2022 年8 月，《芯片與科學法案》為美國半導體研發、制造以及勞動力發展提供了高達527 億美元的巨額補貼。其中大約390 億美元用于資助芯片制造設施的新建和擴建。稅收減免方面，法案規定為半導體制造進行廠房或設備投資的企業，將在每個納稅年度享受投資總額25%的稅收抵免，預計法案將為企業提供240 億美元的投資減免。法案還為美國下一代儲能、光伏、氫能源等能源產業提供總計503 億美元的撥款。2023 年4 月，美國空軍直接給予Amentum 公司46 億美元的合同，以促進供應鏈和采購的現代化。同年7 月，美國能源部撥款3 200 萬美元用于加強國家關鍵礦產供應鏈，投入5 200 萬美元強化美國本土太陽能供應鏈。美國產業補貼的使用頻次增加的同時，方式更加多元化，不限于稅收抵免、聯邦撥款、貿易金融、國家援助等。

競爭前環節仍是產業政策的重點。雖然當前美國產業政策回歸愈發明顯，扶持措施逐漸增多，但政策內容更偏向于扶持基礎研究、前沿科學、新興技術研發等環節。政策措施主要通過注入大規模研發基金、以國防安全為由直接采購新研制的高科技產品等方式扶持尚處于競爭前環節的產業發展。2020 年11 月，美國信息技術和創新基金會發布《拜登的技術和創新政策計劃》報告。報告闡釋了拜登的科技和創新政策總體立場，即政府是技術和產業創新的積極參與者和嚴格監管者，具體措施涉及增加研發創新、教育投入、支持移民等內容。美國一直是全球研究與試驗發展投入最多的國家，規模遠超其他國家，其中基礎研究投入占美國整體研發投入的比例最大，并且在全世界科學與工程領域論文和高被引論文中保持著領先位置。美國國家科學委員會發布的《科學與工程指標（2022）》①顯示，聯邦政府仍然是美國基礎研究的最大資金來源（41%），聯邦政府的研發資金從2010 年的1 270 億美元增加到了2019 年的1 390 億美元左右。美國在推動具體產業政策落地實施時，善于把產業政策與促進私人企業承擔風險的激勵結合起來，多采取公私合作的方式。比如，2021年1 月，《國防授權法》提出要開發多種公私合作模式來執行國防部的投資和采購計劃，包括國防部出資建立一個半導體公司，利用私營部門的技術、管理、投資專長以及私人資本，實施既定的戰略。

聯邦產業政策多以法案形式出臺。當前美國產業政策多以正式法案形式發布，比如特朗普時期的《2017 減稅與就業法案》《2018 國家量子倡議法案》《區塊鏈促進法案》等，拜登時期的《美國競爭法案（2022）》《通貨膨脹削減法案》《芯片與科學法案》《基礎設施投資與就業法案》等。當前有關扶持產業發展的法案，其制定過程往往經過多輪討論和溝通，核心利益不斷進行博弈，最終形成目標清晰、權責明確、獲得多方認可的執行方案，能夠充分調動各類政策執行者的積極性。并且以法案形式出臺產業政策還有很多優勢，比如可以整合過去多項零散的政策，涵蓋多個產業，既保持了過去政策的延續性，又反映了政策的時代訴求，可以有效避免兩黨之間的拉鋸戰，進而涉及巨額財政補貼的措施更容易被美國國會通過，提高了產業政策制定實施的效率。以2021 年11 月美國國會通過的《基礎設施投資與就業法案》為例展開說明，聯邦政府希望以法案形式通過產業政策的考量。2021 年4 月28 日，拜登在美國國會發表演講，強調了基礎設施建設對于美國“重建美好未來”的重要性，緊接著提出美國就業計劃和美國家庭計劃，并指出完成兩項計劃的具體要求，即在未來4 年內分別投入約1.3 萬億美元和1.7 萬億美元到基礎設施領域和清潔能源領域。為了獲得參議院的支持，2023 年5 月，美國白宮縮減原計劃的撥款總額至1.7 萬億美元。同年8 月，法案獲得參議院表決通過。但眾議院多數議員認為該法案過于激進，加大通貨膨脹風險，容易導致資源浪費和腐敗。為了獲得眾議院的通過，美國白宮對法案進行了再次修改，將撥款總額降至1.2 萬億美元，周期改為5 年，支出的領域集中在道路、橋梁等基礎設施領域，少數用于清潔能源開發。幾經修改的法案終于在2021 年11 月獲得眾議院通過。2021 年11 月15 日，拜登正式簽署由參眾兩院通過的約1.2 萬億美元的《基礎設施投資與就業法案》。雖然兩黨認可基礎設施投資對于促進美國經濟發展、解決國內就業難題的重要性，但對于補貼金額和補貼領域存在分歧，而以法案形式出臺產業政策，能夠協調兩黨之間、利益集團之間的不同訴求，萬億級大額補貼更容易被參眾兩院通過。

注重不同政策間盟友間的協調配合。美國產業政策注重與宏觀政策、科技政策、外資外貿政策等不同政策間的協調配合，同時結合美國自身影響力，與國際上的盟友、貿易伙伴等共同施行。比如，2018 年12 月，特朗普政府簽署《國家量子計劃法案》，法案提出成立量子經濟發展聯盟，共同發展量子科技產業。該法案不僅支持量子信息科學和技術的研發，培養專業化人才，還支持量子科技產業的示范和應用，促進其商業化。2021 年1 月，拜登簽署行政令，推出一攬子應對氣候變化的政策。該行政令要求為了保障組織結構的決策效率，成立機構，包括成立白宮國內氣候政策辦公室（Climate Policy Office），協調有關氣候政策的決策過程。此外還專門成立了由財政部長、國防部長等政府機構負責人組成的“國家氣候工作組（National Climate Task Force）”，由國家氣候顧問主持工作。美國多次借助國防安全等口號，將產業政策與隱藏的貿易限制措施配合使用。美國還利用所謂的民主國家間的盟友關系共同實施產業政策。2022 年7 月，美國與澳大利亞、加拿大、日本等國聯合發布聲明，建立供應鏈聯盟，共同應對供應鏈中斷等危機。近期通過的《芯片與科學法案》同樣利用盟友間、合作伙伴間的協調配合，干預半導體產業發展。比如在美國推動下，成立包括美國、日本、荷蘭和中國臺灣臺積電在內的“芯片四方聯盟”，加強半導體產業的合作。美國還與日本、荷蘭簽訂三方協議，限制出口光刻機等半導體設備。

四、對我國的啟示

產業政策在我國構建產業體系、加快推進工業化的過程中發揮了重要作用。中國已經進入新的發展階段，面對百年未有之大變局，產業政策仍然是促進中國產業轉型升級、真正實現高質量發展的重要手段。美國產業政策復興對于我國全面認識產業政策的作用、更好地制定實施產業政策具有重要的啟示意義。但由于中美之間存在經濟制度、發展階段、國際地位等諸多差異，中國實施產業政策需要結合本國的實際情況。

（一）我國產業政策的作用、存在的問題與面臨的形勢

在以東亞為代表的發展中國家工業化過程中，產業政策得到比較普遍的采用，對這些國家工業化的快速推進、工業體系的建立和產業國際競爭力的提升發揮了重要作用。新結構經濟學認為東亞奇跡的出現應主要歸因于產業政策（林毅夫等，1999），政府應該積極實施產業政策，以克服市場失靈，并利用要素稟賦形成的比較優勢，助推產業升級（林毅夫，2011）。此外，產業政策在彌補市場不足、縮短技術差距等方面發揮著重要作用（Greenwald 和Stiglitz，2013）。不少實證研究也證明了產業政策對我國產業發展的積極效果。宋凌云和王賢彬（2013）利用中國工業企業數據庫數據，實證檢驗了重點產業政策對生產率的影響，發現地方政府的重點產業政策總體上顯著提高了地方產業的生產率。任曙明和呂鐲（2014）發現政府補貼能夠抵消融資約束對生產率的負面效應，而且政府補貼政策能夠促進裝備制造業生產率平穩持續增長。產業政策還顯著提高扶持產業中的企業發明專利數量（余明桂等，2016），在促進制造業發展、解決就業問題、調整產業結構等方面仍然發揮著積極的促進作用（張川川，2017）。但也有學者認為，過去中國的產業政策以選擇性和直接干預性為特征，存在著一些問題。江小涓（1999）指出中國政府的干預型產業政策效果多不理想，限制部分產業發展；李平等（2010）系統評估了產業規劃發展中產業政策的作用，發現產業政策抑制了有效競爭，阻礙鋼鐵、汽車等行業的生產效率的提高；李雯軒（2021）通過系統梳理已有相關文獻，發現作用于微觀企業層面的中國產業政策對企業的經營效率提高效果有限，容易造成產能過剩、資源誤配等問題。隨著我國產業發展水平的提高，特別是戰略性新興產業進入快速發展階段，“選擇性”產業政策存在的問題愈發明顯（江飛濤等，2015）。

當前世界正經歷百年未有之大變局，我國產業發展機遇與挑戰并存，也對產業政策提出新的要求。一是新一輪科技革命和產業變革帶來產業發展新機遇。隨著前沿技術突破和顛覆性創新的產業轉化，不斷有新興產業涌現。一方面，無論是前沿基礎科學創新還是新興產業的產業化技術路線，都具有高度的不確定性，沒有發達國家被證明可行的技術路線加以借鑒，因此，選擇性產業政策的作用下降；另一方面，新興產業在發展初期面臨著技術不成熟、生產成本高、市場規模小等問題，要加快產業的成熟又不能僅依靠市場無形之手發揮作用，需要政府給予必要的支持。二是大國博弈加劇加大了我國產業鏈供應鏈安全風險。面對中國產業向高科技產業、戰略性新興產業的持續升級，美西方國家為了保持其科技和產業領先優勢，加大了對中國產業發展的打壓遏制力度，以芯片、人工智能為代表的先進制造業和前沿技術產業為重點。例如，2022 年8 月簽署通過的美國《芯片與科學法案》規定，如果半導體企業一經獲得美方補助并在美國建廠，那么未來10 年內，這些企業將禁止在中國大陸新建或擴建先進制程的工廠，以達到遏制中國半導體和5G 等產業發展的目的。2023 年10 月，美國商務部發布對華半導體出口管制最終規則，進一步限制人工智能相關芯片、半導體制造設備對華出口。破解產業鏈供應鏈安全風險，需要產業政策發揮積極、有力的作用，加快解決產業鏈“卡脖子”等短板、卡點和斷點問題。

（二）對我國的啟示

針對我國發展階段、發展機遇以及外部環境的變化，習近平總書記在2018 年11 月召開的民營企業座談會上指出，“要推進產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變，清理違反公平、開放、透明市場規則的政策文件，推進反壟斷、反不正當競爭執法?！?022 年中央經濟工作會議提出“產業政策要發展和安全并舉”“優化產業政策實施方式”；2023 年，二十屆中央財經委員會第一次會議提出，“要完善新發展階段的產業政策，把維護產業安全作為重中之重，強化戰略性領域頂層設計，增強產業政策協同性?！蔽覈荒芤驗槊绹浀闹肛煻艞壆a業政策，仍然需要發揮產業政策對重點產業、產業鏈關鍵環節的選擇性支持，發揮集中力量辦大事的新型舉國體制作用，加快提高我國產業鏈供應鏈韌性與安全水平，同時針對我國全球價值鏈高端持續升級以及戰略性新興產業的快速發展、未來產業的前瞻布局，又需要對產業政策做出調整。美國產業政策復興的做法，對我國當前產業政策具有一定的啟示和借鑒作用。

1．更加全面認識產業政策的作用。國內外一直對產業政策存在爭議，一種觀點認為不應該實施產業政策干預產業發展，發達國家也經常對中國提出產業政策的指責，對中國出口產品展開反傾銷反補貼調查。但美國產業政策的回歸表明，產業政策仍然對產業發展發揮著重要作用，特別是在不穩定不確定性風險加大、大國博弈升級的國際環境中，產業政策成為各國增強產業鏈供應鏈韌性、加快新興產業發展的重要手段。我國是否應該實施產業政策已經不需要爭論，重點在于如何更好地發揮產業政策的作用。

2．產業政策需要適時調整。美國的國內外環境在發生變化，每屆政府面對的挑戰也不盡相同，產業政策對產業發展的現實做出回應，內容和實施手段也不斷調整。我國產業政策也需要根據我國產業發展水平、全球科技和產業發展趨勢、國際政治經濟環境以及我國產業發展面臨的主要矛盾和亟待解決的重要問題動態調整。當前我國正在從跟跑轉向并跑階段，同時面臨錯綜復雜的國際形勢、“卡脖子”問題和產業鏈安全風險，因此，產業政策的重點應放在培育壯大新興產業、解決“卡脖子”環節的自主可控等方面。具體的政策工具、覆蓋范圍、政策力度等也應根據發展階段、技術成熟度等因素適時調整。

3．處理好政府和市場的關系。美國產業政策將競爭前階段作為扶持重點，對生產環節的干預相對比較克制。我國產業政策的制定和實施需要正確處理好政府與市場的關系，發揮有為政府和有效市場各自的優勢。對于技術路線比較明確的產業，為了加快實現技術突破和化解供應鏈風險，可以選擇特定的技術路線加以支持，甚至依托行業中有實力的企業，但是也要盡可能引入競爭機制。對于新興產業領域，由于技術不成熟，技術、場景等方面都具有很高的不確定性，因此應該更多地發揮市場主體的試錯、探索作用，同時政府在基礎研究、競爭前階段的技術開發、早期市場需求等方面也要發揮不可替代的作用。

4．加強產業政策的穩定性。當前美國產業政策多以法案形式發布，雖然產業政策的出臺周期長，但由于議會通過、總統簽署，也更難以更改，更具有持續性，從而企業對產業政策也有更穩定的預期。不僅延續了過去政策的內容，而且法案扶持特定產業的周期較長。我國由于經濟長期處于高速增長階段，產業面臨的情況變化快，并且由于產業門類多且各產業面臨的情況差異大，因此產業政策出臺比較頻繁。這種做法對我國產業的發展壯大發揮了積極作用，但變化過快的產業政策也會造成企業預期不穩。因此，應規范我國產業政策制定和發布的程序，降低產業政策出臺的隨意性，特別是對于涉及資金金額巨大的產業政策，需要提交全國人大或全國人大常務委員會審議通過。

5．注意產業政策與其他政策的協調。參考美國產業政策實施過程中與其他政策協調配合的做法，我國產業政策的制定要堅持系統思維，重視產業政策與宏觀政策、科技政策、外資外貿政策、消費政策、土地政策、低碳環保政策等政策的協調配合。一方面，產業政策制定過程要重視分析對其他政策的需求；另一方面，其他政策的制定也要研判對產業發展的影響。通過加強各政策制定部門間的交流、協調，形成政策組合拳，發揮推動我國產業高質量發展的政策合力。

需要注意的是，盡管美國產業政策復興能夠對我國實施產業政策提供啟示和借鑒，但中美兩國間在經濟制度、發展階段、國際地位等方面的諸多差異，使得我國的產業政策需要符合我國的實際情況。例如，我國產業發展同時面臨傳統產業補短板與新興產業鍛長板的要求，傳統產業的技術路線比較清晰，而新興產業具有巨大的不確定性，因此，既要發揮我國集中力量辦大事的新型舉國體制優勢，加快解決產業鏈供應鏈的短板、卡點和斷點，又要推動產業政策的轉型，以適應進入科技和產業“無人區”后的高度不確定性。同時也要看到，中美兩國之間有挑戰，也有合作的空間。比如，可以通過加強技術合作加快科技創新及其產業轉化，共同應對和解決氣候變化、減貧等國際問題。

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