祁連山東端林區社區共管共建存在的問題及對策

景作蘭

（甘肅祁連山國家級自然保護區管護中心華隆自然保護站 甘肅 天祝 733299）

祁連山地處青藏、內蒙、黃土三大高原交匯地帶，其獨特的地理區位在維護青藏高原東緣生態平衡，阻止騰格里、巴丹吉林和庫姆塔格三大沙漠南侵，維持河西走廊綠洲穩定，保障黃河徑流補給，構筑我國西北內陸生態屏障等方面具有極其重要的作用[1]。祁連山東端地區主要位于甘肅省天?？h境內，面積4389.5 km2，占祁連山國家級自然保護區總面積26530 km2的16.55%。受降雨和氣候的影響，祁連山東端地區是祁連山森林覆蓋率最高、林木蓄積最多、動植物資源最豐富的地區，是河西走廊三大內陸河之一石羊河重要的水源涵養區和黃河一級支流大通河的重要水源補給區[2]。

社區共管共建是指自然保護區管理部門與當地社區共同參與保護區管理方案的決策、實施和評估的過程。其目的是提高保護區資源保護能力，保護生態環境及動植物多樣性，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生[3]。林區社區是生態系統重要組成部分，林區社區以廣大農牧民為載體，社區的建設、發展和管理與自然資源的管理息息相關。近年來隨著林區社區和自然保護區管理機構的分離，農牧民發展對資源需求的提高和保護區對自然資源管理的加強，林農、林牧矛盾突出，農牧民增收困難，生態保護社會參與度不高，都給林區社區的發展和自然資源的保護帶來一系列問題。本文著重分析了祁連山東端林區社區共管共建存在的主要問題，針對存在的問題提出了對策和建議，對今后林區社會管理工作具有一定的指導意義。

1 祁連山東端林區社區現狀

1.1 林區社區點多面廣。祁連山東端林區社區分布在15 個鄉鎮，120 個行政村，有4 萬多人，其中15 個鄉鎮所在地的城鎮社區總人口8000 多人，其余農村社區總人口3.2 萬多人，整體呈大散居小聚居分布。生產方式主要以農業種植和畜牧養殖為主，種植農作物以青稞、油菜和馬鈴薯為主，養殖以高山細毛羊和牦牛為主。大部分農牧民居住在鄉鎮政府駐地周圍，沿縣、鄉道路定居的農牧民也較多，個別純牧業鄉鎮的牧民以定居和游牧相結合，冬季在聚居點居住，夏季多在深山草場進行游牧。老人和兒童因養老和上學等原因逐漸向定居點和鄉鎮行政中心聚集，青壯年勞動力因進山放牧和進城務工等原因，在聚居點人口比例較低。

1.2 林區社區基層組織形式單一。林區社區管理組織主要以15 個鄉(鎮)人民政府和6 個祁連山自然保護區管護中心自然資源保護站為主，6 個自然保護站辦公地與鄉(鎮)政府駐地相鄰。每個鄉鎮下轄5 ～10 個行政村，每個自然保護站下轄5 ～8 個護林站。各村建立的黨支部和村民委員會作為地方基層組織，主要從事管理人口、農業生產、文化傳承和集體經濟等方面工作，各護林站作為祁連山保護區管護中心基層組織，主要從事管理野生動植物資源、護林防火和林草資源普查等方面工作。除此之外，社區農牧民自發成立的種植、養殖專業合作社也成為增加收入和提高生產效率的重要組織部門，但數量較少。

1.3 林區社區基礎設施日趨完善。林區社區每個鄉鎮駐地已通柏油馬路，每個行政村已通水泥路。每個鄉鎮建成衛生院1 所，小學1 所，每個行政村配備衛生室1 個，基本實現了醫療保障和義務教育全覆蓋。個別村修建了生態小游園和文體活動中心，配備了一定數量的健身器材。但由于林區社區經濟基礎薄弱，收入來源單一，歷史欠賬較多，總體而言，基礎設施薄弱，建設全依靠國家投資和中央轉移支付。

2 存在的問題

2.1 生態保護與農牧民生產生活的矛盾突出。祁連山東端林區內森林、草原、耕地和村莊交錯分布，森林面積18.82 萬hm2、草地31.55 萬hm2、耕地0.27 萬hm2，鄉鎮15 個，村莊120 個。林區內農牧民半農半牧，種植業和養殖業與生態保護矛盾突出，許多林區社區地處偏遠山區，自然條件惡劣，農業種植和畜牧養殖品種單一，生產方式簡單粗放，經濟來源單一，缺乏其他經濟收入來源，依賴森林和草原發展和提高經濟收入的生產生活方式還沒有改變。

2.2 生態移民搬遷后生產生活方式轉變困難。自2015 年祁連山國家級自然保護區生態環境整治以來，為了減少林區人為干擾和提高生態自我修復能力，國家對生活在自然保護區核心區和緩沖區的400 多戶，2000 多人實施了生態移民搬遷，將其從核心區和緩沖區等生態敏感區搬遷到試驗區或外圍地帶，并集中修建移民新村，并給予搬遷戶一定的經濟補助和優惠政策，每戶修建一座日光溫室和一座設施養殖暖棚，發展設施果蔬種植和設施牛羊養殖。但由于受傳統生產生活方式的影響，部分生態移民搬遷牧民拋棄設施種植和設施養殖，依舊將牛羊趕到保護區核心區和緩沖區自然放養，游牧生活。搬遷后的農牧民在脫離了原來的牧業生產和生活方式后，由于情感環境發生變化，在生活和文化上沒有歸屬感，傳統模式向現代化生產生活方式的轉變難度大[4]。

2.3 試驗區草原禁牧休牧政策實施難度大。祁連山國家級自然保護區試驗區仍保留有原住民4 萬多人，80%以放牧為生，國家為了提高整個自然保護區生態自我修復力度，制定了保護遠景規劃，對核心區和緩沖區居民實施生態移民搬遷，實施禁牧工程，對試驗區逐步實施輪牧、休牧和禁牧工程，逐步退出畜牧業游牧生產經營活動。但受原住民文化程度低、掌握新技術困難、資金短缺、信息閉塞等條件限制，輪牧、休牧和禁牧工程按期完成困難，且在實施過程中落地困難，質量不高。

2.4 共管共建宣傳力度不大，居民積極性不高。地方政府把社區共管共建理解成片面的扶貧，只注重經濟發展，改善民生，忽視了自然資源保護方面的責任。而祁連山國家級自然保護區管理部門只追求自然資源管護，對原住民的一切活動和訴求采取僵化的管理措施，限制和禁止的多，溝通和解決的少，沒有充分調動當地居民參加自然資源保護的主動性，在開展林區社區共管共建方面，祁連山國家級自然保護區管理部門和當地政府缺少溝通和協調，宣傳和教育當地居民參加自然資源保護的活動較少，農牧民參與林區保護和管理的積極性不高。

3 對策建議

社區共建共管作為一種共同參與的管理模式，被學術界認為是解決資源保護難題的有效手段[5]。自然保護區不是單一的生態保護，而是生態、社會、經濟、政治的統一體，必須考慮社區因素。自然保護區要按照共處社區、共謀發展、共享資源、共建文明的要求，合理配置、整合社區資源和自然資源，有效調處林權、林地和林牧糾紛，引導和幫助林區居民合理利用和保護資源，從單純的林區管理者向林區社區合作者的角色轉換，通過加強林區基礎設施建設、增加公益性崗位等多種形式幫助社區農牧區增加收入，實現林區群眾經濟收入提高，資源有效保護的“雙贏”局面。

3.1 成立社區共管共建委員會。祁連山國家級自然保護區管護中心為縣級建制，隸屬甘肅省林業和草原局管理，林區天?？h人民政府也為縣級建制，兩者互不隸屬，人事權和財務權相互獨立。建議祁連山國家級自然保護區管護中心和天?？h人民政府成立林區社區共建共管委員會，負責社區共建共管工作的組織、協調和實施，確定工作目標、規劃和工作程序，宣傳相關政策，推薦協調員來保障保護區與社區之間的信息暢通[6]。雙方緊密合作，共管共建，共同推動保護區建設，共同推進綠色發展，創新共同管理模式，實現自然資源保護和地方社區經濟協同發展。

3.2 多措并舉增加農牧民收入。在保護自然資源永續利用的前提下，編制社區共建共管規劃，多措并舉增加農牧民收入。加大科技投入和示范推廣力度，及時引進新成果、新技術，開展多種形式的技術交流合作，讓科技在農牧民增收中發揮引領作用。開展林區特色小鎮建設，發展民俗產業和農家樂等特許經營，保護區內游，保護區外吃住，實現保護和發展共贏。規劃建設保護區科普游憩線路，聘請專業人員對林區未就業的大中專畢業生進行培訓，提供導游就業崗位，最終通過增加生產性收入和工資性收入等多種渠道來增加林區農牧民收入。

3.3 落實草原獎補政策，改變養殖模式。改變傳統養殖模式，加強草原保護，在建立草原資源動態監測體系的基礎上，堅持因地制宜、分類指導原則，動態調整和核定載畜量，對保護區內退化嚴重的草地進行封山禁牧，通過生態自然修復提高植被蓋度。對封山禁牧后生態系統恢復良好的地區實行輪牧。按土地水肥條件、草本生長狀況、草地面積大小科學評估載畜量，以草定畜，把農牧民收益和草原保護結合起來。選擇優良畜種，建設高標準養殖設施。圍繞畜牧業生產和畜產品加工，在技術、資金、銷售、加工、儲運等各個環節建立自愿、互助的合作關系，提高整個畜牧產業的凝聚力和競爭力，改變傳統的生產銷售方式，形成“天然草地— 優良畜種— 人工飼草地—養殖設施—畜產品深加工”五大要素最佳組合的草地畜牧業新型生產機制。

3.4 加大林區自然環境保護宣傳力度。要加大對林區農牧民宣傳和教育力度，采取多種宣傳手段，通過電視、網絡、手機等平臺宣傳《森林法》 《草原法》《自然保護區管理條例》等法律、法規。結合野生動物保護日、愛鳥周和防火宣傳周等活動，在人口密集的社區集市擺放宣傳展板和懸掛橫幅標語，提高人們對野生動植物資源的關注和保護。在林草執法過程中，以案說法，用身邊的事和身邊的人教育廣大農牧民。最終在生態文明建設時代大背景下，以保護生態環境為主，推進社區共管共建，實現人與自然和諧共生[7]。