事業單位政府采購管理風險控制與策略

葉哲明 李 武 盛 潔

（作者單位：杭州市農業科學研究院計財處）

在社會主義市場經濟條件下，隨著政府采購管理制度改革的不斷推進，事業單位政府采購管理更加規范化、科學化和高效化。但在新的形勢下，也會出現新的問題，現就當前我國事業單位政府采購管理活動中存在的主要問題加以探討。

一、事業單位政府采購的意義

隨著國民經濟社會的不斷發展，事業單位承擔國家公益職能要求越來越嚴，政府采購項目精細化程度越來越高，采購規模也隨之不斷擴大。事業單位主要以提供公益服務為主，所使用資金大多為財政補助資金，而政府采購是事業單位順利開展科研服務、為社會提供公共服務的基礎。政府采購分為集中采購和分散采購。集中采購是指使用財政性資金，采購政府集中采購目錄內的貨物、工程和服務的行為。分散采購是指使用財政性資金采購政府集中采購目錄以外，且金額達到分散采購限額以上的貨物、工程和服務的行為[1-2]。政府采購的目的是為規范政府采購行為，提高采購資金的使用績效，維護國家和社會公共利益，保護采購當事人的合法權益，預防采購風險，促進廉政建設[3]。

（一）有利于規范采購行為

根據《政府采購法》和地方性法規，以及和各事業單位的工作實際，制定事業單位政府采購相關制度，明確政府采購管理機構及職責、政府采購資金來源、政府采購范圍、政府采購驗收、政府采購合同歸檔、政府采購監督、政府采購方式及審批程序等，有利于加強事業單位政府采購內部控制，規范采購行為。

（二）有利于提升科研服務水平

《政府采購法》等相關政策法規的出臺，使事業單位政府采購活動有法可依，確保政府采購行為更加規范[4]。通過科學規范的采購活動，確保物資有計劃、有保障、高質量供應，使事業單位能夠有序開展各項科研工作，從而保證公共服務質量和水平的提升。

（三）有利于節約采購成本

事業單位組織政府采購活動時，依據規范化采購流程，按照質優價廉、公平公正、誠實守信的原則進行政府采購。要實現事業單位政府采購規范化管理，主要通過預算編制來加以體現。在預算編制過程中，按照不同采購標的選用不同的政府采購方式，可以提高事業單位采購物資的效率、質量和水平，同時有效降低采購成本，減輕事業單位的財政負擔。

（四）有利于加強單位廉政建設

事業單位實施政府采購過程中缺乏有效的監督和管控，有可能會出現腐敗現象。有了制度性約束，事業單位開展政府采購活動時，會依據政府采購的相關制度和采購流程進行規范化操作，在公眾監督下開展采購工作，并在政府采購網站及時公開采購信息，避免發生違規操作的采購行為，保證采購行為規范有效、質優價廉、公平公正。

二、事業單位政府采購存在的問題

政府采購按相關政策指導開展工作，但在實際操作中，政府采購相關制度不夠完善，無法保證政府采購工作順利開展，為適應政府采購發展需要，符合政府采購科學性和合理性要求，需要進行制度創新。同時，由于事業單位采購人員技能和素質參差不齊，在實施政府采購過程中，政府采購流程不規范、采購預算編制不夠嚴謹、內部缺乏有效控制。如何用好政府采購管理資金及規范政府采購管理活動，是擺在各事業單位面前的一道難題。

（一）政府采購預算編制不完善且缺乏科學性

事業單位政府采購預算編制過程中，一是由于單位內部各部門人員技能和素質參差不齊，對預算編制缺乏足夠的重視，預算編制理念落后、方式較粗放，對預算指標缺乏有效的細化和量化，導致預算數據不精準。很多事業單位沒有結合市場實際情況，對需要采購的物資進行預算編制，造成采購的物資、設備因參數更新、價格變動而無法按實際需要采購。還有的事業單位對政府采購機制認識不足，存在“先上車后補票”的現象，致使出現一系列違規操作情況，影響資金使用效率和資金管理水平。二是事業單位由于工作內容和權責的穩定性，導致預算編制人員存在墨守成規的經驗主義，不去考慮優化和創新，編制采購的預算過程存在較大的盲目性，有些單位甚至由領導直接拍板，存在漏編、空頭以及超采等行為。三是部分事業單位對于預算績效的編制不夠重視，出現編制流于形式的情況。在制定相關績效指標時沒有進行事前評估，編制的績效目標與項目不匹配，缺乏可操作性和可考核性。有些事業單位在實際采購過程中，為了完成支付進度和支付率，存在刻意抬高采購價格、加大采購量的現象。

（二）政府采購內控制度不完善，監管不到位

事業單位政府采購內部控制制度不完善，是影響事業單位政府采購質量的根本原因之一。目前，事業單位政府采購內部控制制度不完善的主要原因是事業單位對政府采購內部控制工作重視程度不夠，對內部控制意義理解存在偏差。在具體開展政府采購工作時，由于工作目標不明確、組織架構不完善、工作職責不細化，造成事業單位政府采購內部控制建設項目不健全。由于對政府采購內部控制制度認識不到位，溝通不到位，采購信息傳遞有誤，采購資源無法進行共享，政府采購風險增加，容易出現違法亂紀狀況，導致政府采購各類工作落實不到位，管理流于形式。同時，事業單位的部分采購人員在采購過程中與供應商之間存在私下交易，影響了公開招標的公正性和公平性。此外，由于監管不到位，部分事業單位沒有嚴格按照《政府采購法》要求的采購程序完成采購工作，導致政府采購存在不正當競爭，容易造成腐敗行為，產生廉政風險，降低政府采購工作質量。

（三）政府采購人員專業素質有待提高

事業單位未配置專業采購人員，是導致采購出現問題的原因之一。一是政府采購制度對采購流程規定較為嚴格，而事業單位政府采購人員大多是各業務部門兼職人員，水平良莠不齊且人員變動頻繁，對政府采購相關政策理解不透徹，有待提高業務水平。二是事業單位政府采購還會涉及專業性較強的工程類的施工圖紙、設備技術參數、市場調研、行業發展狀況等，而兼職采購人員往往不具備這方面的專業知識，對采購需求編制較為籠統。三是由于驗收人員受專業技術限制，只是對數量、外形等進行簡單驗收，沒有對貨物參數和性能等進行實質性驗收，驗收結果較為隨意。四是由于采購人員綜合業務素質較低，在工程類項目采購時，會出現資本性支出和商品服務支出劃分界限不清的情況。五是事業單位政府采購人員大多沒有進行道德素質培養，導致政府采購人員違反政府采購相關規定的問題時有發生。

（四）政府采購信息化平臺建設滯后

在互聯網技術及信息技術高速發展的時代，大多地方政府開發了政府采購信息化平臺和財政預算一體化系統，實現了政府采購活動和資金支付系統的無縫對接，提高了政府采購和資金支付效率。實踐證明，當前事業單位政府采購信息化平臺建設還相對落后，導致政府與供應商之間信息不對稱，限制了政府選擇符合要求的供應商的范圍，供應商無法清楚了解政府需要購買合適的貨物和服務的渠道。由于政府采購數據庫平臺建設落后，存在數據庫信息更新不及時的問題，使采購部門無法獲取有效的采購信息，導致事業單位采購部門不能了解商品和服務的真實性、價格等情況。除此之外，政府采購內部和外部在對政府采購工作進行監督時，也會受到信息化建設的影響。政府采購信息化平臺建設落后，不利于內、外部監管部門對事業單位實施政府采購行為進行有效監督，從而影響監管的效果。

在實際操作過程中，財政預算一體化系統也存在問題，需要逐步升級改進，主要存在的問題是采購部門在編制采購預算執行書時，采購預算指標是否適宜面向中小企業及面向小微企業預留比例情況，與中標后面向中小微企業預留份額是否一致很難摸清。

三、事業單位政府采購的優化措施

（一）精準編制政府采購預算，納入政府采購考核

事業單位要加大對政府采購工作的考核力度，制定可量化的績效考核指標。將政府采購考核納入單位年終考核，根據單位績效考評結果，作為采購部門年終評優的衡量標準，將采購人員的工作業績與年終考核進行掛鉤。將預算執行情況和變更情況作為考核相關單位和人員的重要指標，規范預算變更審批程序，對于隨意變更采購預算的不予審批。細化事業單位政府采購預算，對于長期性采購項目，實行滾動預算和零基預算相結合的編制方法，提高預算的準確度。

（二）完善政府采購內控制度，加大監管力度

事業單位要落實政府采購內控主體責任部門，規范行政事業單位內部控制制度。根據現有實際情況，內部控制建設主體責任部門大多數落實給財務管理部門，而財務管理部門主要負責事業單位預算管理、會計核算、政府采購、資產管理等工作，需要強化財務人員對單位內控必要性的認識，制定崗位輪換制度，落實不相容崗位相互分離，實現各崗位之間的監督[5]。財務部門作為內控牽頭職能部門，針對政府采購中存在的制度問題，需要與單位各業務部門積極協調、配合，制定和完善內部控制體系。對政府采購過程中存在的不恰當行為，通過有效監督和專項治理來規范業務行為。通過配置專職的內控人員對采購全過程進行監督，及時對違反公平競爭原則的違法行為進行查處，并加大處罰力度，保障采購環境的公開、公平、公正，維護良好的市場秩序。此外，暢通投訴渠道，充分利用線上線下方式發揮社會公眾的監督作用。

（三）規范用人機制，加強對政府采購人員業務培訓和道德建設

事業單位要完善選人用人制度，規范選人用人機制。通過內部選拔，將思想品德作為選人用人的第一標準，同時考慮到政府采購具有政策性強和技術性高的特點，需要選用綜合能力高、業務強的人員負責政府采購工作。同時，事業單位要制定相應的獎罰措施，規范政府采購人員的采購行為，并對具有創新意識的采購人員進行獎勵，調動采購人員的工作積極性。此外，為了規避采購風險，事業單位要對采購人員實行輪崗制度。加強對政府采購人員的思想品德教育，提高采購人員對政府采購工作認識，著力提高政府采購人員的業務水平，減少人為因素對政府采購業務的影響。由于政府采購人員變動較為頻繁，且政府采購相關政策或政府采購平臺根據需要不斷更新，需要定期或不定期對采購人員的專業知識和法規制度進行培訓，對需要使用采購系統的人員進行互聯網知識培訓，提升采購人員的信息技術水平。

（四）優化政府采購信息化平臺建設，提高政府采購透明度

事業單位要利用網絡資源，加快政府采購信息化建設，提高政府采購的工作效率和市場透明度。建立一套具有時限性的商品信息系統，自動更新采購信息查詢系統、入駐企業信譽、規模查詢系統，以及資金支付一體化功能系統。采購部門利用政府采購平臺，可以對歷年采購數據進行分門別類的查詢，確保采購人員能更加準確有效地編制采購預算，防止出現重復采購的情況。為了確保政府采購活動的公開與透明，對符合要求的供應商，盡量吸收到政府采購平臺上，有利于供應商參與同臺競爭。同時，平臺需要開發商品上架超過一定時間自動下架功能，及時更新供應商提供的有效商品信息，保證采購部門能夠選擇合格的供應商，采購到需要的商品。此外，事業單位要優化政府采購信息化平臺，公開供應商信息和政府采購信息，幫助采購部門和社會公眾直觀地獲得供銷信息，提高政府采購的透明度，規范政府采購行為，有效避免采購過程中滋生腐敗現象。針對政府采購管理系統和財政預算一體化系統，在實際應用推廣過程中出現的各種問題，及時優化政府采購管理系統和財政預算一體化系統，細化政府采購預留比例，提高財政資金使用效益。

四、結語

事業單位執行政府采購過程的好壞，直接關系到財政預算資金使用效率和采購質量，影響事業單位的服務水平。當前，事業單位政府采購過程中存在政府采購預算編制不規范、可行性差、政府采購監管不到位、政府采購人員綜合素質低等情形。為提高事業單位科研發展水平，提高財政資金效益，優化市場營商環境，需要規范事業單位政府采購預算編制、加大政府采購監管力度、提高采購人員綜合素質和業務能力。