省域嬰幼兒照護服務政策變遷分析

杜麗靜 陳奕潔 何伊涵 劉暢

摘要：重要政策的制定總是在一定的政治制度和社會環境下推行的，這反映了各級政府的施政方向和實施意志。通過對近十年浙江省省級、市級頒布的116份嬰幼兒照護服務政策進行主題詞、聚類分析，發現浙江省省級層面政策理念從“婦幼健康權益”的統合性視角，進一步分解并聚焦于“嬰幼兒照護公共服務”，已經建構了相對豐富的政策保障體系、標準規范體系、多元服務體系和人才培養體系，在政策內容方面，公共服務體系重在普惠和健全、人才培養體系重在職前職后一體化，有序推進智慧托育建設。浙北、浙中、浙南的嬰幼兒照護服務政策既彰顯了倡導嬰幼兒照護服務體系建設的共通性，也展現了每個地域政策聚焦方向、關注焦點的獨特性?；谏鲜龇治?，本文嘗試為浙江省嬰幼兒照護服務政策優化提出政策焦點拓展的建議，并為其他省域建構上層具有共通性，下層具有連貫性、獨特性的嬰幼兒照護服務政策體系提供參考。

關鍵詞： 嬰幼兒照護服務 省域政策 政策變遷

中圖分類號： G610文獻標識碼： A文章編號：2097-0609（2024）01-0030-14

一、省域層面的嬰幼兒照護服務政策變遷亟須重視

2019年，國務院頒布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，首次以“3歲以下嬰幼兒照護服務”為關鍵詞頒布相關政策，說明中央政府充分重視3歲以下嬰幼兒的發展，認同嬰幼兒照護專業服務的重要價值，開啟了各級政府落實嬰幼兒照護服務專門政策的新歷史時期。[1]重要政策的制定和發展總是在一定的政治制度和社會環境下推行的[2]，為了解決“那時那境”最為突出的矛盾或問題，體現了特定歷史時空下中央政府的施政方向、實施意志與實施行動。但政策頒布后并非一成不變，而是伴隨社會、文化的發展進行修正、取代、更迭，也就是美國學者詹姆斯·E.安德森（James E. Anderson）提出的政策變遷。政策變遷隱含了不同時期中央政府對特定領域的認識深度、理解廣度與執行力度的變化。目前，我國學術界關于3歲以下嬰幼兒照護政策變遷的研究主要集中于以下幾個方面：一是有學者按照時間維度劃分政策發展階段，提出每個階段嬰幼兒照護服務政策的側重點[3]，體現了福利取向、市場取向、服務取向三個階段[4]，對應了去家庭化、隱蔽家庭化、選擇性家庭主義的模式更迭特征[5]；二是崔珂、沈芝芳等學者基于環境型、供給型、需求型政策工具分析中央級嬰幼兒照護服務政策文本，探究現階段中央政策部署的適宜性，發現既有政策重環境、輕需求，內部結構嚴重不平衡。[6]現有研究多從整體概覽全國嬰幼兒照護服務政策的脈絡、取向、側重點和問題，鮮少有學者持續關注省域嬰幼兒照護服務政策的變遷，尚未探究“一盤大棋下的重要棋子”的具體情況。

據我國國家衛生健康委員會的官網顯示，截至2023年4月，全國30個省、自治區、直轄市的政府部門均頒布了嬰幼兒照護服務相關政策，有實施方案、細則或通知等，強力推動了3歲以下嬰幼兒照護各種服務的試探性鋪展（西藏自治區例外，僅頒布了貫徹落實《中共中央、國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定的實施方案》）。在我國，中央的政策頒布體現出未來重要任務的部署，各省域、市域在把握國家政策核心思想的基礎上，結合本地域的經濟、社會、文化發展實際情況制定實施方案，將上級政策落地、落細、落實。[7]浙江省在中央層級的嬰幼兒照護服務政策頒布后，率先連續頒布了一系列嬰幼兒照護服務的地域政策，包括托育機構設置標準、管理辦法、照護指南以及家庭和社區嬰幼兒照護指南、嬰幼兒照護服務實訓基地建設標準，初步形成了“1+N”的政策制度和規范標準體系。[8]從時間縱向角度而言，近十年浙江省頒布的嬰幼兒照護服務相關政策反映了政府看待嬰幼兒照護的角度轉移、范圍擴大、軌跡流轉；從空間橫向角度而言，浙江省下屬11個地級市，在地理位置上分屬浙北、浙中、浙南區域，其嬰幼兒照護服務政策與當地獨特的經濟狀況緊密相關，既有呼應上級政策的共通性，也有根據地域經濟而側重的差異性。

在浙江省高舉創辦共同富裕示范區的大旗大步前進之際，分析浙江省省級以及浙北、浙中、浙南三個地域的嬰幼兒照護服務政策視角、政策關注點，厘清近十年來政策變遷情況，對動態把握未來若干年省域嬰幼兒照護服務政策的施政重點和方向，具有舉足輕重的現實意義，可為未來政策優化提供參考和借鑒。

二、研究設計

（一）研究對象

本研究的政策文本限定為2012—2023年（4月）的嬰幼兒照護服務政策，入選標準如下：第一，發文機構為省級、市級、縣級各類行政部門；第二，政策名稱或內容包含“嬰幼兒照護”，或者包含“嬰幼兒健康”“嬰幼兒養育”等關鍵字；第三，文本類型為指導意見、實施方案、通知、意見、決定、細則、辦法、規范、指南、大綱等規范性文件；第四，不包含領導講話、會議紀要、部門間函件等往來文本，這些文本不具有法律效力。研究者在浙江省人民政府門戶網站（https：//www.zj.gov.cn/）搜尋11個地級市乃至各縣級市的政策文本，截至2023年4月，最終搜尋到12份省級政策文本、104份市級政策文本。市級政策文本依據浙江省的地理情況，劃分為浙北、浙中、浙南三地（浙北是以杭州為中心，橫涉嘉興、湖州、舟山、寧波、紹興六市；浙中是衢州、金華兩市；浙南是溫州、臺州、麗水）的嬰幼兒照護服務政策，具體數量如下（見表1）。

（二）研究方法

1.主題詞提取

主題詞是學術文獻中能夠表征核心內容和研究主題的重要詞匯，便于讀者查找和搜尋。政策文本的主題詞是表征公文核心內容和主題要旨的重要詞匯，學者將政策文本中出現頻率較高、與政策核心內容密切相關的詞語作為政策文件的主題詞。[9]本研究采用詞頻統計軟件提取每一份政策文本的高頻關鍵詞。高頻主題詞從兩個層面提取，一個是從浙江省省級政策文本中提取，另一個是將浙江省劃分為浙北、浙中、浙南三個地理區域，從三區政策文本中提取。這些高頻關鍵詞是后續共詞研究的基礎。

2.社會網絡共詞分析

共詞是一篇文獻或多篇文獻中共同出現的反映主題內容的關鍵詞。共詞分析，也稱為共現字分析，是資訊檢索與科學計量學中，透過一篇或多篇文獻共詞的統計分析探究文獻內在關聯和學科結構的程序。[10]學者通過Gephi軟件做社會網絡的共詞分析，從高頻共詞中萃取其間隱含的關聯。由于浙江省三區政策文本中的共詞眾多，很難在一個社會網絡圖中完整呈現，本研究特針對浙江省省級政策文本中萃取的共詞呈現社會網絡圖，為后續的政策內容聚類分析奠定基礎。

3.聚類分析

聚類分析是一種探索性分析，在共詞頻次統計的基礎上，將距離較近的關鍵詞聚集起來形成不同的群組，每個群組能夠反映一定時期內的特定聚焦點。[11]通過聚類分析，學者可以判定搜集文獻中呈現出哪些聚焦點，一個聚焦點下面含括哪些具體主題，研判聚焦點之間的相似性或者差異性。本研究中的聚類分析是一種結構性的聚類分析，遵循自下而上地對每個文本進行單獨分類的程序，借助NVivo 11.0軟件進行政策文本編碼，凝練主題節點，將聯系較強的節點分為一簇，旨在更清晰、聚焦地展示浙江省北、中、南三個區域嬰幼兒照護服務政策的關注主題。需要說明的是，由于2019年是嬰幼兒照護服務元年，研究者特以2019年為界，將三個區域的政策文本主題節點分別梳理。

三、浙江省省級層面嬰幼兒照護服務政策變遷圖景

政策是公共意志的集中體現和重要載體[12]，是在特定時期為實現或者服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行動或規定的行為準則。[13]3歲以下嬰幼兒照護服務政策是政治主體規范或引導特定機構、集團或個人對待和處理3歲以下嬰幼兒照護、養育、教育等問題的執行方向、準則、策略的政治行動準則，有些學者稱之為托育政策。梳理近十年浙江省已頒布的省級嬰幼兒照護服務相關政策，從政策理念視角、政策體系設計、政策內容范圍等方面展現出幾點變化，勾勒了浙江省“嬰幼兒照護服務”不斷成熟、不斷豐富的美好圖景。

第一，政策理念是一種政策藍圖，是政策范式、意識形態和經濟文化等確定的政策基本方向，限制了政策方案的可能。[14]換句話說，政策理念反映了“那時那境”決策者的思考方式，他們是如何框定當時面臨的現實問題并尋求解決之道的，政策理念視角的轉換恰恰能夠反映出決策者對于同一領域的問題認知發生了變化。細究浙江省近十年頒布的“嬰幼兒照護服務”相關政策文本，發現政策理念視角從“婦幼健康權益”進一步聚焦于“嬰幼兒照護公共服務”。2012年至2018年，省級層面頒布的相關政策落腳點在“婦幼健康權益”，重點推進婦女和兒童的基本健康權益和公共場所配套母嬰設施工作。例如，2017年浙江省衛生健康委員會（簡稱衛健委）頒布了《關于加強母嬰設施建設的指導意見》，強調“堅持多元共建、需求導向、屬地管理”，支持母乳喂養，保障母嬰權益，滿足群眾對母嬰設施的公共服務需求。再如，2016年浙江省人民政府頒布的《浙江省婦女發展規劃（2016—2020年）》和《浙江省兒童發展規劃（2016—2020年）》，將享受權益的婦女和兒童范圍擴增，保障所有婦女和18歲以下兒童的衛生保健、教育發展、社會福利、法律保護、社會環境的相關權益。2019年之后，省級層面頒布的相關政策側重“3歲以下嬰幼兒照護服務”，把0～3歲嬰幼兒的成長剝離婦幼整體的權利，聚焦于0～3歲嬰幼兒的身體健康、醫療養護、回應照護、適宜教育的層面，頒布了一系列配套政策，僅2020年一年頒布的政策數量便是2019年頒布政策的4.42倍，涉及人民政府、衛健委、財政廳、醫療保障局等多個部門，可以說是舉全省之力推動“嬰幼兒照護公共服務”的系統建設，建立生育支持政策體系。[15]

第二，政策體系是指國家或地方為了解決某一領域的問題而頒布的一系列緊密相關的政策，政策體系越完善，證明政府針對某一領域的發展所面臨的問題、解決問題的渠道考慮越周密。分析近十年浙江省嬰幼兒照護服務的相關政策，發現自2019年以來，浙江省將“嬰幼兒照護服務”作為共同富裕示范區的一類公共服務，逐漸建構相對豐富的公共服務系統，包括政策保障體系、標準規范體系、多元服務體系、人才培養體系、監督管理體系、智慧服務創新體系等，每類體系的完善程度不同，前三類體系相對豐富，具有一定的層次性。以政策保障體系為例，2019年浙江省人民政府頒布了《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進３歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》，全面啟動了省域實施嬰幼兒照護公共服務，后續相繼頒布了《浙江省人口與計劃生育條例》《浙江省“十四五”托育服務發展規劃的通知》，基于浙江省的現實基礎和面臨形勢，提出了未來嬰幼兒照護服務的指導思想、發展原則和發展目標，從政策層面形成保障制度。再如，標準規范體系中，《浙江省托育機構3歲以下嬰幼兒照護指南（試行）》《幼兒園托班管理指南（試行）》《浙江省家庭和社區3歲以下嬰幼兒照護指南（試行）》《浙江?。硽q以下嬰幼兒照護服務實訓基地建設標準（試行）》等一系列文件的頌布，形成了相對全面、系統的標準規范體系，隱含了對“家庭照護、社區統籌、社會興辦、幼兒園辦托班”等多元服務模式的引領。相對薄弱的體系分別是0～3歲嬰幼兒照護的監督管理和智慧服務創新體系，這些方面的政策內容涉及較少，應是未來若干年內浙江省實現“浙有善育”的突破之處。

第三，政策的內容范圍特指相關政策提供的背景、信息、論述范疇等，政策內容范圍一定程度上能夠體現出政府對相關領域重要內容的關注廣度與引領深度。歷數近十年浙江省嬰幼兒照護服務的相關政策文本，發現浙江省較為關注0～3歲嬰幼兒照護服務的體系構建，人才培養體系職前職后一體化，以及智慧托育體系的建設。首先，嬰幼兒照護服務體系重在健全和普惠，浙江省立足建構“5+X”的普惠托育公共服務體系，包括家庭、社區、機構托育。家庭照護是嬰幼兒照護的主要場所，政府引導家庭依據五大原則，圍繞核心框架“健康、營養、安全、回應性照護和早期學習機會”五個方面，根據嬰幼兒不同年齡段的發展要點提供合理的照護。[16]社區托育服務納入城鄉社區公共服務范圍，發揮社區“網格化”服務管理作用，整合衛生、文化、體育等設施功能，大力推進城市新建住宅小區、符合條件的完整社區建設托育服務設施。[17]專業機構提供的嬰幼兒照護服務發揮重要功能。一方面，政府支持有條件的幼兒園利用現有資源開設托班，新建、擴建幼兒園根據服務區域范圍內嬰幼兒數量統籌考慮設置幼兒托班；另一方面，政府支持產業園區建設托育設施，在工作場所為職工提供福利性托育服務。[18]其次，人才培養體系重在保證職前職后一體化。政府支持普通高校、職業院校設置嬰幼兒照護相關專業，深入推進校企合作，培育產教融合的嬰幼兒照護等實訓基地，形成一股教育合力，共同有目的、有系統地培養專業人才。此外，政府鼓勵相關單位、婦幼機構積極參與職后嬰幼兒照護服務從業人員的素養培訓，并完善職前、職后從業人員的評價體系。最后，有序建設智慧托育系統。浙江省努力推進多個部門信息互通，依托“浙里辦”的“浙有善育”平臺，優化智慧托育的便民服務，集結“政府端、機構端、家長端”模塊，將托育機構招生、社區驛站服務、養護小組指導、實訓基地建設等信息用一個平臺統合，升級全省的智慧托育多元服務功能。

四、浙江省地域嬰幼兒照護服務政策變遷比較

（一）浙北政策的內容分析

2019年之前，浙北各級政府及行政部門頒布的嬰幼兒照護服務相關政策主要聚焦于婦女兒童的保健任務，分別是婦幼健康、兒童保健服務、母嬰設施三個方面（見表2）。第一，加強婦幼保健。杭州市、湖州市相繼頒布了《杭州市婦女發展規劃》《杭州市兒童發展規劃》《湖州市婦女發展規劃》《湖州市兒童發展規劃》《婦幼健康服務工作要點》等政策，倡導相關部門的工作人員增強法治意識，積極推進婦幼健康資源整合，完善婦女生育養育政策，加強婦幼健康服務機構的建設和管理。第二，關注兒童保健服務。政策倡導各地要實施兒童早期發展項目，開展第五次兒童體格發育調查，探索兒童殘疾篩查診治服務，加強母乳喂養咨詢和宣傳等，促進兒童健康發展。第三，支持母嬰設施建設。2018年杭州市、湖州市分別頒布了《杭州市公共場所母嬰設施建設管理服務規范（試行）》和《湖州市公共場所母嬰設施建設管理服務規范》，強調在1萬人流量的公共場所設置面積不少于10平方米的母嬰設施，對母嬰設施建設和運行給予必要的經費支持，廣泛動員社會力量投入母嬰設施建設，加強母嬰公共場所建設的宣傳和督導檢查。

2019年及以后，浙北各級政府及行政部門頒布了近40個嬰幼兒照護服務相關政策，政策關注點轉向了嬰幼兒照護服務的體系建構（見表2）。第一，建設嬰幼兒照護的公共服務。各地人民政府頒布了《促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展實施方案的通知》，倡導各地在逐步實現“幼有優教”后推動“幼有善育”，倡導嬰幼兒照護以家庭為主，呼吁專業人員入戶指導，引導社區、用人單位和其他社會力量參與嬰幼兒照護，提供多元服務模式，鼓勵用人單位為年輕家長調整產假、育嬰假，靈活安排工作時間，同時鼓勵用人單位給予嬰幼兒照護服務費用報銷等員工福利。第二，注重專業人員的培養。政策強調嬰幼兒照護行業需要職業資格準入，保證從業人員持證上崗，高校（尤其是高職院校）設置相關專業，開設專業課程，給嬰幼兒照護工作者提供職前職后的培訓，建立工作者誠信檔案，并將其工作誠信納入社會信用系統，若發生違背職業道德的問題則終生不得再入行。第三，加強嬰幼兒照護規范管理。政策引導行政部門從機構設置標準與備案流程、機構制度建立與動態監管、搭建管理平臺與信息化管理三個層面規約，加強新公共服務的有效管理、高質量管理。

浙北地域的嬰幼兒照護服務政策在2019年前后聚焦點明顯不同，由關注婦女、兒童的身體健康和母嬰設施轉變為關注嬰幼兒照護公共服務的體系構建，視角從女性、嬰幼兒的福利角度轉向了社會公共服務角度。

（二）浙中政策的內容分析

2019年之前，浙中各地各級政府及行政部門頒布的嬰幼兒照護服務政策數量不多，凝聚為兩大層面（見表3）。第一，倡導優生優育優教。2018年金華市下轄永康市、金東區頒布了《關于進一步做好“優生優育優教”暨促進兒童早期發展工作的通知》，“三優”有四個面向：一是倡導各地挖掘當地人才，遴選優秀人員，組建“三優”師資隊伍；二是“三優”服務中心要建立五個活動室，包括培訓室、親子活動示范室、咨詢室、閱覽室、成長測評室；三是統籌教材資料編輯，婦幼保健院要組織相關人員編著教材、培訓大綱，開發優質教材，并加強教材的使用、評價與管理；四是創新宣傳培訓，各地要通過“請進來，走出去”的方式，積極運用網絡直播、微博客戶端等手段普及“三優”知識，覆蓋更多目標人群。第二，加強母嬰設施建設。衢州市下轄各區縣頒布了《關于加強母嬰設施建設的實施意見》，強調在人口流量大的公共場所配置母嬰設施（母乳喂養室、親子活動室等），政府及各部門需要對母嬰設施建設和運行給予必要的經費支持，廣泛動員社會力量投入，加強母嬰關照的宣傳和督導檢查。

2019年及以后，浙中各級政府及行政部門頒布了20個嬰幼兒照護服務的相關政策，突出五個主題（見表3）。第一，建立嬰幼兒照護公共服務體系。金華市、衢州市下轄縣級政府倡導建構嬰幼兒照護公共服務體系，如加強機構和服務點的規劃布局和建設，推動社區公共服務設施的共建共享，實施多元照護服務模式，包括家庭照護、幼兒園托班、用人單位和社會力量舉辦的機構服務。第二，建好家長學校。金華下轄義烏市頒布了《國家農村兒童早期發展服務試點工作方案的通知》《義烏市家庭教育工作實施方案的通知》等政策，側重于從四個層面建好家長學校：呼吁家庭履行教育職責，增強家長監護意識和能力，建立良好親子關系，制定家庭養育的政策法規。第三，實施早期教育指導。衢州、金華各地級市的政策文本中都明確要積極開展0～3歲嬰幼兒早期教育指導，包括對3歲以下兒童進行常規養育風險篩查，編制《兒童早期發展服務手冊》，給養育人提供營養、喂養、交流、玩耍、安全、衛生等方面發展的建議，轄區承擔養育照護小組活動，每月按照0～1歲、1～2歲、2～3歲三個年齡段分別組織1次活動，每個社區和村落健康促進員對兒童家庭進行家訪，每1～2個月家訪1次。第四，建設專業人員隊伍。政策強調嬰幼兒照護行業要有職業資格準入，保證照護人員持證上崗，各地衛健委積極對接當地高校，建立實訓基地，探索建立保育、幼教、兒童保健人員融合發展的嬰幼兒照護服務隊伍。第五，規范管理，主要從搭建管理平臺與信息化管理、加強監督管理與確保工作質量兩個層面規約。

2019年前后，浙中地域的嬰幼兒照護服務政策聚焦點發生變化。2019年前，政府主要從婦女兒童健康方面倡導“優生優育優教”和公共場所的母嬰設施配套建設。2019年之后，則圍繞0～3歲嬰幼兒照護公共服務體系進行詳細部署，含括公共服務、家長學校、早期教育指導、人才培養和規范管理，體系之全也是從未有過的。

（三）浙南政策的內容分析

2019年之前，浙南各級人民政府及行政部門頒布的嬰幼兒照護服務政策，主要側重兩個方面（見表4）。第一，加強母嬰健康促進工程。2016年麗水市、溫州市、臺州市人民政府均頒布了《婦女發展規劃（2016—2020年）》《兒童發展規劃（2016—2020年）》，從三個層面構建母嬰健康促進工程，包括6個月內嬰兒母乳喂養率及嬰幼兒家長科學喂養知識普及率達到90%以上，加強婦幼健康服務機構建設，配置婦幼保健人員，實施兒童健康系統管理，具體涉及缺陷篩查、生長發育監測、心理行為發育評估、早期綜合發展、健康安全保護等保健服務。第二，建立0～3歲兒童早期發展支持體系。政策倡導各區縣創設公益性兒童發展指導機構，建立早教園、幼兒園、社區為依托的早教服務網絡，建立2～3個早期教育基地，加強培養早期教育人才，為家長提供早期教育指導，建立0～3歲兒童早期發展的支持系統。

2019年及以后，浙南各級政府及行政部門頒布的嬰幼兒照護服務政策聚焦于以下四個主題（見表4）。第一，建設嬰幼兒健康服務體系。麗水市及區縣頒布的相關政策強調要完善嬰幼兒衛生保健工作，培養嬰幼兒的運動習慣，篩查3歲以下兒童的早期發育情況，做好守護嬰幼兒健康服務的第一守衛者。第二，將其作為民生實事的公共服務來抓。溫州樂清市、永嘉市均發布了《嬰幼兒照護服務民生實事項目實施方案》，明確每年新增普惠托位400個，提高嬰幼兒家長科學育兒知識普及率至82%以上，鼓勵多方力量采取公辦民營、公辦民助、個體自辦、嵌入社區等方式開設普惠性托育機構，加快滿足群眾對嬰幼兒照護服務的需求。第三，加強專業人才培養。政策強調嬰幼兒照護行業要有職業資格準入，建設照護機構實訓基地，支持從業人員職前職后系統培訓，建設專業化、規范化的嬰幼兒照護服務隊伍。第四，注重服務的規范管理，主要包括規范機構備案流程，實施動態管理，建立信息平臺，形成新型監管機制實踐。

2019年前后，浙南地域的嬰幼兒照護服務政策的聚焦點亦發生了變化。2019年前，政策傾向于倡導社會各個部門關注母嬰健康和兒童早期發展。2019年后，政策關注點擴展到嬰幼兒照護公共服務建設的各個層面，涉及嬰幼兒健康服務體系、公共照護服務、專業人才培養、規范管理。

綜上，近十年浙北、浙中、浙南三地的嬰幼兒照護服務政策在2019年前后的變遷既有共同點也彰顯了差異性。共同點層面，2019年前，三地政策均以婦女兒童保健和公共場所配套母嬰設施為焦點，也就是政策引導多落在婦女兒童全方位的身體健康、心理健康等醫療服務上，或者公共場所的哺乳室等硬件設施的建設。而2019年后，三地政策發生了較為一致的變化，均側重3歲以下嬰幼兒照護公共服務體系的建設，包括嬰幼兒照護專業人才隊伍建設和嬰幼兒照護規范管理方面的引導。之所以2019年后政策關注點有相同之處，得益于當年國務院重磅發布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，這是我國第一個關于0～3歲嬰幼兒托育服務的指導性文件[19]，從指導思想、基本原則、主要任務、保障措施、組織實施等多個維度引導各省市發展嬰幼兒照護服務。差異點層面，2019年前，浙北地區的政策側重在婦幼健康發展、兒童健康監測與篩查、母嬰設施建設方面；而浙中地區則關注優生優育優教，注重引導當地衛生健康部門篩選合格的師資，編輯適宜的教材，在規范的、適合不同需求的場所開展“優生優育幼教”宣傳，其焦點已經從只關注兒童身體健康進化到關注兒童的出生、養育、教育的連貫服務；浙南地區較早倡導建立早期兒童發展服務網絡，涉及早教基地建設、早教人才培養和早教指導規范等。2019年后，三地政策也有差別，浙北的政策側重關注“幼有善育”的嬰幼兒照護公共服務體系的建設，且在專業人才和規范管理方面已有相對完善的政策引導，浙中的政策增加了重視家長學校建設和提供0～3歲嬰幼兒早期教育指導的內容，而浙南則把嬰幼兒健康服務體系從嬰幼兒照護服務體系單獨列出，聚焦于嬰幼兒衛生保健、運動習慣、健康篩查部分。之所以三地政策會略有不同，可能是因為浙北、浙中、浙南的一些區域經濟差異所致。譬如，浙北地區是以杭州為核心的城市圈，在國家政策的落實方面走在全省的前面，率先啟動省內“浙有善育 ”的嬰幼兒照護公共服務政策體系的建設。浙中一些城市居于貿易中心的地位（義烏是小商品貿易中心，永康是五金產品生產中心，東陽橫店為影視中心等），這些城市吸引較多外來建設者定居，當地政府既要關注經濟協調發展，也要關注不同利益群體的合理訴求，出臺相應政策引導行政職能部門建設家長學校，為城市新移民或積極貢獻者提供必要的家長教育與引導，進而形成本地人與外地人、中國人與外國人和諧相處、共同發展的穩定環境。浙南地區的溫州、臺州等地民營經濟活躍，當地居民思想開放、生活寬裕，本地與外來移入人口在投身工作之余亟須獲得0～3歲嬰幼兒早期教育的專業指導，政府因需而定相應政策，引導相應部門建立兒童早期發展服務網絡，解決居民的后顧之憂。

五、省域嬰幼兒照護服務政策的優化建議

梳理近十年來浙江省各級政府及行政部門的嬰幼兒照護服務相關政策，分析浙江省省級及下轄浙北、浙中、浙南區域的嬰幼兒照護服務相關政策呈現出的取向，為浙江省嬰幼兒照護服務政策優化及其他省域建構嬰幼兒照護服務政策體系提出一些建議。

（一）對浙江省嬰幼兒照護服務政策體系的優化建議

2019年以來，浙江省將“嬰幼兒照護服務”作為共同富裕示范區的一類公共服務[20]，逐漸建構相對豐富的公共服務系統，其中相對薄弱的是監督管理體系、智慧服務創新體系，未來政策關注點可能要著力在兩個層面。第一個是0～3歲嬰幼兒照護服務的監管體系建設，盡管2023年浙江省衛健委和發改委聯合頒布的《浙江省“十四五”托育服務發展規劃》的通知，已經明確提出了要建立綜合監督管理體系，提議可從多元協同監管機制、加強安全監管服務、加強機構運營監管三個層面建設，但只有大方向的引導，未來可以研制0～3歲嬰幼兒照護服務綜合監管的政策，明確綜合監管的主體和客體，制定綜合監管的原則，倡導各地行政部門使用適宜手段和多元方式定期、定時監管，確?！氨O管有過程，結果有反饋，管后有提高”。第二個是智慧服務創新體系，《浙江省“十四五”托育服務發展規劃》中提及智慧服務穩步推進，要率先建設“浙有善育”智慧托育管理系統，通過數字化系統對全省資源布局、機構準入、從業人員資質、職業規范和安全運營的監管，為廣大家庭提供入托查詢、入托辦理、入托指導服務，但該政策仍然停留在方向指引層面，缺乏針對性的細則引導。未來可以研制0～3歲嬰幼兒照護智慧托育服務的專門性政策，從供給端和需求端提出合理引導，供給端要從政策面提出資源布局配置數據、機構等級申請流程、從業人員資質考核、機構安全運營監管等方面給予規范和引導，需求端則從政策層面為0～3歲嬰幼兒家庭提供選托、查托、入托、轉托、評托、入戶指導等提供隱私保護與數據合并的規范與引導，確保智慧信息在尊重“兒童”和“家庭”的前提下發揮功能。

（二）對其他省域嬰幼兒照護服務政策體系建立的建議

1.省域嬰幼兒照護服務政策在國家宏觀政策引導下應該保持一定的連貫性

我國的政策具有一定的導向作用、調控作用、分配功能、管制功能，能夠在特定時間內調控各個行政部門和相關單位積極配合解決最為突出的社會問題，但問題解決的成效則具有滯后性，需要在一段時間后才能初見成效。從浙江省近十年嬰幼兒照護服務政策的分析來看，政策具有較強的連貫性。連貫性體現在幾個層面：第一，從時間維度而言，自2012年始，浙江省各地政府部門一直延續嬰幼兒健康服務的政策引導，且持續至今，說明相關政策是持續實施的；第二，從內容維度而言，近十年嬰幼兒照護服務政策的核心都是嬰幼兒健康發展，只不過前期的政策落腳點聚焦在母嬰健康保健和母嬰設施建設方面，2019年之后，浙江省各地級市頒布的政策才凝聚到“嬰幼兒照護服務”這一專有民生服務事項，仍將嬰幼兒健康服務列為照護服務之一，說明政策內容具有相對穩定性；第三，從政策發布單位而言，近十年的嬰幼兒照護服務政策發布單位多是人民政府、衛生行政部門，后續仍以衛健為主，其他行政部門協調配合，說明政策主導者是連續發揮功能，一直負有重要責任的。

2.省域嬰幼兒照護服務政策在國家宏觀政策引導下應該具有適度的拓展性

政策具有較強的時效性，是針對一定時空條件下的特定問題制定的，當時空發生了變化，時效性就會隨之發生改變，因此，政策必然伴隨時空、情境的更迭而不斷調整、拓展。歷數浙江省近十年的嬰幼兒照護服務政策，我們發現2019年后浙江省的嬰幼兒照護服務政策較之前而言，解決的核心問題內涵在不斷豐富、拓展，從2012年僅關注母嬰健康、母嬰設施建設擴增到圍繞嬰幼兒健康，建構嬰幼兒照護、養育及教育的公共服務體系，負責部門由婦幼衛生保健機構拓展至社會多個部門通力協作。由此可見，拓展性體現在兩個層面：一是政策解決的核心問題越來越復雜，含括的相關領域范圍愈益寬廣，說明政府在經年累月地實施中逐漸認識到想要解決的核心問題絕不是單一的、孤立的問題，而是在社會變遷的裹挾中不斷豐富內涵，擴充涉及領域，必然會導致政策關注的核心問題充盈；二是后續頒布的政策較之前頒布的政策在內容引導方面更為細致、具體，最典型的是浙江省2021年頒布的《浙江省托育機構3歲以下嬰幼兒照護指南（試行）》《浙江省家庭和社區3歲以下嬰幼兒照護指南（試行）》對托育機構、家庭、社區的嬰幼兒照護服務提供了非常具體的引導與規范。

3.省域下轄區縣的政策在省級政策引導下應該具有明顯的獨特性

由于政策是為了解決當地最為迫切的問題而制定的，每個地域具有經濟、文化之別，也有政策推行方向和力度之差，必然促使各地政府在制定政策時根據實際情況進行調整，彰顯出明顯的獨特性。浙北、浙中、浙南的嬰幼兒照護服務政策就彰顯了地域的獨特性。浙北地域的嬰幼兒照護服務政策由關注婦女、兒童的持續健康拓展到嬰幼兒照護公共服務的體系構建，視角從女性福利、兒童福利轉向了社會服務。浙中地域的嬰幼兒照護服務政策雖然也是從婦幼健康拓展到嬰幼兒照護的公共服務，但獨特之處在于首次在省域內提出建好家長學校的重要任務。浙南地域頒布的嬰幼兒照護服務政策早在2012年后就側重0～3歲兒童早期發展，明確了早教園的服務價值，并引導早期教育人才、基地、指導等具體任務，這可能與浙南經濟發達，吸引眾多外來人口攜全家定居，亟須0～3歲兒童的早期教育有關。政策的獨特性體現在兩方面：一方面政策是針對“此情此景”的特有產物，浙南地域2012年后頒布的早期教育政策就是解決當地青年人才育兒困難，在2019年國家提倡嬰幼兒照護服務之前展開的長時期政策調控；另一方面，每個地域推行的政策方向、力度、厚度都可彰顯獨特性。三個區域雖然在2019年國家推行嬰幼兒照護服務后都引導各界建構嬰幼兒照護的公共服務，但浙北凸顯“浙有善育”理念下多元托育公共服務體系的建構，浙中強調了在公共服務體系建設中的家長學校建設，浙南特意提倡公共服務體系中的嬰幼兒健康服務體系建設。

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Analysis of Policy Changes in Regional Infant and Child Care Services：?A Case Study in Zhejiang Province

DU Lijing， CHEN Yijie， HE Yihan， LIU Chang

（ School of Teacher Education， Shaoxing University， Shaoxing 312000）

Abstract： The formulation of important policies is always implemented under a certain political system and social environment， and reflects the policy direction and implementation will of governments at all levels. A subject word analysis and cluster analysis of 116 infant and child care service policies issued at the provincial and municipal levels in Zhejiang Province over the past decade were conducted. It was found that the provincial-level policy ideals in Zhejiang Province have evolved from the broad scope of ‘maternal and child health rights and interests to a more detailed focus on ‘public services for infant and child care， and that a relatively rich policy guarantee system， standard specification system， diversified service system， and talent training system have been constructed. In terms of policy content， the focus of the public service system is on universality of access and integrity of the system as whole， while the focus of the talent training system is on integration of the pre- and post-employment stages for talents， thus promoting the construction of sound， rational childcare in an orderly manner. The infant and child care service policies in northern Zhejiang， central Zhejiang， and southern Zhejiang not only demonstrate the commonality of advocating the construction of infant and child care service systems， but also show specialization in the policy focus and issues targeted in each region. Based on the above analysis， suggestions are made for expanding policy focus in order to optimize the infant and child care service policies in Zhejiang Province， and to provide reference for other provinces to construct a infant and child care service system with consistency at the upper lever and coherence and specialization at the lower level.

Keywords： Infant and Child Care Service; Policies of Provincial; Policy Change

（責任編輯：張夢寒）