國內外普通公路養護管理體制和機制比較分析

胡浩方，魏雷

（中國交通建筑集團，湖北荊州 434000）

0 引言

截至2022年末，我國公路總里程達到535.48萬km，公路密度55.78km/100km2，形成以高速公路為骨架、普通干線為脈絡、農村公路為基礎的全國公路網[1]。隨著公路大規模建設，養護任務變得繁重，公路養護正逐漸從傳統的“搶修時代”轉變為“全面養護時代”。盡管如此，面對人民群眾對美好出行的新期望，以及公路交通高質量發展的要求，公路養護管理仍然存在一些短板和弱項。公路養護管理體制機制、養護資金供給與使用等不能適應公路發展新情況，已經成為制約公路交通發展方式轉變，提高公路交通服務能力和水平的重要因素。深化公路養護管理體制改革，建立與事權相適應的養護資金保障機制，成為新時期實現公路科學發展的既重要又緊迫的重點任務之一。

1 普通公路、體制和機制的定義

普通公路是人車混行的開放式公路，由普通國省干線公路和農村公路組成。它們構成我國公路網的主體，是我國覆蓋范圍最廣、服務人口最多、使用最廣泛的交通基礎設施。其特點是混合開放交通、車速不同、平面交叉多、涉及設施設備管理部門多。體制指的是有關組織形式的制度，重在機構設置、管理權限等。例如，條條管理、塊塊管理、條塊管理、行業管理、資產管理等。公路養護體制指的是一個包含公路養護管理機構設置、管理層級結構、人員配置以及一系列管理規則、秩序和規范的制度體系。這一機制涵蓋了各要素之間的結構關系和運行方式，重點在于內部各部分之間的相互關系，如工程管理、養護管理和路政管理等方面。而公路養護的運行機制指的是公路養護工作中各項內容和功能之間的相互關系以及相互作用的過程和方式。

公路養護管理的使命在于應用先進技術和科學管理方法，合理分配養護資金，通過維護修理確保公路在設計使用年限內常保良好狀態，同時有計劃地提升公路技術標準，以提高公路的服務質量，充分發揮公路在運輸經濟中的最大效益。如何有效進行普通公路的養護管理，是公路管理部門和養護企業的一項長期而艱巨的任務。

2 我國普通公路養護管理體制和機制

普通公路大致有3類：一是由交通運輸廳下屬的公路局實行統一管理和養護的國、省道加上部分縣道；二是由地市或縣政府交通管理部門管養的縣道和部分鄉道，以及少量村道；三是由鄉鎮及村委會自養鄉道和村道。面對這3類公路，相應地就會有3種養護管理體制?？傮w來說，我國普通公路養護管理存在以下問題。

2.1 養護管理體制不系統

從體制來看，普通公路養護管理點線面相互交叉融合，管理權力下放和上收反復，事權職責不清。目前，除北京、海南等11個地區對國省干線公路養護實行省以下統一管理，其余地區都不同程度地將事權下放[2]。由于事權過度下放，導致國省干線公路管理主體被分割，與路網一體化運行的需求和公路網絡化管理的要求不匹配。高速公路和國省干線的管理相互獨立、各自成體系，多維分割管理導致“斷頭路”的頻繁出現。不同區域、不同層次的路網銜接不暢，標準不一致，運營管理缺乏有效協調，嚴重影響了路網的服務水平。

另外，全國主要養護業務量主要集中在地方各等級公路的日常養護，而地方公路主管部門一般只在高等級公路大中修及重點結構物的專項養護工程中才會采用市場化模式，日常養護、小修保養類工程會直接委派給下屬的養護公司。由于養護市場地方割據現象突出，地方壟斷和地方保護現象較多，個別公司形成了地方壟斷，但不具備向區域外擴展業務的能力[3]。整體而言，養護市場呈現多元化、分散化的特點。

2.2 養護管理機制落后

從機制來看，養護作業和管理界面不明顯，養護市場化與公路公益性矛盾突出。養護企業無法形成全產業鏈的實力和全產業鏈競爭的能力。一般情況下，養護產業鏈的檢測、設計、加固施工等環節與新建項目相同，分別進行公開招標，而不是采取全產業鏈打包招標的方式。即使涉及整個路段的養護工程，例如涉及路段內橋梁、隧道的加固，也會單獨進行社會招標。這種分散的招標方式致使養護企業逐漸形成各自的優勢，有些擅長設計，有些擅長施工，還有一些長期負責日常養護。這樣的分工模式不利于企業在全產業鏈上實現全方位的發展。

2.3 養護管理標準不一

從法規來看，實施養護管理作業具有強制性?！吨腥A人民共和國公路法》第四章第三十五條規定：“公路管理機構應當按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程對公路進行養護，保證公路經常處于良好的技術狀態?！逼胀ü返木S修包括路基、路面、橋梁、綠化、交通工程及沿線附屬設施等。養護工藝、操作規程嚴格按《公路養護技術規范》（JTGH10—2009）執行，且在作業區域按《公路養護安全作業規程》（JTGH30—2015）要求采取安全措施。

目前，實際操作中還存在一些問題。首先，養護缺乏統一的定額和科學的評判標準，這可能導致在養護經費的支出上存在較大的隨意性。其次，養護經費支出缺乏科學的控制標準，可能存在不合理的使用情況。最后，養護質量考核仍然以過去的“好路率”指標為主，未充分考慮其他社會服務因素，這可能導致對養護績效的評價不夠全面。

3 國外普通公路養護體制和機制

3.1 美國

美國公路管理機構分為3個層級，包括聯邦運輸部、州交通廳、地方交通部門[4]。聯邦運輸部在這一結構中扮演著核心角色，負責全國性的公路規劃、建設、維護和運營任務，并有效地管理著州際高速公路和國家公路系統。與此同時，各州交通廳和地方交通部門在聯邦運輸部的指導下負責具體的任務，包括道路規劃、設計、施工和維護。這種分層結構不僅使各級機構能夠更靈活地應對當地需求，而且在制定技術標準和管理政策方面也享有一定的獨立自主權。

具體來說，聯邦運輸部通過資助和管理州際高速公路和國家公路系統，確保了全國性的公路任務得以有序推進。各州交通廳在州政府管理下獨立決策，執行聯邦資助的公路建設和維護管理任務，同時制定高速公路和地方公路的技術標準，使地方公路能夠更好地滿足當地需求。

在日常管理中，各州交通廳通過設立巡查快隊進行路面檢查和清理，維護公路的良好狀態不建議表述更多主觀性評價。

此外，大中修和特殊專項養護工程的私人養護公司承包模式，使這些項目能夠更高效的完成，各州交通廳及地方政府通過談判和監督確保合同的執行，保障了工程質量和效益。因此，美國的公路管理體系通過分層和協同的方式，實現了公路任務的高效管理和運行。

3.2 英國

英國的干線公路養護管理體制通過實行三級管理結構，即運輸部、公路署和地方公路管理部門，明確了各級管理機構的職責劃分，實現了中央和地方政府資源的有效整合，從而協同管理公路養護工作。其核心特點是通過簽訂合同協議，將干線公路劃分不同段落，并將養護任務委托給各級地方政府作為養護代理，使養護工作更專業、高效。

在這一體制中，運輸部負責全國范圍內的綜合交通網絡，而公路署則專門負責規劃、建設和養護管理高速公路和干線公路網絡。這種明確的職責劃分使各機構能夠專注特定領域，從而提高了整體的管理效率。此外，地方公路管理部門通過簽訂合同協議的方式，將養護任務委托給各級地方政府，成功實現了養護代理的有效運作。這種分工模式使地方政府更加貼近實際情況，更好地履行養護管理責任，促進了地方治理的積極參與。

另一方面，英國在養護工作的招標方面也采取了多樣化的方式，如公開招標、邀請招標和指定承包，以規范養護的招標工作，同時強調合同的監督與管理。這一做法有助于確保養護工作的質量和效益，提高了整體管理的透明度和可控性。

3.3 德國

德國普通公路的養護模式采用分層次、分區域的管理機制，包括聯邦、州級和縣級等。其中，聯邦公路管理段負責對部分一般公路的規劃、建設和養護管理。各州公路局負責管理該州的一般公路網絡，包括規劃、建設和養護工作。這一層級的機構在管理中發揮著重要的協調和監督作用。公路的具體養護工作主要由各縣工程處或由州公路管理局代管的縣級養護機構負責。這一層級的機構更貼近實際養護工作，對當地公路的養護有更直接的管理和執行職責。

各級養護機構在進行養護工作時，通常通過簽訂合同協議的方式，將公路劃分段落，并委托給各自地方政府（縣、郡、市）作為養護代理。低等級養護主要由聯邦公路管理段直接承擔，較大規模的養護工程以及需要更專業化服務的項目更有可能通過招標向社會開放，如最高級的養護工程（翻新或大修）[5]。

3.4 加拿大

加拿大的公路養護體制在聯邦制框架下實行不同用途公路的劃分：軍事專用公路由聯邦政府直接資助，而一般道路養護則由各省政府牽頭，私營承包成為主要運作方式。以加拿大卑詩省為例，加拿大卑詩省采用總價承包的招投標方式，通過招投標簽訂養護合同。為確保養護質量，卑詩省政府制訂了廣泛的質量保障計劃，通常稱為QMP（QualityManagement Plan）或QM（QualityManagement）。QM計劃的主要目的是通過有計劃的檢查系統來確保養護工作符合規定的標準。政府官員需要進行養護公路的現狀檢查、在工程進行中的檢查以及工程完工后的檢查，以確保養護質量，同時也用于評估合同的履行情況。

3.5 日本

日本的普通道路養護管理體制采用了三級垂直管理結構。國土交通省扮演著最高層級的角色，負責協調各項國家道路的規劃、建設、養護和運營。作為國土交通省的下屬機構，公路局負責具體的公路規劃、發展和管理，包括道路交通設施的設計、建設和維護。地方公路管理機構負責該地區（縣、市、鄉）內一般道路的管理和養護，包括道路的日常維護和小修等工作，日常養護有時也可以由外包的專業公司承擔。大修工程可能涉及路面重新鋪設、橋梁維修、排水系統改善等，通常通過招投標的方式委托專業承包商進行。

3.6 小結

通過對上述幾個公路建設相對成熟的國家的普通公路養護管理的研究，發現以下幾個共同特點。

3.6.1 統一的養護管理體制

這些國家都建立了統一的養護管理體制（三級制為主），明確了各級養護管理部門的責任分工。政府主管部門制定養護標準和法規，審核承包商資質并進行監督管理。公路的具體養護工作由末等級養護機構負責或外包。

3.6.2 注重管理職能

養護管理部門注重對養護工作的管理職能，包括監督、合同管理、招標和投標文件管理、檢驗和評估養護結果，以及根據結果制訂養護計劃等。

3.6.3 專業化和社會化的養護工作

養護工作高度專業化，尤其是大修工程。這些部門通常沒有自己的施工隊伍，而是將養護任務通過招標等公開競爭機制以不同的合同方式委托給專業公司和咨詢公司，實現了養護管理與實際養護維修作業的分離。

3.6.4 市場化和競爭機制

這些國家的養護工作市場化，引入了競爭機制。養護管理部門將養護工作推向市場，通過公開的競爭機制，各個專業公司和代理機構都必須通過競爭獲得工作任務，提高了效率。

這些共同特點表明，這些國家在普通公路養護管理上注重建立健全的管理機制，通過市場化、專業化的方式提高養護工作的效率和質量。這對于其他國家在發展養護管理模式時提供了有益的經驗借鑒。

4 普通公路“建養一體化”改革的探索

在我國，盡管已經建立了相對完善的公路養護管理體制，但在公路建設和養護的市場化、專業化等方面仍存在改進的空間。普通公路“建養一體化”改革是在總結國際經驗的基礎上，探索更加高效、透明和市場化的管理模式。所謂“建養一體化”就是通過分地域或分類別“打捆”方式向社會公開招標的方式來選擇社會資本，由社會資本承擔項目包的實施建設（含資金籌集、總承包施工）以及交工驗收后5年甚至更長時間的道路養護服務工作。項目包實施機構依據項目合同、建設及養護等績效評估情況，按年度依據合同約定向社會資本支付費用。合同約定養護期屆滿，社會資本將項目整體移交給地方政府?！敖B一體化”的最大優勢就是在公路全生命周期內實施“一桿到底”的管理模式。但受限于對承包企業有著較高的資金、人才和技術方面的要求，“建養一體化”模式的實施也面臨一些挑戰，需要政府、企業和社會各界的共同努力。

4.1 進一步明確公路建養管理事權，提高管理效率

為了進一步明確公路建養管理事權，建議逐步厘清各級人民政府在公路網中相應的事權關系，下放項目審批權限，并嚴格法規和標準規范管理，以實現集中、統一。各級人民政府可以通過設立專門的建養管理部門，確保管理體系更加清晰。各級建養管理機構，負責制定和執行相關政策、法規和標準。通過內部不同部門的職責劃分，降低責任分散和信息溝通不暢的問題。

同時，建立信息共享平臺，促使相關部門之間的信息交流和協同工作；強化監管體系，包括定期的建養工作檢查和評估機制。這一明確事權的措施將有助于形成統一的管理和決策機制，提高對建養工作的監管效率。

4.2 進一步理順公路建養管理體制和機制，優化管理流程

在明確事權的基礎上，建議制定詳細的法規和標準，規范建養工作的技術標準、管理流程、質量要求等。這樣的法規和標準能夠為建養管理提供明確的指導和依據，確保各項工作和人員行為的準則。根據加快政府職能轉變和整體推進事業單位改革的總體部署，穩步推進公路建養管理體制改革，轉變公路管理機構職能，減少機構、人員及管理層級，在各省設立一個機構對國道實施統一管理[6]。同時，通過數字化的信息共享平臺，促進各區域之間的信息共享、整合和優化公路沿線基層養護道班和工區，提升養護工作的協同性，有助于管理體制更加高效、透明。

4.3 進一步調整資金管理，合理配置資源

第一，按照“事權和支出責任相統一”的原則，公路建養管理部門綜合考慮管轄區域道路的管養狀況、路網規劃、經濟發展水平和財政收入等因素的基礎上，明確切塊資金的使用和管理方向。

第二，為籌集普通干線公路建設、養護、管理所需的資金，公路建養管理部門主動開展投融資體制改革，積極探索新的融資渠道。

第三，通過制定中期財政規劃，明確可用資金規模，研究確定縣（市）資金總額，實現財政規劃與資金調配的統一。這有助于確保財政規劃與實際的資金支持相匹配，提高資源利用效率。

第四，采取資金直撥與預算編制的方式，確保資金在預算批復或計劃下達后，直接撥付至縣（市）財政部門，再由縣（市）編入本級預算。

第五，縣（市）政府將切塊資金列入年度計劃，并及時向省、市級財政和交通運輸主管部門報告，以保障各級部門對切塊資金的透明監管。這有助于確保各級政府在年度計劃中充分考慮到公路建設、養護、管理的需要，實現更加有序的項目推進。

為保障公路建設、養護的資金合理應用，建議建立透明的資金管理機制，確保經費的使用過程和結果都能夠得到有效監督和審計。首先，可以通過建立健全的財務核算制度，明確資金來源、用途和流向，使每一筆經費都有明確的去向。其次，建議建立專門的監察機構，對資金使用情況進行定期和不定期的審計，確保經費使用符合法規和效益最大化原則。最后，建議通過公開透明的財務報表，向社會公眾公示建設、養護經費的使用情況，這包括披露各項費用的具體用途、支出明細和項目執行情況，使社會各界更清晰地了解經費的使用情況，提高對資金使用的監督力度。

4.4 穩步推進市場化，激發市場活力

為加強公路“建養一體化”，建議引入市場競爭機制，從而推動更多專業化的建設、養護服務提供商參與。建議采用公開招標和競爭性入場的方式，以確保在公路建養領域引入有實力和經驗的專業公司。這種競爭機制有助于打破壟斷，促使公路建養提供商在質量和成本方面進行持續改進，提高整體服務水平。這也有助于實現公路建養經費的更有效使用，確保有限的資源能夠更好地服務于公路建養的實際需求。此外，不同的公路建養提供商在競爭中將積極尋求創新型的解決方案，推動建養技術和管理模式的不斷升級。這樣的創新將為公路建養領域帶來更多的發展機遇，推動整個行業朝著更為先進和可持續的方向發展。

5 結語

縱觀各國的公路養護管理模式，盡管在具體執行中存在一些差異，但它們在管理體制、資金調配、市場化機制等方面存在一些共同點。針對我國公路養護體制機制存在的管理挑戰，本文提出進一步明確事權、理順管理體制、調整資金管理、推進市場化等建議，以期更好地滿足我國公路養護的實際需求。通過創新和完善管理體系，以及政府、企業和社會的共同努力，“建養一體化”將更好地支持公路建設和養護的可持續發展。