南京都市圈跨界河湖聯合河湖長制創新研究

吳佳棟，王山東

摘要：為提高跨界河湖治理的效果，以南京都市圈為背景，實地調研了現有的河長制屬地負責模式，提出了跨界河湖聯合會商、信息共享、協同治理和聯合執法等聯合河湖長制的新工作模式及創新機制。結果表明：在南京都市圈實際應用中，新模式促進了各方合作，有效解決了跨界問題。相比傳統模式，聯合河湖長制治理效率更高；通過聯合會商和信息共享，各方能更高效協調行動；協同治理和聯合執法機制則確保了措施的一致性和有效執行。研究成果為跨界河湖的長期健康治理提供了有效手段，為其他區域的類似治理工作提供了重要參考。

關鍵詞：跨界河湖； 聯合河湖長制； 信息共享； 協同治理； 聯合執法； 南京都市圈

中圖法分類號：TV85? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.03.006

文章編號：1006-0081（2024）03-0035-07

0引言

南京都市圈是以南京為中心，地跨江蘇與安徽兩省的經濟和文化發展區域［1］。作為中國早期實施的跨省共建都市圈，南京都市圈在基礎設施和經濟合作上已取得顯著進展，但跨界河湖的水生態問題卻成為一個嚴峻的挑戰。

為了有效地解決這一問題，通過推行河湖長制對此進行有效管理。然而，行政界線使得南京都市圈內的跨界河湖在實際治理中遭遇種種困難，導致部分河湖的水質惡化，對都市圈的總體發展產生了威脅。南京都市圈跨界河湖一張圖如圖1所示。此外，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱“長三角規劃綱要”）指出，要實現長三角地區的綠色高質量發展，跨界河湖的協同治理是關鍵［2］。

近年來，國內多地已經在跨界河湖治理方面取得了一些進展。如蘇州吳江區施行“跨界聯合河長制”；無錫市和蘇州市啟動聯合河長制；蘇浙滬兩省一市在省級層面推動建立聯合河湖長制，多部門聯合制定了《長三角生態綠色一體化發展示范區重點跨界水體聯保專項方案》；四川、重慶兩地河長制辦公室決定共同組建“川渝河長制聯合推進辦公室”；湖南省河長辦與廣西壯族自治區河長辦簽署《湘桂跨省界河流聯防聯控聯治合作協議》等。上述省市的跨界河湖治理合作已初顯成效，但這些研究和實踐主要聚焦于地方層面的合作，對于更廣闊、系統的都市圈治理策略和機制尚缺乏深入探索。

基于此背景，本研究對南京都市圈跨界河湖的聯合河湖長制工作模式與創新機制進行探究，以更深入地理解全流域的治水新模式，為長三角地區的綠色發展提供策略，確保河湖長制在水生態治理中的核心作用［3］，同時促進各都市圈間的經驗分享與合作，確保區域生態的穩定性，推動長江的綠色進程。

1跨界河湖治理現狀

跨界河湖治理現狀各有特點，本研究對其存在的共性問題進行總結，反映南京都市圈跨界河湖治理的整體樣貌。

1.1地區間經濟發展水平參差不齊

雖然南京都市圈內各城市的經濟交往頻繁，但由于發展水平的不平衡，各地在治水的投入和進展上存在顯著差異。例如，南京在治水投入和人力資源方面優于馬鞍山。如圖2所示，左岸為南京江寧區，右岸為馬鞍山慈湖高新區，慈湖一側坡岸植被覆蓋比較零散，呈現出原始坡岸的特點，防洪能力較弱，而江寧側已完成人工整治，防洪標準較高。

1.2治水合作基礎深厚

2020年11月，南京市及周邊城市聯合推出了關于跨界河湖治理的河長制通知。實地調查也顯示，浦口、和縣等地區已經開始實踐跨區域治水合作，簽訂合作協議，共建項目，共同推動治水工作。此外，江寧區與博望區之間的一體化發展示范區建設也是合作的成功案例［4］。

1.3協同治水任務艱巨

南京都市圈地處長江水系，存在眾多入江支流，設置有多處入江國、省考斷面。斷面考核在跨界河湖治理任務中十分重要，常常是引發交界區域治水矛盾的主要原因?？缃绾雍g需要進行斷面達標責任分攤。

1.4治水參與主體豐富

在水環境治理中長期存在“水利不上岸、環保不下水”和“九龍治水”的說法［5］。同一河湖，水務（利）、生態環境、農業農村、交通運輸漁業等各個部門在其中都有不同利益。但是，河長制的推行要求多部門協同合作，形成綜合治理機制。以江寧-博望交界河流丹陽河的治理為例，兩地的生態環境部門、水利部門深度關切丹陽河的治理問題，共同參與丹陽河協同治理調研活動，計劃打破省界行政區劃限制，開展江寧-博望水務一體化合作試點，展現了綜合治理的可能性。江寧-博望河長制公示牌見圖3。

南京都市圈的跨界河湖治理雖然取得了一些成果，但面臨的挑戰仍然很大。經濟發展與環境治理之間的關系需要進一步加強和平衡。只有各地區、各相關部門真正實現協同合作，才能確保南京都市圈的水資源得到有效、可持續的管理和利用。

2跨界河湖聯合河湖長制的必要性與可行性

在長三角生態綠色一體化發展背景下，南京都市圈跨界河湖聯合河湖長制的實施顯得至關重要。該制度不僅能解決跨界河湖治理難題，更是一種有效緩解治水矛盾的策略。然而，新制度的推廣與實施需考慮其實際必要性與可行性。

2.1必要性

（1） 河長制屬地負責模式，難以解決跨界治水問題。河長制作為中國流域治理的重要創新，雖然融合了河湖全面治理的理念，但依然受到地方行政治理的界限所約束?；诜旨壺撠煹沫h境治理體制，中國的流域治理呈現逐級劃分與切割，使得各地政府形成分級負責的流域治理單元［6］。這樣的模式導致了治理目標、信息、協調與責任的碎片化。例如，各級地方政府的治理焦點并不統一，治理力量因此分散，無法形成合力。

（2） 聯合河湖長制契合南京都市圈的治水需求。南京都市圈內河湖縱橫交錯，水系復雜。雖然河湖長制實施后，治理態勢向好，但在南京都市圈實施聯合河湖長制更符合實際需求。河湖具有系統性與協同性［7］。流域內各要素息息相關，互為命脈，而跨界河湖管理涉及多行政區域，南京都市圈跨越蘇皖兩省，涉及多個轄區［8］。在這種背景下，實施聯合河湖長制可以破解行政壁壘，達到無縫治水的目標。

（3） 聯合河湖長制符合環境協同防治的要求。在長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略的大背景下，《長三角規劃綱要》提出以跨界水體環境治理為關鍵，實現生態綠色一體化。因此，建立跨界河湖的聯合河湖長制，形成協同治理模式，不僅是實現這一目標的關鍵，也是符合大區域整體發展的長遠需求。

此外，從環保、生態和社會經濟的角度看，聯合河湖長制更能夠整合資源和信息，發揮集體智慧，高效應對各種突發與常態化的治水問題。對于南京都市圈及長三角更大范圍，這一制度的創新實踐都將帶來深遠的意義。

2.2可行性

（1） 南京都市圈內城市合作基礎扎實。南京都市圈的各城市有著深厚的歷史背景，自明代起就有緊密的經濟聯系，具有推動一體化融合發展的天然優勢。特別是在《長三角規劃綱要》中，南京都市圈在6個省際毗鄰區域深度合作“樣本”中獨占3個，包括頂山-汊河、浦口-南譙和江寧-博望3個跨界經濟區。這些區域正在轉變為“緊鄰”，為長三角一體化發展打下堅實基礎。它們各自有不同的戰略定位，但共同的目標是推進一體化發展，加強生態保護，保育生態空間，并開展滁河水環境綜合治理。

（2） 聯合河湖長制實踐經驗豐富。

目前，跨界河湖聯合河湖長制在國內得到了廣泛的實踐。例如，無錫市和蘇州市都在不同程度上推進了“跨界聯合河長制”；2020年，蘇浙滬兩省一市聯手推動建立了聯合河湖長制，并制定了相關的專項方案；四川與重慶、湖南與廣西等地也在跨界河湖治理方面進行了積極合作。這些經驗為南京都市圈在跨界河湖聯合河湖長制的深化提供了有力的借鑒。

自2020年起，南京都市圈與其他幾個城市商定了跨界河湖聯合河湖長工作機制，并強調了聯合巡查、聯合防控等多方面的合作，旨在全面推進河湖長制工作的高質量發展［9］。

（3） 聯合河湖長制政策性文件出臺。關于河長制，雖然大多是以地方性法規或政府規章的形式存在，但已有一些規范性文件為其提供了明確的指導。例如，2021年水利部印發的《河長湖長履職規范（試行）》中，明確推動了跨行政區域的河湖聯防聯治。南京都市圈各市目前已經開始跨界河湖聯合河湖長制的工作，通過召開聯席會議，為其正式實施奠定了堅實基礎。尤其是在2020年，南京都市圈水務（水利）專業委員會成立，為都市圈內的水行政合作提供了方向。南京都市圈黨政聯席會議也強調了跨區域合作的重要性，特別是在治水方面，希望能夠改善都市圈的水環境，實現人與自然的和諧共生。

3工作模式及創新機制

在深入調研南京都市圈跨界河湖治理的基礎上，本研究提出了構建聯合河湖長制工作模式及其創新機制的建議。對南京都市圈跨界河湖聯合河湖長制進行了宏觀、整體且全面的規劃，同時也針對細節進行了深入分析，旨在為南京都市圈跨界河湖聯合河湖長制的實施提供堅實的理論與實踐基礎。

3.1建立跨界河湖聯合河湖長制工作模式

3.1.1設立聯合河湖長

設立聯合河湖長旨在為南京都市圈的跨界河湖提供一個更加有效、統一的管理機制，保障河湖的可持續發展。

主要職責包括：總體監管區域內跨界河湖的管理和保護；負責組織和協調跨界河湖的整體治理，確保各方面的管理責任清晰；建立聯合工作機制，如信息共享、協同治理、聯合執法等；負責組織實施跨界河湖的管理、保護、治理任務［10］；及時處理與治理河湖中的問題，并進行效果考核［11］。

主要任務包括：制定和執行跨界河湖的方案；協調和推進跨界河湖的規劃、管理和治理；建立各區域、部門間的協作機制；組織聯合巡查，及時解決問題；完成由上級指派的其他任務。

聯合河湖長的履職方式如下。

（1） 聯合審定方案。各級聯合河湖長應根據地方實際，研究跨界河湖的系統性保護和治理方法，并聯合審定相應的管理方案。

（2） 聯合巡查調研。通過定期或不定期的聯合巡查，掌握跨界河湖的管理和保護情況，并及時協調解決發現的問題。

（3） 聯合交辦督辦。針對巡查中發現的問題，聯合河湖長可以現場協調、研究整治措施，并聯合簽發任務單，確保問題得到及時解決。

（4） 聯合會商通報。聯合河湖長應定期討論和審議跨界河湖的重大事項，互相交流、通報相關信息，確保各方信息共享。

（5） 聯合行動共治。圍繞跨界河湖的全國統一要求和具有爭議的突出問題，聯合河湖長應組織聯合專項整治和聯合執法行動，確保河湖的健康發展。

3.1.2設立聯合河湖長制辦公室

聯合河湖長制辦公室主要職責包括：“都市圈聯合河長辦”是本級聯合河湖長履行職責，共同協作實施跨界河湖管理保護的參謀助手；是跨區域跨部門協同聯動、統籌協調解決河湖管理保護問題的聯系紐帶；是南京都市圈各城市互相配合、常態有效推行聯合河湖長制落地落實的工作機構。

聯合河湖長制辦公室主要任務包括：制定并執行跨界河湖管理策略；維護溝通平臺，及時更新聯絡員名單；設立并維護河湖長制公示牌，標明相關責任和信息［12］；及時處理公示牌信息變更；強化聯合河湖長制的基礎工作，如培訓和宣傳；實施信息共享、協同治理、聯合執法等機制，并組織日常的聯合活動如會商、巡查、督察、發文和評估。

聯合河湖長制辦公室履職方式如下。

（1） 組織聯合會商?；I備南京都市圈聯席會議，研究議題，組織專題協調和專家咨詢，解決跨區域河湖問題。

（2） 組織聯合巡查。策劃跨界巡查活動，識別河湖問題，征集基層意見和解決方案，并對交辦事項進行跟蹤和處置。

（3） 組織聯合督察。采用聯合檢查等形式，監控交辦事項落實、公示牌維護及跨界河湖問題處置進展。

（4） 組織聯合發文。起草工作計劃、總結，印發跨界河湖治理文件、決議、交辦單等。

（5） 組織聯合評估。評估聯合河湖長制實施效果，覆蓋工作機制、實施情況和履職效能等，每年對2～3條跨界河湖進行評估。

3.2創新跨界河湖聯合河湖長制機制

在建構跨界河湖聯合河湖長制工作模式的基礎上，進行工作機制創新，通過施行聯合會商、信息共享、協同治理、聯合執法等機制，開展聯合治水行動，提升聯合治水實效。對斷面考核責任進行分攤，通過明確各方的考核責任和權益，確保每個參與方均在實施過程中承擔其應有的責任，有助于在出現問題時明確責任歸屬，確保聯合河湖長制實施的順暢性。

3.2.1聯合會商

通過開展專題協調、舉辦聯席會議會商、進行專家咨詢的形式，組織都市圈聯合河湖長制聯合會商，匯集都市圈跨界河湖治理智慧，化解治水矛盾。會商形式如下。

（1） 聯席會議會商。每年召開1次，審議工作總結、評估報告，并研討工作規則、工作機制。會議確定管理保護方案、目標、工作重點和責任分工。由各城市輪流主辦，參與者包括河長辦、河湖長代表，以及必要的部門負責人和專家。

（2） 專題協調會商。面對需要多方協調的問題，問題方可以隨時發起會商，由聯合河長辦協調相關單位，研究解決方案。難以解決的問題逐級上報。聯合河長辦根據要求組織實施。

（3） 專家咨詢會商。設立專家委員會，由河湖長制研究領域專家組成［13］。委員會為重大決策和跨界河湖問題提供咨詢［14］。都市圈聯合河長辦為委員會提供資金支持。

3.2.2信息共享

跨界河湖共享信息［15］內容包括水質水量動態、管控數據、污染排放、環境風險、預警預報信息、聯合河湖長的督查和落實情況、專項行動成果、建設項目影響、執法監管、違法問題整治、應急處置及信訪輿情受理等。

信息共享的方式有兩種：① 定期發布通報，每季度通過平臺發布關于水質監測、污染排查等的信息，并在重要情況下采用電話或信件通報；② 常態直通交互，對于跨界河湖的違法行為、突發污染事件和公眾舉報等，保持實時交互和及時處理。

3.2.3協同治理

通過開展聯合巡查，進行聯合監測，聯合編制并實施“一河（湖）一策”，聯合開展管護、防汛抗旱、調度水資源、應對突發環境事件、簽訂共治協議等系列形式進行跨界河湖聯合治理。

（1） 聯合巡查。各級聯合河湖長定期或不定期進行跨界巡查，掌握管理和保護問題，由聯合河長辦組織籌劃。巡查內容包括實施情況、交辦事項落實和需關注或協調的問題。

（2） 聯合監測。協商水質監測實施方案，整合監測點，選取采樣點，比對雙方數據，確保每季度監測。目的是形成常態化監測機制，逐步擴展到污染排放、風險預警等領域。

（3） “一河（湖）一策”。雙方聯合編制和審批跨界河湖的治理策略，確保協同實施。

（4） 聯合管護。在日常管護中共同進行清潔養護、排污口整治等，保證上下游和兩岸的治理同步。

（5） 防汛抗旱。制定聯合防汛抗旱計劃，探索建立一體化的聯合調度體系。

（6） 調度水資源。針對防汛、水資源保護和應對突發事件等，通過聯合平臺交互信息并開展聯合調度。

（7） 應對突發事件。聯合制定應急監測預案，處置突發性水污染事故，定期進行應急演練，全面掌握風險隱患。

（8） 共治協議。由聯合河湖長簽訂共治協議，明確合作內容，統一管理目標，強化共同治理，協議可以根據需要進行補充和完善。

跨界河湖的協同治理需要各方的密切合作和協同努力，確保河湖的健康和持續性。

3.2.4聯合執法

聯合執法主要針對跨區域、跨部門的專項行動，如長江大保護、河湖“清四亂”、禁漁，以及跨界河湖違法問題，如非法侵占河湖、違規排污、非法采砂等［16］。此行動由跨界河湖的聯合河湖長、聯合河長辦及涉河湖管理的多個部門共同參與。

聯合執法程序在聯合共治協議中明確，要求按照行動計劃組織實施。具體執法情況由聯合河長辦報告給聯合河湖長。如遇跨界河湖違規問題，經部門提出后，由聯合河長辦組織協調，提請聯合河湖長審批。

執法遵循“統一指揮、依法依規、分工協作、嚴厲打擊”原則［17］。牽頭部門需在執法前后分別召開會議，制定執法方案并總結工作。若發現涉水違法行為涉嫌犯罪，需及時通報相關司法機關，并移交線索。

3.3案例分析

在便民河流域棲霞區與句容市呈現左右岸的關系，如圖4所示，左岸為句容市，右岸為棲霞區。兩岸基本為居民生活區，兩地均在河堤沿岸修建了鄉村公路，但兩岸在水體養護標準、養護要求上有所不同。在水利設施建設方面，棲霞區一側修有較多雙向泵站，句容市一側多為單向泵站，兩岸對于防汛的標準也存在差異，整體上棲霞區一側治水標準高于句容市一側。

為深入探究聯合河湖長制的實際應用，結合聯合河湖長的主要職責，本研究提出通過施行聯合河湖長制，針對性地解決便民河流域所面臨的具體問題，從而優化跨區域的河湖管理。

3.3.1分段管控水質

兩地河長當前第一責任是保證斷面水質達標，因而需要對斷面考核責任進行分攤。句容入境水體要達到消劣標準，至少保證五類水體入境，在省考斷面才能力爭達到三類水體入江。監測斷面應每月定時進行水質考核，并逐步鋪設自動水質監測站進行日常監測，以保證所轄水體時刻達標。兩地河長應增強責任分擔意識，保證所轄河段水質達標，對毗鄰河段水質負責。最后以生態補償機制作為分段水質管控的兜底措施，當入境水質沒有達到要求時，啟動生態補償機制。

3.3.2共同查找污染源

需要龍潭街道河長與下蜀鎮、寶華鎮河長攜手，對七鄉河、便民河等跨市域水體匯水范圍內污染源進行全面調查，包括對工業排污、生活排污、城市初期雨水和農業生產及養殖等面源污染，河道水體、底泥負荷的內源污染等進行全面調查，對雨水管網、污水管網和污水收集處理能力進行全面調查和質效評估，對“一河一策”登記沿河排口和對應片區、排水排污許可證辦理和覆蓋、排水戶監管等情況進行摸排。

3.3.3同步采取工程措施

應加快跨市域河道水環境的提升工程建設，實施清淤疏浚、排口治理、坡岸治理，改造沿河泵閘涵等水工設施，配套建設水質凈化工程、引水工程、景觀綠化等工程，全面提升和改善河道水環境質量。上述工程措施應由兩地河長共同規劃，力求同步投建，盡最大可能統一工程標準，防止出現一河兩景、兩地差異過大的狀況。

3.3.4共同制定長效整治規劃

在流域雨污分流方面，需要兩地加快推進雨污分流工程的實施，加快河道匯水范圍內的小區、商業區、辦公區、農貿市場、物流園區和其他零散排水區雨污分流建設，加快完善主次干管和排水系統建設，以完成“治本”目標，實現對水資源的循環利用、分類處理。

在排口管控方面，需要兩地河長攜手對排口進行統一調度，可對污水排口、混流排口先行進行截污和調排，限期整改“小散亂”污水排放行為，尋找一切可用的清潔水源對河道進行引流補水，采取一切可用的調度措施，最大限度減輕下游污染防控壓力。同時采用應急調排措施對污水進行調排或應急旁路處理，確保污水不下河；對小型處理裝置進行提檔、提量升級達標改造，確保晴天污水不下河。

3.3.5建立長效管養機制

（1） 統一管養質量標準。事實上，交界水域水質監測存在一定矛盾，表現為上下游、左右岸之間水質標準不統一，出現上游排污下游“買單”以及左右岸排口調配差距過大等矛盾，以致形成了“倒逼機制”，呈現出下游制約上游的情況。雖不同河段對水體水質的要求有差距，但立足于河湖的流動性，應當在水質標準上“就高不就低”，由共同的上級主管部門進行協調，統一標準，必要時運用省級約談機制進行調配。

（2） 確定聯合巡查頻率。了解各級河長認可且有效可行的聯合巡查頻率，依托于跨界河流實際情況，由兩地河長共商確定聯合巡查的頻率。在具體巡河時，聯合河長可以先收集水治理問題，再根據問題有目的性地巡河。

（3） 聯合制定“一河一策”。當前在交界水域，仍是由各行政區域河長辦制定本區域內的“一河一策”，需要打破行政壁壘，借助聯合河長的力量，通過共同的上級機關的協調，制定出跨界河流全流域的“一河一策”［18］，明確共治雙方的目標、問題、任務清單。

（4） 通報河道問題?，F雙方已嘗試建立了一定的快捷溝通機制，如“兩地一家親”微信工作群，在通報河道問題上比較迅速但不夠正式。需雙方建立水污染防治聯動機制，相互通報了解工程治理、污染管控、水質監測等信息，遇突發問題及時協商解決。

（5） 統一專項行動?，F龍潭街道與下蜀鎮正在著手準備召開針對引水河治理問題的聯席會議，對開展統一專項行動進行了初探。通過聯席會議的形式，密切跨界水域河長的溝通，進行治理信息交換，方便統一專項行動的開展。

4結語

隨著區域一體化的推進，跨界河湖治理面臨挑戰，現行河長制屬地負責模式不能完全解決這一問題。本文對南京都市圈城市跨界河湖聯合河湖長制開展了深入的理論研究，

基于一系列調研和論證，掌握了跨界河湖治理的關鍵信息，在此基礎上，編制了一系列的工作文件，構建了跨界河湖治理工作模式及創新機制。都市圈各治水單位采取了一系列實際措施，推進跨界治水合作。

展望未來，南京都市圈的跨界河湖治理應更加強調源頭治理、精準治理和綜合治理。目標是構建一個責任共擔、問題共商的協同治水模式，實現河湖生態的全面恢復。

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（編輯：李晗）

Innovation in cross-border river governance of Nanjing metropolitan area

WU Jiadong，WANG Shandong

（School of Earth Sciences and Engineering，Hohai University，Nanjing 210000，China）

Abstract：?In order to improve the effectiveness of transboundary river and lake governance，taking Nanjing metropolitan area as field research on the existing territorial responsibility model of the river chief system，and new working models and innovative mechanisms of the joint river and lake governance system were proposed，such as transboundary river and lake consultation，information sharing，collaborative governance，joint enforcement，etc.The results showed that comparing with the traditional model，joint river and lake governance had a higher efficiency，and through consultation and information sharing，parties can coordinate their actions more efficiently.The mechanism of joint management and joint law enforcement ensured the consistency and effective implementation of the measures.The research results can play an effective tool for the long-term and healthy management of transboundary rivers and lakes，and provide an important reference for the similar management in other regions.

Key words：?transboundary rivers and lakes； joint river and lake management system； information sharing； collaborative governance； joint law enforcement； Nanjing metropolitan area