林草單位內部控制存在的問題及對策分析

雷麗媛

酒泉市林果服務中心 甘肅 酒泉

一、引言

林草領域是建設生態文明和美麗中國的重要陣地。林草單位是生態環境建設中的重要發起者、推動者和實施者，對加快我國林草建設、生態環境建設乃至確保經濟可持續發展具有重要影響。但從目前運行管理情況來看，部分林草單位內部控制工作存在一些問題，比如頂層設計不足、制度失靈、考核體制僵化、內部控制氛圍不夠濃厚等。因此，有必要通過有效的內部控制手段對林草單位進行流程再造，規范林草單位各項管理工作，確保林草單位的正常運轉和持續穩健發展。

二、林草單位內部控制概述

內部控制指的是單位為了實現自身的運營管理目標而采取的自我調整、約束、規劃、評價的一系列方法、手段和措施。林草單位內部控制工作的主要目的，從微觀層面來看是保證林草單位會計、財務等重要信息資料的正確性和可靠性，確保機構的可持續穩健運轉；從宏觀層面來看是為了保護林草資產的安全完整，確保國家生態政策得到有效落實。

在我國現有行政管理體系中，林草單位的資金來源基本上為各級財政撥款。因此，從監管層面來看，林草單位內部控制的重要作用在于加強政府對林草單位預算內資金使用情況的監管，保護林草單位國有資產安全。從操作流程來看，主要是通過健全林草單位內部控制各項制度規范，明確林草單位會計人員相關職責劃分，進而從制度上對林草單位的會計、審計等工作進行保障，以期實現業務林草單位會計信息的透明化，全面防范財務風險。

目前，隨著國家對生態系統保護越來越重視，全國生態日的設立更是開啟了新時代生態保護的新序幕，也是林草單位內部控制工作開啟新征程的重要標志。從實際意義來看，林草單位內部控制工作是一項本單位針對各運營、管理環節重要工作制定的一套系統性規劃措施，其工作成效的好壞，一方面直接關系林草單位在實現預定目標、規避風險、保障財政資金安全等系列重要工作的成效，也關系著林草單位能否全面、客觀、清晰地反映本單位財務、預算執行等重要信息，進而影響林草單位內部各項經濟活動的合規程度。另一方面，在反腐高壓態勢下，內部控制工作也對林草單位內部腐敗行為也會產生直接影響，高質量的內部控制工作將從源頭上消除林草單位的內部風險隱患。

三、林草單位內部控制存在的問題

1.內部控制頂層設計缺乏系統性

從領導班子配備情況來看，目前我國大部分林草單位內部控制工作由分管財務工作的副職主管。部分林草單位的分管領導在財務等專業方面相對精通，但往往缺乏相應的內部控制工作經驗。這種安排很容易導致林草單位內部控制工作在頂層設計上缺乏系統性。這種設計映射到內部控制工作中，具體人員的安排、制度的設計往往循規蹈矩，滿足于制定相應的手冊、文件和制度，更新情況嚴重滯后于實際發展形勢。即便如此，在實際內部控制考量中，也往往停留在“制度上墻”、檢查留痕等方面，不可避免存在有章不循、執法不嚴等情況。在專項審計中，也容易出現以種種借口對制度執行打折扣的情況，使內部控制制度失去應有的剛性和嚴肅性。

2.內部控制評價體系不健全

第一，林草單位無論規模大小，在部門設置上和人員配備上，往往是貪多求全，在部門之間內部控制職能的制約、員工之間崗位的不兼容設置等方面，往往缺乏內部控制環境的測試和驗證，導致很多林草單位涉及內部控制的工作流程雖然看上去完善，但是約束性不足。

第二，與其他單位類似，在目前工作業績評定考核壓力下，林草單位也或多或少存在重業務、輕內部控制的情況，尤其是在重點項目與現有的財務、風控等制度存在不一致甚至發生沖突時，往往會受到人為干預，從管理層到員工的內部控制意識不足，對內部控制的實施效果產生較大制約作用。

第三，內部控制制度建設也不盡合理，造成內部控制體系不夠完備。受頂層設計影響，部分林草單位領導對內部控制的認識太片面，甚至單純地認為內部控制僅僅限于約束本單位資金的使用，林草單位內部控制制度建設上往往有較強的領導偏好。部分林草單位內部控制制度在設置上存在與其他制度交叉影響甚至混淆的情況，在制度執行中存在以其他制度代替內部控制制度、以其他檢查結果代替內部控制檢查結果的情況。

3.內部控制監督手段不足

在部分林草單位實際工作中，受頂層設計及內部控制環境不足的影響，內部控制監督機制的客觀性無法保障。部分林草單位未建立有效的風險評估機制，難以對本單位各項經營管理工作可能面臨的風險情況進行全面把控和預警分析，風險評估工作的價值無法發揮。部分林草單位的監督管理工作過多地依賴于外部審計監督，這種情況會造成自身的內部控制職能在系統內“失靈”，將原本應在內部獨立開展風險情況評估檢查的職能外移，既無法及時監測內部風險，又容易產生外部審計道德風險。

在大數據、智能化背景下，林草單位內部控制工作必須充分借助科技賦能，依托信息技術提高內部控制全流程監測、預警和反應效率。目前，多家林草單位在內部各職能部門之間仍然存在“信息墻”，溝通不順暢、數據傳輸不及時是一種常態，加上信息的收集、加工、分析過于依賴手工，龐大的數據和漫長的傳輸鏈條極易出現信息失真甚至錯誤的情況。

4.內部控制文化氛圍欠缺

第一，林草單位組織的培訓偏少。大部分林草單位在對內部控制制度、文件、相關等材料宣導時，停留在留痕層面的多，對培訓效果的評估、培訓計劃的調整、培訓體系的修正關注不足。究其原因，主要是受上述三條因素影響，林草單位整體對內部控制工作的重視度不足。在考核指引上，定量考核仍在沿用傳統常用的查看培訓簽到、學習照片、培訓課程等常規材料，在適時更新考核內容、引入信息化手段等方面相對滯后。

第二，從事內部控制工作的骨干人員外部培訓較少，無法及時了解內部控制工作前沿思路和同類單位優秀做法，個別林草單位甚至將包括內部控制在內的外出培訓變成外出旅游，不利于整體內部控制文化氛圍的持續打造和提升。

5.內部控制財務管理能力弱化

財務管理能力是林草單位內部控制工作的重中之重，但財務管理受到專業性的影響，在有的林草單位存在脫離自身實際的情況，或者與本單位目前工作重點無法有序銜接，甚至出現明顯的“背離”狀況。這凸顯了部分林草單位財務管理能力不足，財務部門在開展相關工作時，往往會輻射到整個林草單位各項工作流程，財務管理行為同時也會引導林草單位各部門人員的未來行為預期，這種能力缺失會直接導致林草單位內部控制制度難以落實，原定的內部控制各項目標也會受到影響。

四、林草單位內部控制建設的完善措施

1.強化頂層設計，提高內部控制重視程度

林草單位內部控制體系能否有效建立，與本單位關鍵決策人員直接相關，尤其是單位負責人。頂層設計將直接左右林草單位內部控制工作的完善情況和執行度。在國家和各級政府制定的林草單位相關工作指導意見和要求中，建議對各林草單位主持制定內部控制工作方案、明確相關分工、配備專業人員、依托科技賦能優勢建立一套機制完善、令行禁止的內部控制決策體系、執行體系。

2.搭建內部控制有效評價體系

林草單位的內部控制體系要達到預期目標，重點工作要放在人員崗位設置、信息化匹配度和制度建設三大評價因子上。這些評價因子的效果相互影響，對林草單位內部控制的環境和各流程工作發揮了重要作用。

第一個評價因子主要涉及崗位設置的合理性及運轉的流暢性。林草單位人員崗位的設置主要從相關活動第一責任人、主要負責人所負責工作的具體內容、開展情況以及落實情況。

第二個評價因子隨著近年來社會各領域智能化、科技化的進步重要性越來越凸顯，林草單位雖然不是科技公司，但是內部信息化程度直接影響內部控制工作的成效，比如在流程可視化控制、潛在風險點預警、內部控制處理等方面。主要涉及內部控制網絡建設、部門之間“信息孤島”的破除、重要業務流程監測、網絡安全及超級賬戶權限等方面。

第三個評價因子覆蓋林草單位內部的所有工作，但從內部控制角度來看，其核心領域在于財務管理方面，尤其是針對預算管理、收支管理、合同管理等配套建設情況，這些制度是否科學、合理，是否具備可操作性等。

3.提高對內部控制評價的監控力度

根據內部控制工作要求，按照事前、事中、事后三大基本業務流程，確定預防、堵漏、追查三大內部控制工作主線，不斷加大對林草單位內部控制工作的監管力度。

第一道主線著眼于預防。就是要將林草單位的各個業務制度的執行與制約相結合。最常用就是建立授權審批制度、集體決策制度、崗位不兼容制度以及員工AB角分工制度。其中授權審批制度與集體決策制度互為補充，崗位不兼容制度和員工AB角制度互為補充，對林草單位內部控制的預防建立第一道“防火墻”。

第二道防線著眼于堵漏。就是要瞄準林草單位核心業務流程和關鍵崗位采取定期檢查、評估以及不定期“飛行檢查”。通過定期檢查評估來固化林草單位內部控制工作流程，通過“飛行檢查”來提高林草單位內部控制工作的威懾性。無論是定期檢查評估還是不定期“飛行檢查”，一定要保證實施部門的獨立性和客觀性，選取專業能力強、職業道德高的人員執行該項工作，既可以固定部門和人員，也可以通過建立柔性敏捷組織來實施，要保證該項工作的透明度和公正度，調動林草單位各條線人員的履職積極性。

第三道防線著眼于追查。該道防線有兩層內涵，第一是常規意義上針對人員和行為的檢查，就是針對各業務流程中可能違反內部控制原則和要求的行為進行事后檢查，通過處理并公示結果，提高威懾性。第二是針對內部控制環境的審視和完善，就是針對國家關于林草及相關機構的政策發生變化時，對本單位現有的制度、流程存在的潛在風險點進行后評估，通過查缺補漏降低本單位的政策風險。

4.注重內部控制文化建設，持續營造合規氛圍

內部控制作為林草單位內部“免疫系統”，是一項滲透到全部門、全員參與的系統性活動，在內部控制文化打造方面，既要保障內部控制人力資源，又要保證充足的培訓，這樣才能推動內部控制文化有人管、有渠道。在林草單位內部控制人員方面，要按照與業務規模相對的原則來確定內部控制工作的人力資源數量，通過明確內部控制人員分工、健全工作機制，保障好內部控制文化建設的“關鍵載體”。在此基礎上，要借助科技力量，及時在內部開展內部控制培訓，保障好內部控制文化傳播的“關鍵路徑”。

5.加強林草單位預算編制過程管控

第一，降低差錯率。以信息化為契機，對預算軟件、程序和科技手段進行定期評估和更新，確保系統使用的操作性和準確性。

第二，加強信息交互。構建林草單位內部信息常態溝通機制，確保林草單位預算編制的及時性和準確性，保證預算管理工作正常開展。

第三，加強中長期規劃。做好預算編制統籌規劃，確保編制的各項依據有數據可遵循，最大限度保障預算編制的合理性，符合本單位自身實際和中期發展規劃，進而保障預算執行的科學性。