論橫跨公私法域的個人信用評價制度

王瑞雪

一、引 言

在信用制度的建構中，受有關人格尊嚴、個人隱私、個人信息保護等價值與規范的影響，個人信用評價制度較之企業而言復雜程度遠甚——雖然在實踐中企業信用評價制度早已走得更遠，然而熱議的焦點卻總是聚焦于個人信用評價制度。

越來越多的學者指出，如今以“信用”為名所構建的制度中容納了諸多不同維度的內容。(1)譬如林彥教授指出征信制度與信用懲戒制度的運行邏輯存在根本不同，見林彥：《信用懲戒制度對行政法治秩序的結構性影響》，《交大法學》2020年第4期。徐國棟教授指出，誠信、信用和“黑名單”制度本質上是不同的內容，見徐國棟：《“失信聯合懲戒機制”中“信”的含義之澄清》，《中國法律評論》2021年第1期。在個人經濟信用評價方面，以百行征信為代表的持牌個人征信機構艱難發展，針對征信機構的法律約束亟待完善；芝麻信用等沒有獨立持牌的企業不能從事金融征信業務，但其基于個人網絡借貸與消費行為刻畫其信用肖像的業態性質究竟為何，爭議頻仍。在政府主導的信用評價方面，《上海市社會信用條例》等一系列地方性立法確定了政府針對自然人設立公共信用信息檔案的制度；蘇州市在試行以計算個人信用分為運行模式的“文明碼”時則因有“為人設定分值”之嫌引發巨大爭議。(2)相關批評可見羅培新：《只要把人分為三六九等，什么碼什么分都不行》，上海市法學會公眾號，2020年9月8日。從傳統金融領域到晚近社會規制領域，個人信用評價似乎無處不在，民眾也在眼花繚亂中滋生了一系列誤解。譬如在2021年“315”期間，云南導游威脅游客不消費即納入征信的視頻引起輿論嘩然。(3)新民晚報：《威脅“不消費納入征信”，云南兩導游入黑名單》，新華網，http:∥sh.xinhuanet.com/2021-03/17/c_139815876.htm.最后訪問日期：2021年4月1日。雖然實踐中并不存在不消費影響征信的荒誕情形，但這也在一定程度上反映了現階段個人信用評價制度樣態復雜、內涵不清、外延不明給社會帶來的普遍困惑。在商業銀行記錄的借貸信息之外究竟還有什么信息會影響個人信用，是每個人都非常關心的問題。

這些以“信用”為名展開的制度，無論在信用評價主體、對象、內容等方面具有多大差異，本質上均具有相似的內核：通過記錄、評價、標記個人在某一方面或若干方面的既往表現來對其未來表現予以預測性提示。無論個人信用信息由公權力抑或私權力主體來歸集與評價，個人信用評價本質上都是這樣的簡化認知與分類對待機制，并由此衍生出針對個體聲譽、資格與財產的后續影響。(4)參見王瑞雪：《論行政評級及其法律控制》，《法商研究》2018年第3期。本文試圖超越公法與私法各自的關注視野，將現階段所有具備類似內核的個人信用評價現象進行梳理，將雜亂無章、各說各話的個人信用評價制度予以整體審視。個人信用評價究竟包括哪些維度、如何對其進行規范，不僅是社會信用體系建設從政策話語逐步轉向法律表達的關鍵問題，更是橫跨公私法域的信用評價制度合法、合理建構的基礎問題。

二、規范與理論中的個人信用評價制度

面對復雜事務與龐雜對象，有賴于信息、數據技術的發展，在公權力和私權力主體都需要且有條件運用分級分類管理工具的背景下，個人信用評價以極其多元的面貌在全社會大規模、制度化地鋪展開來。對此，相關理論與規范也產生了不同的認識。

(一)個人信用評價的規范表達

在中央層面并未出臺統一的“社會信用法”之背景下，相關規范并未對個人信用評價的范疇形成統一、明確的共識，而是至少呈現出三類理解方案。

第一，按照《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020)》(國發〔2014〕21號)“政務誠信”、“商務誠信”、“社會誠信”和“司法公信”的分類安排，在個人信用評價方面可以對應歸結出公務員信用、商務領域職業信用、社會領域職業信用和司法從業人員信用四個維度。(5)《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020)》(國發〔2014〕21號)在“政務誠信建設”部分明確提出“加強公務員誠信管理和教育”；在“商務誠信建設”部分，提及工程建設、政府采購、交通運輸、統計、中介服務業等領域的“從業者”信用建設；在“社會誠信建設”部分，提及醫務人員、社會保險協議服務機構從業人員、教師和科研人員、文化、體育、旅游領域從業人員、環評機構從業人員、環評專家、能源審計、節能評估和審查機構的“從業人員”信用建設，還對重點職業人群進行了明確列舉。在“司法公信”建設部分，提到“建立各級公安、司法行政等工作人員信用檔案”，“推進律師、公證員、基層法律服務工作者、法律援助人員、司法鑒定人員等誠信規范執業”，“建立司法從業人員誠信承諾制度”?！蛾P于加強個人誠信體系建設的指導意見》(國辦發〔2016〕98號)亦明確指出在“食品藥品、安全生產”等重點領域以及“公務員、企業法定代表人及相關責任人、律師、教師、醫師”等14類職業人群應“及時歸集有關人員在相關活動中形成的誠信信息”。概言之，晚近社會信用體系建設的頂層設計高度聚焦于個人職業信用。相關政策背景為政府在央行負責的個人征信之外，由國家發展改革委員會牽頭建立新的信用平臺與信用制度，突破先前以金融信用為唯一核心的信用評價體系。新的信用制度旨在通過整合與披露政府所掌握的行政處罰等信息來評價個人信用，并對重點領域、重點行業的個人職業信用評價格外重視。

第二，按照《征信業管理條例》的規定，個人信用評價被二分為“國家機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法律、行政法規和國務院的規定，為履行職責進行的個人信息采集、整理、保存、加工和公布”活動，以及“國家設立的金融信用信息基礎數據庫和經營征信業務的機構進行的個人信息采集、整理、保存、加工和提供”活動。(6)見《征信業管理條例》第2條。前者屬于該行政法規調整范圍之外的內容，后者則被統一冠以“征信”之名，聚焦于評價個人在民商事交往中的信用情況。值得注意的是，《民法典》中針對“信用”的規定主要針對的是民事主體于征信機構之間的法律關系，也大體屬于后者范疇。(7)《民法典》第1024條第2款規定，名譽是對民事主體的品德、聲望、才能、信用等的社會評價。第1029條規定，民事主體可以依法查詢自己的信用評價；發現信用評價不當的，有權提出異議并請求采取更正、刪除等必要措施。信用評價人應當及時核查，經核查屬實的，應當及時采取必要措施。第1030條規定，民事主體與征信機構等信用信息處理者之間的關系，適用本編有關個人信息保護的規定和其他法律、行政法規的有關規定。這一分類方案在各地方信用立法中被沿用，“公共信用信息”和“市場信用信息”這組概念，即分別對應公權力和私主體掌握的個人信用信息。(8)見《上海市社會信用條例》第8條。概言之，該分類方案的著眼點并非甄別評價內容是個人在經濟領域的信用抑或個人在社會生活中的信用，而是通過對信用評價主體進行公私二分，進而對不同來源的信息進行分類。這一分類方案的實踐操作性極強：經由“公共信用信息”概念，相對人接受行政機關監管所產生的信息自動具備了“公共”屬性，由此以相關信息為核心資料而建立起個人非金融信用評價體系。

第三，地方信用立法雖在前述分類框架中展開，但同時也對“社會信用”進行了綜合性界定，指出其為“在社會和經濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態”。由此從評價內容出發，既可將個人信用二分為“個人在社會活動中的信用”和“個人在經濟活動中的信用”，也可將個人信用二分為“個人守法信用”和“個人履約信用”。該分類方案將個人信用二分為民商事交往和社會生活兩大領域，考察個人的合規度與踐約度，并為個人信用的不同維度打通進行綜合量化奠定基礎。

很容易發現，筆者在前述規范中發掘的若干組分類，譬如“職業信用—金融信用”、“公共信用—市場信用”、“守法信用—履約信用”和“社會信用—經濟信用”等，彼此之間交織重疊，呈現出描述性強、規范性弱的特征。從中撥繁就簡或可發現一條隱匿的邏輯線：各分類方案均致力于在個人金融信用評價之外建構新的個人信用評價體系。新評價體系以公權力主體產生、保存的行政處罰等信息為基礎——無論是關涉個人職業道德還是締約誠信，無論是關涉個人在市場交易中的誠信還是在社會生活中的公德，只要具備正式的法律文書，均有可能被某類分類方案所囊括，成為新的影響個人信用評價的因素。

(二)個人信用評價的理論認識

理論界對于個人信用評價制度的基本范疇也沒有達成相對統一的認識，大體上有以下四類理解方案。

第一，在經濟學理論中，“信用”被解釋為“獲得信任的經濟資本”，個人信用等同于個人消費信用，指向信用評價機構向個人提供的用以滿足個人消費所需貨幣的信用。在信用活動中，“授信人在充分信任受信人能夠實現其承諾的基礎上，用契約關系向受信人放貸并保障自己所貸的本金能夠回流和增值”。(9)劉肖原等：《我國社會信用體系建設問題研究》，北京：知識產權出版社2016年版，第3頁。因此，經濟學中的個人信用評價通常采狹義理解，指向個人在經濟交往中的信用。從廣義的角度而言，也有學者指出個人信用可以從合規度、踐約度和誠信度三個角度展開，囊括個人在經濟交往行為和非經濟交往行為中的表現，甚至包括個人在公共道德方面的表現。(10)參見吳晶妹：《現代信用學》，北京：中國人民大學出版社2009年版，第38頁。

第二，在民法理論中，“信用”概念有兩重含義，第一重含義與“誠實信用”的法律原則直接相連，作為褒義詞使用，是對權利義務的普遍指導原則；第二重含義承襲自經濟學的解釋，指向特定民事主體在經濟上的評價。具體的信用法律制度則在第二重含義的基礎上展開，信用被界定為對特定民事主體主觀履約意愿和客觀履約能力的社會評價。(11)楊立新、尹艷：《論信用權及其損害的民法救濟》，《法律科學》1995年第4期。對特定民事主體的主觀履約意愿進行評價通常借助對其經濟方面既往表現的考察來實現，評價結果是對民事主體償債意愿的描述；而對客觀履約能力評價則通常借助對現有物質基礎、資產能力和商品服務的考察來實現，評價結果是對民事主體經濟能力的描述。(12)周云濤：《信用權之反思與重構》，《北方法學》2000年第6期。

第三，在公法理論中，傳統上并無關于相對人“信用”概念與范疇的討論，但近年來公法學者針對社會信用體系建設實踐展開了一系列回應性研究。公法學界整體上對實踐中業已產生的將相對人“違法”甚至“違紀”、“違背職業道德和規范”等同于“失信”的現象持審慎態度，但對于個人信用評價的范疇與邊界則鮮有正面論述。(13)參見王瑞雪：《政府規制中的信用工具研究》，《中國法學》2017年第4期。

第四，在算法、數據法治相關理論中，晚近網絡平臺針對消費者進行的信用評價實踐本質上是對用戶信息的自動化整合。平臺企業將其所收集的用戶數據進行整合或者與關聯企業分享，基于算法對用戶信息評級與分類并輔之以一系列差別待遇措施，已經受到了來自隱私、公平等角度的質疑與反思。(14)See Jack M. Balkin，“The Fiduciary Model of Privacy”， Harvard Law Review Forum， Vol.134，No.1，2020，pp.11-33.參見[美]莉娜·坎、大衛·博森，林少偉、林斯韋譯：《信息信義義務理論之批判》，《交大法學》2021年第1期。

概言之，經濟學和民商法理論對個人經濟信用進行了體系化建構；公法與數據法治相關理論對晚近生發的政府與網絡平臺信用治理進行了分別回應。整體而言，相關研究是對個人信用評價不同維度的單側刻畫，并未呈現出其全貌。

三、個人信用評價制度的私法與公法面向

為更加清晰地呈現法治視野下個人信用評價的全貌，本文從評價主體出發，將個人信用評價二分為私法面向、公法面向兩個維度，并對其予以分別探討。

(一)個人信用評價的私法面向

個人信用評價的私法面向，主要包括個人金融信用以及個人金融信用之外的其他經濟信用兩個維度。

1. 個人金融信用評價

個人金融信用評價，主要指向中國人民銀行和商業征信機構針對個人金融信用信息進行記錄與評價的活動，其核心應用場景為金融經濟服務，旨在通過記錄個人在借貸方面的既往表現來提示交易風險。

(1)央行個人征信

中國人民銀行主導的個人金融信用評價，主要是基于商業銀行產生的個人借貸信息來提供征信報告，核心應用場景是為個人購置房、車等進行大宗貸款等提供資信證明。中國人民銀行征信中心是中國人民銀行于2006年成立的直屬事業法人單位，主要任務是依據《征信業管理條例》、《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》等相關規定，負責企業和個人征信系統(金融信用信息基礎數據庫)的建設、運行和管理。根據相關規范安排，中國人民銀行征信中心對商業銀行報送的個人信用信息進行客觀整理、保存，不得擅自更改原始數據，但在認為信息可疑的前提下有權要求商業銀行復核。此外，中國人民銀行征信中心出具的個人信用報告還納入了關于外匯管理、納稅和失信被執行人等信息。(15)《征信系統建設運行報告(2004—2014)》，第69頁，中國人民銀行征信中心官網：http:∥www.pbccrc.org.cn/zxzx/zxzs/201508/f4e2403544c942cf99d3c71d3b559236/files/0e78bdbd53cf4ed39b25d886a16054c9.pdf，最后訪問日期：2020年9月10日。

基于央行出具信用報告中的核心信息由商業銀行提供，因此即使在公共模式的征信系統下，法律仍將中國人民銀行征信中心出具征信報告的行為定性為民事行為，而并非被授權組織的行政確認行為。個人因信貸信息記錄與中國人民銀行征信中心之間所產生的法律關系，在民法的人格權、名譽權框架下解釋，相關爭議亦通過民事訴訟來解決。實踐中，由于第三人冒用受害者身份或者銀行工作人員輸入錯誤等原因導致個人信用記錄不良的民事訴訟多有出現，法院須對商業銀行與中國人民銀行征信中心是否存在侵犯個人姓名權、名譽權、一般人格權等情形進行裁判。(16)參見張繼紅：《個人信用權益保護的司法困境及其解決之道——以個人信用權益糾紛的司法案例(2009—2017)為研究對象》，《法學論壇》2018年第3期。

(2)商業征信機構個人征信

商業征信機構進行的個人金融信用評價，主要是基于互聯網金融機構、小貸公司產生的個人金融信息提供征信報告，從而對央行征信并未覆蓋的個人金融信用信息予以補充，主要應用場景是個人信貸與消費。

2015年中國人民銀行印發《關于做好個人征信業務準備工作的通知》，要求芝麻信用、騰訊征信等八家機構做好個人征信業務的準備工作，準備時間為六個月，但其后各機構均未被單獨授牌。2018年百行征信由中國互聯網金融協會牽頭與前述八家機構共同組建，央行對其頒發了第一張個人征信業務牌照。它主要向對接互聯網金融機構、小貸公司等金融數據的方向發展。(17)邊萬莉：《六年僅有兩家公司獲得牌照 個人征信行業將往何處去》，《21世紀經濟報道》，2021年3月25日，http:∥www.21jingji.com/2021/3-25/4OMDEzODBfMTYyMzY4OQ.html，最后訪問日期：2021年4月1日。2021年年初，樸道征信成為第二家持牌的全國性個人征信機構，目前暫未正式開展業務。

較之于企業征信，央行對于個人征信牌照的發放明顯秉持更為審慎的態度。目前我國從事個人征信業務的機構，尚未開展綜合性個人信用評價，亦即并未出現打通個人金融信用信息與其他方面信用信息并形成征信報告之業態。但如果拋卻“為金融經濟活動提供服務”的征信報告應用場景，在一定網絡平臺內打通支付、消費、財產等信息的綜合性個人信用評價業態已成規模，典型的譬如下文論及的芝麻信用。

2. 個人金融信用之外的其他經濟信用評價

個人金融信用之外的其他經濟信用評價，排除了以個人借貸信息為基礎數據、以金融服務為核心應用場景的個人金融信用評價，指向通過記錄個人消費以及其他經濟信息來判斷個人消費偏好與經濟能力的信用評價，主要應用場景是互聯網消費與社交。與個人金融信用制度旨在提示交易風險不同，基于個人消費偏好與經濟能力的信用評價主要是為網絡平臺自身提供分類處理的基礎和依據。網絡平臺通過自動化的個人信用評分來建立具有“回應性”的平臺治理方案，進而制定不同的算法規則來對不同消費表現、經濟能力的消費者予以自動化區別對待。

如前所述，由于芝麻信用等平臺并沒有單獨獲得央行個人征信牌照，于是其當時業已展開的個人信用評分業務不能以金融服務為應用場景，而是作為互聯網治理工具的一部分。芝麻信用分綜合了用戶信用歷史、行為偏好、履約能力、身份特質和人脈關系五方面的信息，數據來源包括用戶在淘寶、支付寶平臺上發生的購物、支付、繳費等日常交易行為，以及用戶自主提交的身份、學歷、職業等認證信息。(18)王正位、周從意、廖理、張偉強：《消費行為在個人信用風險識別中的信息含量研究》，《經濟研究》2020年第1期。其應用場景囊括借物、出行、住宿等，甚至還成為互聯網婚戀網站公認的衡量指標，廣泛通行于互聯網社交領域。(19)參見朱浩、黃險峰、陳彥舟：《國內城市個人信用評分指標體系和應用場景研究》，《征信》2019年第4期。

網絡平臺針對消費者進行信用評分的過程，同時也是其運用信用工具進行平臺治理、推進相應業態有效運營的過程。譬如針對具有不鎖車等情形的不文明用車個人，各共享單車平臺均有累積一定次數判定消費者失信的規則，進而限制其在本平臺繼續使用相關服務，相關信用評價還會產生關聯與逸出效應。仍以芝麻信用分為例，哈羅單車即加入芝麻信用免押計劃，用車信用對芝麻信用分能夠產生直接影響。(20)新華網：《哈羅單車率先推廣全國信用免押金 攜手芝麻信用開啟單車免押時代》，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1594997444222825204&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2021年4月1日。

(二)個人信用評價的公法面向

個人信用評價的公法面向，主要包括個人職業信用以及個人社會信用兩個維度。

1. 個人職業信用評價

個人職業信用評價主要指向政府基于其所掌握的行政許可、行政處罰、強制執行、行政獎勵、行政確認等信息對個人在職業活動中的信用進行評價。它并非周延的法律概念，但事實上可以被視為晚近社會信用體系建設在個人信用制度方面的核心增量。記錄、評價和標記重點領域、重點行業的個人職業信用信息旨在有效治理坑蒙拐騙、假冒偽劣等難題，具有強烈的市場需求。(21)參見周漢華：《信用與法律》，《經濟社會體制比較》2002年第3期。個人職業信用評價明顯具有提示市場主體預防交易風險之目的，并成為政府分類監管，尤其是針對違法違規風險跟高的個人投放更多執法資源的重要依據。

中央層面，國務院2001年提出逐步建立個人信用體系，核心目標即為“防止商業欺詐、惡意拖欠及逃廢債務”。目前，各行業監管部門基于正式法律文書所建立的個人職業信用檔案已成規模。譬如《旅游法》規定了旅游主管部門針對旅游經營者及其從業人員設置信用檔案、記錄失信信息；國家稅務總局專門發布《涉稅專業服務信用評價管理辦法(試行)》和《從事涉稅服務人員個人信用積分指標體系及積分記錄規則》，針對在涉稅專業服務機構內從事涉稅服務并納入稅務機關實名制管理的個人設置信用檔案。(22)見《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》(國發〔2001〕11號)。

地方層面，上海市在2003年試點個人征信業務之時，直接將公權力主體和行業組織記錄的職業信用信息納入無須同意即可采集的個人信用信息范圍。(23)見《上海市個人信用征信管理試行辦法》第6、7條。在現有關于“公共信用信息檔案”的地方性立法中，個人公共信用信息最重要的組成部分即為個人職業信用信息。譬如《上海市信用條例》中并未區分企業與個人信用信息檔案的分殊，“被監管部門處以市場進入或者行業禁入”信息以及其他“適用一般程序作出的行政處罰信息”等，均屬于須記錄的失信信息。概言之，個人從事非法職業接受行政處罰等產生的信息，以及從事合法職業但發生違法行為所產生的行政處罰等信息，是個人公共信用信息檔案中的核心組成部分。值得注意的是，在現階段的制度安排中，作為責任人的個人職業信用，具有與企業信用高度綁定的顯著特征。(24)譬如《上海市社會信用條例》第33條規定，嚴重失信主體是法人、非法人組織的，在記錄該單位嚴重失信信息時，應當標明對該嚴重失信行為負有責任的法定代表人、主要負責人和其他直接責任人的信息。有關部門可以依法對該單位的法定代表人、主要負責人和其他直接責任人作出相應的聯合懲戒措施。該項規則有過于粗疏、絕對之嫌，可以類比的是，雖然《刑法》第31條規定“單位犯罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員判處刑罰”。但《行政處罰法》中并未明確規定“雙罰制”的內容，而是在生態環境、食品藥品、公共安全等一些特別法領域由具體規范來設定單位違法中的個人責任。參見譚冰霖：《單位行政違法雙罰制的規范建構》，《法學》2020年第8期。

2. 個人社會信用評價

個人社會信用評價，排除了以個人經濟、職業信息為基礎數據的信用評價，指向政府基于其所產生與掌握的行政處罰、強制執行、行政獎勵等信息來判斷個人在社會生活中的守法履約情況的信用評價。相關制度并非旨在提示公眾依據個人守信程度來決定是否與之進行社會交往，因此風險預防面向較為模糊，有效增加規制強度、制裁違法行為的功能更為凸顯。

中央層面，頂層設計中對個人在社會生活領域的信用評價關注較少。中央文件所列舉的以“食品藥品、安全生產”為首的16個個人信用建設重點領域中，僅“交通安全”和“志愿服務”兩個領域涉及狹義的個人信用；(25)《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕33號)和《關于加強個人誠信體系建設的指導意見》(國辦發〔2016〕98號)均指出，建立重點領域個人誠信記錄。以食品藥品、安全生產、消防安全、交通安全、環境保護、生物安全、產品質量、稅收繳納、醫療衛生、勞動保障、工程建設、金融服務、知識產權、司法訴訟、電子商務、志愿服務等領域為重點。國家發展和改革委員會主導發布的51部信用聯合獎懲備忘錄中僅慈善、醫療與婚姻三個方面的規定涉及狹義的個人社會信用。(26)分別是失信受益人、實施或參與涉醫違法犯罪活動的個人以及婚姻登記嚴重失信當事人，可見《關于對慈善捐贈領域相關主體實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒的合作備忘錄》(發改財金〔2018〕331號)、《關于對嚴重危害正常醫療秩序的失信行為責任人實施聯合懲戒合作備忘錄》(發改財金〔2018〕1399號)和《關于對婚姻登記嚴重失信當事人開展聯合懲戒的合作備忘錄》(發改財金〔2018〕342號)?？梢哉f，各領域行業主管部門設置的個人信用檔案，大部分都集中在前述個人經濟、職業信用方面，僅有少數情況置于個人在社會生活中的守法履約表現，最典型的即為交通領域的個人信用檔案。(27)《關于加強交通出行領域信用建設的指導意見》(發改運行[2017]10號)規定“在鐵路、民航領域，以旅客為重點，加強信用記錄建設”。據此，《民航旅客不文明行為記錄管理辦法》(試行)規定，中國航空運輸協會負責建立和管理民航旅客不文明行為記錄?！惰F路旅客信用記錄管理辦法(試行)》也建立了鐵路旅客信用信息記錄管理制度。相關信息既可歸于個人在公共社會生活領域產生的信用記錄，也是廣義上的個人消費信用的一部分，因此既有可能被歸入“公共信用信息”，成為個人信用檔案的一部分，也有可能被歸入“消費信用信息”，成為個人征信機構信用評價的一部分。譬如《鐵路旅客信用記錄管理辦法(試行)》(鐵總運〔2017〕16號)第13條第2款規定，鐵路局應積極參與地方政府信用體系建設，建立鐵路旅客信用信息提供、使用、修改、刪除等機制，按規定向地方政府相關部門和有關征信機構提供鐵路旅客信用信息?？梢灶惐鹊氖?，不少國家在影響個人信貸的傳統征信報告之中會納入公共交通的“逃票”信息，認為其可彰顯個人的消費信用。參見蘇志偉、李小林：《世界主要國家和地區征信體系發展模式與實踐——對中國征信體系建設的反思》，北京：經濟科學出版社2014年版，第57頁。

地方層面，個人社會信用信息的記錄、評價、標記，主要集中在良好的信息領域，失信信息則整體偏重個人職業信用，兼有一定的個人社會信用信息。譬如《南京市社會信用條例》在良好信息中列舉了行政獎勵、志愿服務、慈善捐贈、見義勇為等社會生活領域的信用信息，在失信信息中列舉了自然人酒后駕駛、違法飼養烈性犬或者大型犬、破壞醫療秩序、乘坐公共交通工具違法、騙取社會保險待遇等社會生活領域的信用信息。根據現有制度安排，個人社會信用信息與上述個人職業信用共同置于地方政府負責歸集的個人公共信用信息檔案之內。

3. 個人綜合信用評分

個人綜合信用評分主要指向前述不同維度個人信用評價的量化整合。個人私法與公法面向的信用評價并非涇渭分明，譬如自然人有能力執行民事判決，但拒不執行而產生的失信被執行人信息，根據現有制度安排，既被納入反映其交易風險的征信報告中，又被納入個人公共信用信息檔案。不過，目前尚不存在將金融機構產生的個人金融信用信息與公權力主體產生的個人職業信用、社會信用打通評價的情形。個人綜合信用評分的基本模式主要是地方政府基于個人公共信用信息進行的個人信用評分。其主要應用于公共服務與商業生活領域的便利化，并不會成為啟動失信聯合懲戒的依據。(28)譬如《襄陽市個人信用積分管理辦法(試行)》第20條規定，個人信用積分著重應用于守信市民激勵，不作為自然人失信懲戒的依據，不以低信用分為由限制自然人享有基本公共服務和法律、法規規定的權利。第22條規定，對信用極差和信用較差的個人，應加強信用風險提示，不給予激勵。

政府主導的個人綜合信用評分，采用了與商業個人征信機構類似的量化與計算方式。(29)參見王錫鋅、黃智杰：《論失信約束制度的法治約束》，《中國法律評論》2021年第1期。譬如根據《浙江省五類主體公共信用評價指引(2020版)》(浙發改信用〔2020〕267號)的規定，浙江省公共信用信息平臺按照“基本情況、履約能力、經濟行為、遵紀守法、社會公德五大要素刻畫自然人的信用形象”，評價模型總分為1 000分，五大要素的權重分值分別為140分、110分、90分、470分、190分，并細分為二級指標和三級指標，評分后不劃分等級，每半個月更新一次。由于個人綜合信用評分的開展與政府平臺的發展程度高度相關，因此實踐中呈現越是在經濟發達地區、城市信用分實踐就越豐富的樣態。譬如僅在浙江省內就有杭州錢江分、寧波天一分、溫州甌江分、嘉興南湖分、湖州誠信碼、金華信義金、衢州信安分、舟山自在分、臺州和合分、麗水綠谷分等。(30)陳海盛、張雯珺：《城市信用分跨地互認的浙江經驗》，《團結》2020年第6期。市民通過手機應用客戶端登錄政務服務平臺即可即時查詢自己的城市信用分，譬如杭州市民可在杭州市民卡APP和微信服務號、錢江分微信小程序、信用杭州APP、杭州辦事服務APP等渠道授權開通錢江分。(31)見錢江分官方網站：http:∥qianjiangfen.cn/，最后訪問日期：2021年3月1日。

(三)不同維度的功能側重

個人信用評價的任何維度均具有褒揚誠信、懲戒失信、威懾潛在失信行為的功效。但如果觀察個人信用評價的不同維度，則可發現其制度重心實質上在風險預防和規制強化兩方面各有側重。

第一，提示風險功能。風險預防是信用制度生發的原初目標與核心功能，簡明權威的信用評價能夠指引市場交易主體合理安排生產交易、理性進行資源配置。(32)參見陳國棟：《締約資格排除類信用懲戒的法治化路徑》，《現代法學》2021年第1期。信用制度生發于市場經濟，其初衷是為了滿足在“今天消費、明天還款”的金融模式下必須考察債務人金融信用的市場需求，以及在陌生人社會的市場交易模式下必須考察交易對象經濟表現的市場需求。在個人信用的私法面向中，個人金融信用評價旨在提示金融機構等市場主體注意個人交易風險，其風險預防屬性最為顯著。在個人信用的公法面向中，個人職業信用評價也具有類似的風險預防功能。尤其是公權力主體針對個人是否存在坑蒙拐騙、惡意欺詐行為進行信用記錄與評價，能夠有效提示執法主體和市場交易主體根據個人信用水平與合規動機來差異化地予以對待。(33)參見盧超：《事中事后監管改革：理論、實踐及反思》，《中外法學》2020年第3期。事實上，二者均生發于市場領域，只是前者的核心信息來源為金融機構借貸信息，后者的核心信息來源為行政處罰信息、強制執行信息與刑罰信息。如果將視野轉移至企業而并非個人，那么商業征信機構針對企業的信用報告，二者均須納入，用以提示廣泛市場主體交易風險。只是由于個人職業信用與金融信用的信息形式、記錄標準、應用場景均不相同，如果將個人職業信用與金融信用等其他經濟信用置于同一評價系統中，存在較大的障礙與隔膜：假若針對在生產、銷售、服務等職業活動中存在嚴重違法、違約行為的個人，與金融信用直接相關的征信報告將相關內容記入，則將不合理地影響其與職業表現無關的信貸資質。因此，二者雖然分別評價，但制度重心均側重于風險預防，通過提示個體預防具體交易風險，達到制度性地預防系統風險的目標。

第二，規制強化功能。在風險預防功能之外，信用制度還有明顯的規制強化功能。(34)戴昕：《理解社會信用體系建設的整體視角：法治分散、德治集中與規制強化》，《中外法學》2019年第6期。信用工具嵌入公權力或私權力主體的規制過程，一些傳統上原本并未被公權力或私權力主體系統歸集與整理的信息，成為后續監管安排或區別對待的事實依據。在個人信用的私法面向中，個人金融信用之外的其他經濟信用的風險預防功能更加弱化，作為平臺規制有效工具的屬性更為凸顯。在這個意義上，并非僅有芝麻信用等以“信用”為名的平臺在為用戶打分，實質上幾乎所有的網絡平臺都以信用治理機制為底層架構，通過一定的算法針對用戶展開消費行為等信息的自動化整合，并基于用戶既往表現數據予以區別對待。在個人信用的公法面向中，個人社會信用評價和個人綜合信用評分的風險預防功能也并不凸顯，但利用信息機制和聲譽機制顯著加強法律執行效果的功能十分顯著，成為晚近確保行政義務履行制度的重要發展。在實際運行過程中，失信聯合懲戒、黑名單等與信用制度相銜接的制裁方式，與依法行政原則、比例原則、不當聯結禁止原則等公法原則與價值要求產生了一定程度的背離，遭致了功能過載、擴張過度等批評。(35)頂層設計已經開始糾正與信用制度相關的懲戒措施所存在的相關問題，譬如《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》(國辦發〔2020〕49號)明確指出：“按照合法、關聯、比例原則，依照失信懲戒措施清單，根據失信行為的性質和嚴重程度，采取輕重適度的懲戒措施，防止小過重懲?！?/p>

由于信用工具原本即為通過信息的記錄、評價、標記來實現分類對待的工具，因此通過簡化認知而提示風險的功能與通過自動化區別對待而規制強化的功能，絕非非此即彼的二分，而是呈現深度融合的趨勢。但將信用評價不同維度的核心功能予以厘定仍然具有重要價值，二者分別對個人信用評價的法治化提出了相應要求。

第一，個人信用評價須被限縮在風險預防的合理限度內。雖然風險研究主要聚焦于技術風險，較少聚焦于金融經濟風險，但不同風險領域之間的原理具有共通性，公法既在建構市場風險規制體系中發揮作用，又持有限制市場風險規制體系過分規制、不恰當地限制個人權利的基本立場。(36)參見沈巋：《風險規制叢書總序》，[英]伊麗莎白·費雪著，沈巋譯：《風險規制與行政憲政主義》，北京：法律出版社2012年版，第1—2頁。即便個人金融信用、職業信用評價具有風險預防的重要價值，但由此認為任何個人金融信用、職業信用信息均須被記錄與評價則有失偏頗?？梢詫φ盏氖?，《行政處罰法》在修訂后增加的“禁入”行政處罰類型，就是高度匹配制裁職業違法行為、預防市場風險的制裁手段。(37)參見宋華琳：《禁入的法律性質及設定之道》，《華東政法大學學報》2020年第4期。那么如果個人失信信息并未嚴重至須提示他人注意交易、交往風險的地步，是否進入信用檔案、進入信用檔案后是否對外披露，則均須審慎考量。風險預防并不需要“一刀切”地記錄一切相關信息，否則將產生過度影響個人生計、抑制創新與發展的反效果。

第二，個人信用評價須與后續懲戒手段整體考察、審慎適用。內嵌于規制過程中的信用工具，從中延展出名義上或事實上的“記入信用檔案”與“失信聯合懲戒”作為后攝制裁手段，聚合了聲譽制裁與資格制裁的雙重屬性，對相對人權利義務能夠產生較大影響。相關手段須受比例原則等公法原則約束，遵循“過罰相當”的基本法理，不應追求令具有某一失信記錄的個體于任何場景下均不再有發展機會的效果。(38)參見王瑞雪：《聲譽制裁的當代圖景與法治建構》，《中外法學》2021年第2期。

四、私法與公法的共同約束

在信用制度的迅速發展過程中，尤其在《社會信用法》已經處于立法調研階段的背景下，個人信用評價制度的合法、合理建構應受到理論與實務界的重視。(39)十二屆和十三屆全國人大均將《社會信用法》列入三類立法規劃，屬于立法條件尚不完全具備，需要繼續研究論證的立法。見王偉：《論社會信用法的立法模式選擇》，《中國法學》2021年第1期。已有學者指出，社會信用立法所承擔的核心規范建構任務具有“數據憲制”高度的意義。(40)戴昕：《理解社會信用體系建設的整體視角：法治分散、德治集中與規制強化》，《中外法學》2019年第6期。在這一背景下，民法理論中關于個人信用權利保護、公法理論中關于信用評價權力約束的理論與規范淵源，均應當被有效和充分挖掘，成為約束個人信用評價制度的共通規范。

(一)尊重與保護個人信用權

關于信用的法律性質，民法學者一直以來有兩派觀點。第一派觀點認為信用是一種人格利益，它與名譽、榮譽一樣均屬于“評價性人格利益”，聚焦于對民事主體經濟能力的社會評價。(41)楊立新：《人格權法》，北京：法律出版社2015年版，第215、223頁。第二派觀點認為信用是一種無形財產利益，它作為影響特定民事主體獲得一定交易利益的特殊經濟能力，屬于沒有物質形態的無形財產利益。(42)吳漢東：《論信用權》，《法學》2000年第1期。這兩派觀點看似爭鋒，卻又殊途同歸，主張信用屬于人格利益的學者，也承認信用包含財產利益，但只有在具體經濟活動中才能轉換為財產損益；(43)王利明：《人格權法研究》(第三版)，北京：中國人民大學出版社2018年版，第524頁。主張信用屬于財產利益的學者，也承認信用中包含屬于名譽的人格利益，須通過名譽與信用的結合來解決信用侵權糾紛。(44)周云濤：《信用權之反思與重構》，《北方法學》2010年第6期?？梢哉f，個人信用兼具精神與財產利益是民法學界的共識。由此，基于信息與算法技術進步而無限度地歸集整合個人信用信息、形成個人信用畫像，極有可能涉嫌對個人信息權利、信用權利的損害。無論信用評價主體為何、應用場景為何，對個人信用信息進行記錄與整合、對個人信用形象進行評分與刻畫，均應當注重個人信用權利的保護。

與信用概念一脈相承，“信用權”是指民事主體對其所具有的償債能力在社會上獲得的相應信賴與評價而享有的利用、保有和維護的權利。(45)吳漢東：《論信用權》，《法學》2001年第1期。它屬于人格權的一部分，與名譽權具有很強的關聯，但也具有一定的獨立屬性。(46)民法學界對是否存在獨立的信用權頗具爭議，《民法典》將信用直接納入名譽的范疇，相當于否定了其獨立的權利種類地位。有學者指出，對相對人信用的保護可以通過對其商譽、名譽的保護來進行，它不應當成為單獨的人格權。參見張新寶：《我國人格權立法：體系、邊界和保護》，《法商研究》2012 年第1期。但鑒于信用評價往往并不公開而是僅供查詢，以貶低公共評價為核心要求的名譽權理論與規范在保障個人信用權利方面時常力有不逮。因此即便《民法典》作此規定，認為信用權應當作為一項獨立的人格權的觀點也持續存在。參見李曉安：《論信用的法權性質與權利歸屬》，《法學論壇》2020年第2期。根據民法學者的研究，信用權的子權利至少包括信用保有權、信用維護權、信用利益支配權等。個人有權基于其償債和經濟能力獲得相應的信賴與評價，有權維護自身信用不受他人非法侵害，有權依據其信用請求相應權利。(47)李新天、朱瓊娟：《論“個人信用權”——兼談我國個人信用法制的構建》，《中國法學》2003年第5期。

民法學者積極討論“信用權”，本質上是觀察到現代經濟社會中，民事主體在經濟表現上的評價已經成為日常生活和生計的重要因素。在傳統的金融信用評價原理、機制在更多的場景中得以推行的情境下，民法理論中對信用、信用權的研究，展現出更為深廣的適用空間。民法中所保護的法益，可以溯至憲法一般人格權保護的要求，也必然應當在行政法理論與實踐中投射。(48)參見張新寶、張馨天：《〈民法典〉背景下的失信被懲戒人人格權的保護》，《法律適用》2020年第21期。晚近已有民法學者將信用權理論應用至政府主導的個人失信懲戒論域，認為在市場、司法、行業、市場、社會全覆蓋的社會信用體系下，更應當將信用權作為獨立的人格權認真對待，重視相關信用評價對個人未來經濟生活狀況的影響。概言之，保護公民的信用權，非因必要不打破其體面的社會評價，是民法中的信用權理論對整個信用法治提出的要求。

(二)規范個人信用評價權力

鑒于個人信用評價對個人權利的重要影響，無論信用評價主體是行政機關等公權力主體，抑或個人征信機構、網絡平臺等私權力主體，均應當在法治框架下予以規范和約束。

第一，規范個人信用評價權力，須對信用評價主體的行為進行實體、程序與可問責性等方面的約束。信用評價主體應當在制定規則、標準、算法的過程中提高透明度，保障廣泛公眾與用戶的知情權，設定與信用評價相關聯的懲戒規則時遵循比例原則、平等原則等公法基本原則的要求。為避免對個人隱私、名譽、財產以及對社會流動性的損害，法律應當針對自動化信用評分涉及的信息歸集范圍、程序等予以合理限制。(49)See Nizan Geslevich Packin，Yafit Lev-Aretz，“On Social Credit and the Right to Be Unnetworked”，Columbia Business Law Review， No.2，2016，pp.417-424.無論信用評價主體為何、應用場景為何，對個人信用信息進行記錄與整合、對個人信用形象進行評分與刻畫，均應當嚴格遵守公法規范與理論中針對權力主體的實體與程序要求，保護處于不對等地位的權力相對方的權利。

第二，規范個人信用評價權力，須平衡比例原則、不當聯結禁止原則與信用制度之間的緊張關系。信用制度的基本邏輯在于通過評價個人既往表現來預測其未來履約與守法程度，從個人存在經濟表現之外的其他方面的違法行為，到推論其并非合格的交易對象之間，邏輯上并非完全阻隔。但如果從公法原理來審視具有制裁屬性的“記入信用檔案”與“列入失信名單”，則很容易發現如果將不同的違法行為凝結為信用評價，再與不同的制裁手段進行“普遍聯系”，行政決定“考慮相關因素，不考慮不相關因素”的要求將很難達到。(50)參見王瑞雪：《公法視野下的信用聯合獎懲措施》，《行政法學研究》2020年第3期。應受制裁行為與制裁手段之間的不當聯結很容易進一步產生對比例原則等合理性原則的違背。(51)參見王瑞雪：《政府規制中的信用工具研究》，《中國法學》2017年第4期。因此，比例原則、不當聯結禁止原則與信用制度之間的緊張關系生發于邏輯底層，解決這一問題須將信用制度的適用場景更多地回歸至提示風險的本意。如果個人的某項違法行為，性質上并不影響其交易或交往風險，且嚴重程度上不足以限制其聲譽與資格，那么就應當審慎針對該行為設置“記入信用檔案”、“列入失信名單”的制裁方案。

第三，規范個人信用評價權力，須審慎針對個人進行數據整合與綜合信用畫像。一系列地方實踐以呈現在相應APP上一個特定的分數或等級的形式刻畫自然人信用形象，進而使個體在某些公共服務方面享受差別對待，這樣的區別對于信用評分較低的自然人而言，表面上對其權利義務不產生直接影響，但實際上是一種制裁與歧視性對待，致使其在橫向比較上落入不利境地。(52)參見戴昕：《聲譽如何修復》，《中國法律評論》2021年第1期。政府將個人守法、違法信息以信用話語體系進行重新標識與整合，融合為針對個人守法與履約表現的個人畫像；再基于個人合規度的差異引致個人獲得公共服務方面的差別，在法治原理和公眾接受度上均面臨較大質疑。正如有學者在評論蘇州文明碼引發的爭議時指出的，如果任何個體的一舉一動將會被各種碼量化，也許人的存在本身就會被異化為一種“碼”。(53)郭春鎮：《對“數據治理”的治理——從“文明碼”治理現象談起》，《法律科學(西北政法大學學報)》2021年第1期。已有學者指出，政府平臺通過信用治理，事實上創制了個人的“數字人格”，參見虞青松：《算法行政：社會信用體系治理范式及其法治化》，《法學論壇》2020年第2期。事實上，《個人信息保護法》已經明確列舉了“為履行法定職責或法定義務所必需”、“為應對突發公共衛生事件，或者緊急情況下為保護自然人的生命健康和財產安全所必需”等個人信息可被公權力主體處理的場景。因此，各地方在個人綜合信用評分實踐中，需要考量的不僅僅是算法設計中具體分值權重的分配或是透明度等程序性要求的貫徹，也不僅僅是將信用分更多應用于激勵領域而非懲戒領域，而是應當從根源上審慎對其所掌握的個人信用信息進行自動化整合。(54)參見孟融：《國家治理到個人保護：社會信用體系的信息利用邏輯傳遞——以〈個人信息保護法〉出臺為背景》，《北京行政學院學報》2021年第5期。

五、結 語

個人信用評價是一個歷久彌新的多元議題。個人金融信用評價是信用制度的傳統維度，是信貸業務與其他相關經濟活動有序開展的基礎；網絡平臺針對個人網絡償付與消費信用展開評價，信用治理成為網絡平臺治理的基礎模式。政府將重點職業人群的信用信息以及個人嚴重職業違法行為記入信用檔案，是信息化背景下政府為完成市場規制任務的重要方案。政府針對個人社會信用設置檔案、進行綜合性信用評分，呈現出通過信息整合來強化社會規制的面向。個人信用評價的諸多維度，公法視野與私法視野各有映射，風險預防與規制強化功能各有側重。

國家有義務建構市場經濟和社會治理所需的個人信用制度，并同時尊重、保護個人的信用權利，營造個人不受新型規制工具以及數據、算法權力侵害的法秩序環境。(55)參見王錫鋅：《個人信息國家保護義務及展開》，《中國法學》2021年第1期。無論信用評價主體是公權力主體抑或私權力主體，均應當受公法與私法相關原則與原理的共同約束。個人信用兼具精神利益與財產利益，與公民人格權、財產權直接相關。信用工具通過信息整合后能夠發揮簡化認知、分類監管的重要功效，但也可以產生一系列異化的可能性。因此越是遠離其提示風險的本意，就越需要審慎適用；越是發揮其規制強化的效果，就越需要考察其是否涉嫌不合法地歧視對待與不成比例地限制個人權利。