閱核制述評

●萬 毅

2023 年9 月8 日，在國家法官學院2023 年秋季開學典禮暨“人民法院大講堂”上，最高人民法院院長張軍在為全國四級法院干警授課時，明確提出將在法院系統內部推行“閱核制”改革的觀點和構想，可謂一石激起千層浪?！?〕參見白龍飛：《推進審判管理現代化，怎么看？怎么干？這堂課給出答案》，載中國法院網，https://www.chinacourt.org/article/detail/2023/09/id/7524343.shtml，2024 年1 月3 日訪問。旋即有媒體報道，截至目前已有湖南、湖北、福建、黑龍江、江蘇、重慶、江西等20 余省市開始推進院庭長“閱核”制度。其中，一些地方法院已制定專門推進閱核制度的文件下發執行，一些法院雖暫未公開文件，也宣布“積極探索閱核制度”；還有的法院通過召開工作推進會、年中工作會議、黨組會議等形式進行部署?！?〕參見劉嫚：《20 余省份探路法院院庭長“閱核”制》，載騰訊網，https://new.qq.com/rain/a/20231115A00MEF00，2024 年1 月3 日訪問。然而，關于究竟什么是“閱核制”，關于其確切內涵與外延，目前仍莫衷一是，尤其是關于閱核制與傳統院庭長審批制之間的關系，閱核制度是不是對院庭長審批制的恢復，以及是否與“讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法責任制相悖等問題，更是讓學界感到糾結而難以釋懷。

作為近年來司法體制改革領域的一項重要改革舉措，閱核制的推行勢必牽一發而動全身，可能重塑司法責任制改革以來所構建的審判權運行機制。對此，理論上該如何評價這一改革及其所可能帶來的影響，在在皆是問題。目前最高人民法院尚未推出關于閱核制的相關司改文件，但透過最高人民法院領導人的講話中對閱核制改革構想的勾勒以及部分官媒對閱核制改革目的和要求的集中報道與介紹，我們仍然可以窺見閱核制作為一項審判監管制度的基本輪廓。據此，本文不揣冒昧，試圖通過對閱核制概念和內容的分析，對閱核制在司法責任制內部的定性與定位問題展開初步的研究，并因循司法責任制改革以來法院內部審判權與審判監督、管理權之間的平衡與博弈這一主線，挖掘閱核制在當前環境和局勢下出臺的背景性原因，進而從合政策性、合法律性以及合法理性多個層面對閱核制施行后對整個司法責任制改革所可能造成的影響進行評判，在此基礎之上對閱核制在具體施行中的制度設計和技術操作面上應當注意的一些問題進行善意的提醒。

一、閱核制的定位與定性

據最高人民法院張軍院長的描述，所謂院庭長的閱核權，是指院庭長依職權對獨任法官、合議庭的裁判文書等法律文書進行審核把關，院庭長不同意合議庭、獨任法官意見的，不能直接調整、改變，但可以建議復議、提請專業法官會議討論、報請院領導提交審委會討論?！?〕參見孫航：《一堂課，把“審判管理現代化”講明白——“閱核”與“審批”不同的理據》，載《人民法院報》2023 年9 月10 日，第1 版。有觀點據此將“閱核制”的概念定義為：人民法院、院庭長依據審判監管權力和責任清單對合議庭、獨任法官作出的裁判文書，從程序、事實認定、法律適用、裁判結果、文書格式、文書質量等方面進行審查的內部監督管理機制，是最近最快、最直接、最便捷、程序成本最低的內部監督、糾錯方式?！?〕參見魏濤：《閱核制是強化責任監督的一道“關口”》，載《人民法院報》2023 年10 月29 日，第2 版。據此，閱核制被定位為一項審判監督機制，目的仍在于通過內部管控，確保辦案質量。實際上略加分析即可發現，閱核制與之前法院內部實行的“四類案件”監管機制之間實乃一脈相承的關系。

所謂“四類案件”監管機制，是由2015 年9 月21 日最高人民法院發布的《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱高法《若干意見》）所創設的一項法院內部案件監管制度。高法《若干意見》針對審判權內部運行機制作了兩項重大變革：一方面是“放權”給法官或合議庭，“讓審判權力運行真正回歸司法規律的本質要求，進一步明確審判責任的歸屬，真正實現審理者、裁判者、署名者、簽發者的高度合一?！薄?〕賀小榮：《如何牽住司法責任制這個牛鼻子》，載《人民法院報》2015 年9 月23 日，第5 版。為此而明文廢止了實行經年的院庭長文書簽發制，“除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進行審核簽發”；另一方面則又轉而強調了院庭長的審判監督、管理職責和權限，明確提出對于“四類案件”，〔6〕所謂“四類案件”，是指：（1）涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定的；（2）疑難、復雜且在社會上有重大影響的；（3）與本院或者上級法院的類案判決可能發生沖突的；（4）有關單位或者個人反映法官有違法審判行為的。院庭長有權要求合議庭報告案件進展和評議結果。因“四類案件”或屬疑難、重大、復雜的案件，或關系到裁判標準統一以及防止違法審判，因此，基于公正司法和確保辦案質量的考量，高法《若干意見》明確授權院庭長對“四類案件”進行監督、管理。

對于這種“放權+監管”的新型審判權運行機制以及“四類案件”監管機制的創設，改革設計者不無自豪地稱之為“內部監督制約的轉型與革命”〔7〕賀小榮：《如何牽住司法責任制這個牛鼻子》，載《人民法院報》2015 年9 月23 日，第5 版。?？陀^地評價，此言雖難免有自矜自得之嫌，但“四類案件”監管機制的創設，確實較好地平衡了審判權與審判監管權之間的關系。從改革成效來看，“四類案件”監管機制的創設，實際上在法院內部構筑起一道權力界墻：“四類案件”之內，院庭長有權進行審判監管；而“四類案件”之外，則由法官或合議庭依法獨立行使審判權，獨立辦案、獨立定案、獨立擔責。形象地說，在“四類案件”監管機制的隔離下，“非四類案件”被劃定為法官或合議庭的“自留地”；對于“非四類案件”的審理和裁判，院庭長無權干預，更不得以審判管理、監督為名，行干涉案件之實。否則，將構成不當行權而承擔相應的責任。這種案件分類管理的思維和制度模式，一方面，通過“四類案件”這一道隔離墻的設置，有效限縮并圈定了院庭長審判監管權的“射程”，并為法官或合議庭獨立行權提供了防護罩；另一方面，這種分類、分權機制也通過“兩分法”的運用，起到了較好的價值平衡功能，使得院庭長的審判監管權與法官的獨立辦案權之間權責清晰、并行不悖。質言之，為落實“讓審理者裁判、由裁判者負責”的審判責任制，必須放權給法官或合議庭，讓法官或合議庭“依法獨立公正行使審判權”，但為了確保審判質效、維護裁判統一以及防止違法審判，又必須授權院庭長對“四類案件”進行監督、管理，以實現審判權內部運行機制“權責明晰、權責統一、監督有序、制約有效”的改革目標。

閱核制的出臺，顯然是上述改革思路的延續，本質上是對“四類案件”監管機制的一種突破與強化：一方面，之所以稱其為“延續”，是因為，根據高法《若干意見》的規定，院庭長行使審判監管權的方式是“要求合議庭報告案件進展和評議結果”?！?〕按照2021 年最高人民法院《關于進一步完善“四類案件”監督管理工作機制的指導意見》第9 條第1 款的規定：“審理‘四類案件’，應當依法組成合議庭，一般由院庭長擔任審判長，并根據案件所涉情形、復雜程度等因素，綜合確定合議庭組成人員和人數?！睋?，“四類案件”的審理，只能采用合議制而不得采用獨任制。但實際上，由于一開始可能并未能有效識別出屬于“四類案件”，實務中部分案件一開始是采用獨任制審理的，只是在案件審理過程中才發現屬于“四類案件”的范圍，進而納入監管平臺進行監管，但此時原則上已經不大可能改采合議制，因此，實務中相當部分的“四類案件”實際上采用的是獨任制審理。據此，對于“四類案件”，合議庭承擔報告義務，而院庭長則需履行審查職責，要求合議庭報告案件進展和評議結果，其目的當然是便于院庭長及時掌控案件辦理的進程和動態，防止違法審判行為的發生，但又并不局限于此，讓合議庭承擔報告義務，更重要的目的是由院庭長對合議庭的評議結果進行審查，進而影響案件的進程（阻斷生效并轉向）。因為，根據高法《若干意見》第24 條第2 款的規定，院長、副院長、庭長對“四類案件”的審理過程或者評議結果有異議的，不得直接改變合議庭的意見，但可以決定將案件提交專業法官會議、審判委員會進行討論。閱核制的手段與功能上與此雷同，因為按照目前最高人民法院張軍院長提出的閱核制概念及其解讀，所謂閱核，仍然要求獨任法官或合議庭向院庭長報送裁判文書，所謂報送裁判文書，也就是報送案件的書面評議結果，由院庭長進行審核；院庭長不同意獨任法官或合議庭的意見，有權建議復議或者提交專業法官會議、審判委員會討論。換言之，閱核制與“四類案件”審判監管機制同質，皆具備阻斷判決生效并導致案件轉向的功能。在這個意義上可以說，閱核制的權力淵源或曰法理基礎，顯然仍應當回溯至院庭長的審判監督、管理權，是院庭長行使審判監督、管理權的一種手段或方式；另一方面，之所以稱其為“突破與強化”是因為，之前實行的“四類案件”監管機制，明確指向的對象僅限于“四類案件”，唯有可歸入“四類案件”范圍之內的案件，院庭長方可行使審判監督、管理權，而閱核制則覆蓋了所有案件類型，普及于“四類案件”以及原本屬于法官、合議庭“自留地”的“非四類案件”。一旦閱核制全面推行后，即要求所有案件的裁判文書（評議結果）一律都需報送院庭長進行審核，即所謂的“全閱全核”?！?〕目前實務界對閱核制有兩種提法：一種觀點主張閱核制就是“全閱全核”。例如，湖北高院提出，要壓緊壓實院庭長監管職責，堅持“四類案件”重點監管和其他案件閱核監管一起抓；另一種觀點則主張“四類案件監管”+“其他案件閱核”，亦即對于“四類案件”采用院庭長審判監管制，而對于“四類案件”之外的其他案件則采用閱核制。例如，青海高院召開的全省法院工作推進會提到，除了“四類案件”外，其他案件院庭長應當以閱核的形式進行監管。參見劉嫚：《20 余省份探路法院院庭長“閱核”制》，載騰訊網，https://new.qq.com/rain/a/20231115A00MEF00，2024 年1 月3 日訪問。這實際上是對“四類案件”監管機制在適用對象和適用范圍上的一種突破，是對院庭長審判監督、管理職責和權限的一種強化。

當然，閱核制與“四類案件”監管機制比較而言，無論是在監管方式上，還是在監管力度上，均有所差異：閱核制本質上是一種結果監督，是院庭長通過審核裁判文書的方式來對承辦法官或合議庭的裁判結果進行監督，若院庭長對文書格式、質量等有意見的，可以與承辦人法官或合議庭進行溝通，要求其作出修改、調整；而對于文書的實體內容（事實認定和法律適用）有不同意見的，則可以建議復議、提請專業法官會議討論以及報請院領導提交審委會討論；與之相比，“四類監管”機制則是一種全流程監督，只要承辦法官或合議庭的在辦案件被納入“四類案件”監管平臺，則院庭長對于該案的辦案過程和辦案結果均可以實時進行監管，院庭長可以要求承辦法官或合議庭報告案件進展和評議結果，還可以采用其他法定的監管方式?！?0〕具體監管方式，參見2021 年最高人民法院《關于進一步完善“四類案件”監督管理工作機制的指導意見》第9 條第2款的規定：“案件進入審理階段后被識別標注為“四類案件”的，院庭長可以根據案件所涉情形、進展情況，按權限決定作出下述調整，調整結果應當及時通知當事人，并在辦案平臺注明原因：（一）由獨任審理轉為合議庭審理；（二）調整承辦法官；（三）調整合議庭組成人員或者人數；（四）決定由自己擔任審判長?！钡?0 條的規定：“院庭長應當根據《中華人民共和國法官法》第九條的規定，針對‘四類案件’審理中需要關注和解決的問題，按照職務權限采取以下監督管理措施：（一）按權限調整分案；（二）要求合議庭報告案件進展、評議結果；（三）要求合議庭提供類案裁判文書或者制作類案檢索報告；（四）審閱案件庭審提綱、審理報告；（五）調閱卷宗、旁聽庭審；（六）要求合議庭復議并報告復議結果，但同一案件一般不得超過兩次；（七）決定將案件提交專業法官會議討論；（八）決定按照工作程序將案件提交審判委員會討論；（九）決定按程序報請上一級人民法院審理；（十）其他與其職務相適應的必要監督管理措施?！毕噍^而言，閱核制更偏重于對辦案結果的監督，而“四類案件”監管機制則更注重對辦案過程和辦案結果的全流程監督；閱核制的監督方式相對有限，主要是建議復議、提請專業法官會議討論以及報請院領導提交審委會討論，而“四類案件”監管機制除了可以覆蓋閱核制的監管方式外，還可以采用諸如調整分案、調整承辦法官、調整合議庭成員、調閱卷宗、旁聽庭審等其他監管方式。

不容回避的問題是，當前關于閱核制最大的爭議焦點是其與審批制的關系，學界擔憂長期為人詬病的院庭長個案審批制會借閱核制出臺之機而還魂。對此，可以肯定地回答，閱核制在形式上確實就是文書簽發制，但在實質上卻并非個案審批制的翻版或重現。之所以仍然稱之為文書簽發制，是因為從形式上看，院庭長的閱核權仍然是通過簽發裁判文書來實現的，獨任法官或合議庭報送的裁判文書需經院庭長審核簽發后方可印發。這一點與過去的文書簽發制在形式上并無區別。但從實質上看，閱核制在內涵上已經摒棄了個案審批制下院庭長決定案件結果的做法，而明確要求院庭長審核后不同意裁判文書意見的，不得直接改變裁判文書的意見。因此，閱核制在形式上雖采文書簽發制但實質上卻并非個案審批制。實際上，閱核制所延續者，仍然是“四類案件”監管機制的權力配置邏輯，即審核而非審批，院庭長可以否定獨任法官或合議庭的意見，但不得直接改變其意見。早在2015 年最高人民法院發布《若干意見》時，即已經基于對個案審批制的反思而對法院內部的審判監管機制從權力配置邏輯上作出了重要調整。如果說個案審批制，強調的是院庭長作為司法權上級領導的最終定案權，其權力邏輯是“誰官大，誰說了算”，那么，新構建的以“四類案件”監管為核心的審判監督、管理權，則強調對承辦法官或合議庭定案意見的尊重，即使院庭長不同意獨任法官或合議庭的定案意見，也無權直接改變該意見，更不得指令獨任法官或合議庭按自己的意見辦，而只能將案件提交專業法官會議、審判委員會討論、決定。換言之，院庭長的審判監督、管理權，只是一種程序性權力，而非實體定案權。同理，閱核制延續了上述“四類案件”監管機制的權力配置邏輯，所謂院庭長的閱核權，實質上仍然只是一種程序性監督權，而非實體定案權。正因為如此，最高人民法院才明確而肯定地表態指出：閱核不是審批，“閱核制”根本區別于“審批制”。按照“審批制”，院庭長不同意合議庭、獨任法官意見的，可以直接調整、改變合議庭、獨任法官裁判意見，進而導致審者不判、判者不審，司法責任不清、錯案難以追責。這一做法早已被摒棄、必須被摒棄！而“閱核制”則是依法落實院庭長法定職責！庭長不同意合議庭、獨任法官意見的，不能直接調整、改變，可以建議復議、提請專業法官會議討論、報請院領導提交審委會討論。在“閱核制”中，裁判由院庭長依職權“閱核”、由法定審判組織依法作出，職能明確、責任清晰?！?1〕參見孫航：《一堂課，把“審判管理現代化”講明白——“閱核”與“審批”不同的理據》，載《人民法院報》2023 年9 月10 日，第1 版。

由此可見，所謂院庭長的閱核權，實際只是一項程序啟動權，而非實體處分權。獨任法官或合議庭的裁判意見（文書）報送院庭長閱核后，如果院庭長不同意該意見，那么，院庭長只能啟動一道程序來阻斷其生效，亦即，院庭長可以決定將案件提交專業法官會議討論。對于專業法官會議的意見，獨任法官或合議庭會經復議而表態接受，并可據此自行修改、調整裁判意見，此時決定案件處理結果的，仍然是獨任法官或合議庭；但專業法官會議的意見對于獨任法官或合議庭而言并不具有法定約束力，因此，盡管院庭長可以據此建議獨任法官或合議庭復議，然而獨任法官或合議庭經復議后仍然可以表態不接受專業法官會議的意見，對于獨任法官或合議庭堅持己見、不愿意調整裁判意見的，則院庭長可以再行啟動一道程序來阻斷其意見生效，亦即，院庭長可以將案件提交審判委員會討論、決定。對于審判委員會的決定，獨任法官或合議庭依法必須接受、執行，此時決定案件處理結果的主體，實為審判委員會。由此可見，在閱核制整個運行過程中，院庭長的閱核權實際上僅僅只是一種程序啟動權，而非實體處分權，院庭長并無權直接決定案件的處理結果，最終決定案件結果的仍然是獨任法官、合議庭抑或審判委員會，而這三者都是我國法定的審判組織形式。

二、閱核制的出臺背景

客觀地說，閱核制出臺的背景性因素，主要是“四類案件”監管機制的失效、失靈。如何平衡“放權與監管”之間的關系，打破“一放就亂、一收就死”的治亂循環，一直是我國司法體制改革在構建審判權內部運行機制中遭遇的一個突出難題。從宏觀角度而言，我國的司法體制改革，從改革方向和內容上可以分類為“審判權外部運行機制改革”和“審判權內部運行機制改革”。所謂審判權外部運行機制，是指審判權對外如何行使的問題，亦即審判權對外如何公開、公正行權的問題，主要體現為審判程序的公正設計和運行問題。審判權外部運行機制改革的主題詞，一直是“程序正義”，從上個世紀90 年代開始的民事、刑事審判方式改革，實際上都是圍繞著“程序正義”這個主題詞展開的，且業已取得公認的改革成效。但與此同時，同步展開的審判權內部運行機制改革卻碰了壁。

所謂審判權內部運行機制，則是指在法院內部科層制管理體制下，審判權在法院內部如何科學、合理運行的問題。審判權內部運行機制改革的關鍵節點，是平衡好獨任法官或合議庭依法獨立行使審判權與院庭長審判監督、管理權限之間的關系。由于我國法院內部長期以來行政化管理色彩較為濃厚，對案件實行三級審批制，獨任法官或合議庭審畢的案件，還需要將評議結果以審結報告的形式層報院庭長審批，效率低下且造成“審理者不裁判、裁判者不審理”的司法悖論，故一直飽受各界批評。而由于案件三級審批制的典型外觀特征和載體是院庭長的文書簽發權，因此，輿論的矛頭也劍指于此。從上個世紀90 年代我國啟動司法改革以來，如何充分尊重司法規律，保障獨任法官或合議庭依法獨立行使審判權，實現“讓審理者裁判”的司法親歷性原則，并合理、清晰地界定院庭長審判監督、管理權責，就成為審判權內部運行機制改革的焦點問題。早在1999 年，最高人民法院發布的“人民法院第一個五年改革綱要”（以下簡稱“一五綱要”）中就明確提出：“在審判長選任制度全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定?！痹诖?，“一五綱要”明確提出“院、庭長不得個人改變合議庭的決定”，實際上已經相當清晰地表明了強化獨任法官或合議庭審判職責而弱化院庭長個案審批權的改革立場和要求。之后，類似的提法和要求，在最高人民法院制發的司法改革文件中被一再重申，但院庭長的文書簽發權及其所代表的個案審批制，卻在實務中一直存而不廢、影影綽綽，所謂法官依法獨立行使審判權的改革目標也就難以真正落到實處。

直到本輪司法責任制改革啟動，2015 年9 月21 日高法《若干意見》中提出要“遵循司法權運行規律，體現審判權的判斷權和裁決權屬性，突出法官辦案主體地位”的改革主張和訴求，并在明確了員額法官審判責任制（“讓審理者裁判、由裁判者負責”）的前提下，又明確提出“獨任法官審理案件形成的裁判文書，由獨任法官直接簽署。合議庭審理案件形成的裁判文書，由承辦法官、合議庭其他成員、審判長依次簽署；審判長作為承辦法官的，由審判長最后簽署。審判組織的法官依次簽署完畢后，裁判文書即可印發。除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進行審核簽發?！睋?，困擾法院多年、飽受爭議的院庭長文書簽發權終于被明文廢除，而其所代表的個案審批制也就是俗稱的三級審批制也終于走到了歷史的盡頭。

然而，“一放就亂”的老毛病并未就此根除，隨著司法責任制改革的逐漸推進，在法官辦案主體地位凸顯、辦案獨立性增強的同時，個別法院“同案不同判”、個別法官“恣意釋法”的問題又開始在實務中顯現，并迅速在社會上產生了諸多不良影響。其實，早在2015 年《若干意見》出臺之際，最高人民法院已經頗有“先見之明”地在廢除院庭長文書簽發權的同時，作了有針對性的預防性制度安排，這就是賦予院庭長對“四類案件”進行審判監督、管理的權責。按照最高人民法院的改革構想，既然要放權，那放權就要徹底，但監督也要跟上，這就是所謂“以審判權為核心，以審判監督權和審判管理權為保障”。質言之，既要放權，又要加強監督，“放權”與“監督”兩套權力運行機制以“四類案件”監管機制為核心和界限，并行不悖。但是，在司法責任制改革的初期，輿論關注的重心是如何保障法官的辦案主體地位，至于院庭長的審判監督、管理權，不僅宣傳上強調不夠，而且在相當長的一個時期內都處于內涵不清、要求不明的模糊狀態，以至于實務中出現了部分院庭長對于法官在辦案件“不敢管”“不愿管”“不會管”的情況。正是在這個特殊的權力真空期，各地法院都在案件管理上出現了“裁判不統一、案件質效不高、文書低級錯誤”等所謂漏管問題。最高人民法院敏銳地注意到了這一苗頭，旋即開始強調院庭長的審判監督、管理職責。2019 年最高人民法院在《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》中再次重申要加強審判監管，完善審判監督管理機制，明確院長、庭長的權力清單和監督管理職責，健全履職指引和案件監管的全程留痕制度。2021 年最高人民法院《關于進一步完善“四類案件”監督管理工作機制的指導意見》第10 條又要求院庭長應當根據《中華人民共和國法官法》第9 條的規定，針對“四類案件”審理中需要關注和解決的問題，按照職務權限采取多種監督管理措施。

但是，即便最高人民法院三令五申強調加強院庭長的審判監管權責，但在實務中“四類案件”監管機制的運行效果并不能令人滿意，其中一個顯著的標志就是啟動并運用“四類案件”監管平臺進行監管的案件數較少、比例過低。據實務部門統計，標注為“四類案件”的比例很低，調研反映只有2%左右。雖然有的案件走了線下監管流程，沒有嚴格按要求網上留痕，但仍說明列入監管案件的數量太少，不符合客觀需求?！?2〕參見傅信平：《關于院庭長閱核制的理論與實踐思考》，載《人民法院報》2023 年11 月23 日，第5 版。造成這種現象的原因當然是多方面的。

首先，從客觀方面而言，以“四類案件”為核心的審判監管機制，在設計上存在先天不足的技術缺陷，這主要表現在“四類案件”發現難、識別難。無論是目前法院系統開發的“四類案件”自動識別監測系統，還是依賴于立案部門、承辦人員以及院庭長的人工識別，往往都難以準確發現并識別“四類案件”，因而也就無法判定是否應當將其納入審判監管的范圍?！八念惏讣北O管機制，暗含著對案件進行分類管理的邏輯，然而，對案件分類管理，歷來是審判管理工作中的一個難題，案情、案由、事實證據、法律適用，每個因素都可能對案件的分類識別造成差異化影響，進而影響判斷結果。從早期的繁簡案件分類，到現在的“四類案件”識別，無不面臨著相同的難題。從最高法多個司改文件設置的“四類案件”的識別標準來看，無論是“涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定的”，還是“疑難、復雜且在社會上有重大影響的”，類似用語在內涵上都相當模糊，在標準上具有高度不確定性，實務中往往很難準確把握并有效識別。

其次，從主觀方面而言，由于司法責任制改革后，強調院庭長帶頭辦案，辦案任務的加重牽扯了院庭長的大部分精力，在審判監管上投入的時間、精力必定會相應減少。尤其是傳統上作為法院內部主要管理角色的庭長、副庭長，現在作為員額法官自身也要帶領審判團隊承擔大量辦案任務，對庭內其他員額法官的審判監督、管理力度客觀上勢必不如以前。對于庭長、副庭長而言，在精力有限的前提下，顯然更愿意專注于自己審判團隊的管理，以加快結案速度，在年終考核中爭取一個好的績效；至于庭內其他員額法官的在辦案件，則普遍抱持著“不愿管”“不想管”的心態，即使按規定對部分案件進行了監管，往往也流于形式，最多只能起到提醒法官注意的效果。與此同時，由于之前法院的績效考核偏重于結案率，承辦法官即使在審理階段發現“四類案件”，很多也不愿意主動標注并向院、庭長匯報，因為，一旦在審案件被納入“四類案件”進行監管，則沒有院、庭長簽字同意就無法及時結案，這將極大地影響承辦人的結案指標考核，況且實踐中一些院、庭長的所謂監管意見或建議往往大而空洞，對法官辦案并不具有實際指導意義，在承辦法官看來，與其上報被監管，還不如自己加班加點早點干完好結案。

更重要的是，“四類案件”監管機制的推行，隱含著一個前提，即只有“四類案件”才需要院庭長進行審判監管。但實際上，司法責任制改革后的情況表明，實務中引發爭議的案件往往是那些不在院庭長監管范圍內的“非四類案件”，而對于這些案件，院庭長并無權干預，致使其處于脫管、失控的邊緣。尤其是隨著院庭長文書簽發權的廢止，獨任法官或合議庭已經可以自行簽發法律文書，但或許是案多人少背景下結案率考核的雙重壓力，亦或許是能力和精力的問題，人們普遍反映改革后法院的文書質量較之過去大幅下滑，低級錯誤不斷、差錯率增大。尤其是2018 年最高人民法院開始推行內設機構改革，部分地方法院開始實行大部制、扁平化管理，傳統上作為法院內部重要管理環節的審判業務庭的內控、管理功能被進一步削弱，院長、副院長直接管理審判團隊和員額法官，在減少了管理層級、提高了管理效率的同時，客觀上也造成了管理者的管理幅度過大、管理難度加大的問題，部分地方法院的管理工作出現了明顯的邊際效益遞減，個別法官、個別案件出現脫管、失控現象。

此外，本輪司法責任制改革的力度雖然很大，但仍然未能真正觸動法院內部管理制度的根本。因為，我國法院的院長作為地方黨委派駐法院的黨組書記，對整個法院的審判工作實際上承擔著最終的領導責任；法院所屬員額法官在辦案中引發的所有問題，事實上最后都要由法院院長來背書、擔責。同時，2018 年修訂的《人民法院組織法》第41 條明確規定：“人民法院院長負責本院全面工作，監督本院審判工作，管理本院行政事務?！睋?，院長對本院審判工作承擔監督權責，對本院行政事務承擔管理權責。既然《人民法院組織法》明確規定院長對本院審判工作承擔監督權責，也就意味著院長對本院承辦的所有案件最后都要承擔監督責任，而并不區分是否屬于“四類案件”，即使是“非四類案件”，如果獨任法官或合議庭在辦案過程中或辦案結果出現問題，院長仍然需要承擔監督不力的司法責任和政治上的領導責任。從權責一致的基本管理邏輯出發，既然院長擔全責，那么他就有權對全部案件的審判工作進行監督，而無需區分是否屬于“四類案件”。在院長無力直接行使審判監督權限時，自然可以委托副院長、庭長代為行使審判監督、管理職責。正是基于這樣的權責邏輯，在改革中后期各地陸續出現類案不同判、辦案質效下降、裁判文書差錯不斷等脫管現象后，部分地方法院的院長事實上已經在陸續恢復院庭長審核承辦法官裁判文書的做法?！?3〕江西省某基層人民法院的院長在談到這一問題時，曾經指出：“（閱核制）在江西省法院系統之內，不是什么新鮮東西，早在2016 年換屆后，鄰縣法院新的院領導到任后不久，就開始推行院庭長閱核制度，走在了全國法院之先。前些年，我因為到了這個法院工作，與該院領導交流之時，談到了司法體制改革后，員額法官‘同案不同判’、裁判文書差錯率不斷的問題，所以他們法院就作了相應變通，要求員額法官裁判文書發出去之前交給院庭長看（但不再簽發）。也是擔心網上炒作，鄰縣法院至今沒有對外宣傳這個做法?！眳⒁娭蹙W站，https://www.zhihu.com/question/617744466/answer/3170932270，2024 年1 月3 日訪問。之所以不約而同都采取部分恢復院庭長裁判文書簽發（審核、審查）制的方式來彌補脫管、漏管的問題，是因為從法院內部加強審判管理的角度講，承辦法官認定事實、適用法律的過程和結果都集中反映在裁判文書中，因而，若要對承辦法官的辦案質量進行把關，最直接、最有效的手段，仍然非裁判文書審查制莫屬。

當然，我們也應當看到，歷經多年的學術批判，以院庭長審批個案為內容的文書簽發制，有違司法親歷性原則，已成共識。在這種輿論環境下，公然全面復辟文書簽發制顯然并不合時宜，但若能延續“四類案件”監管機制的思路，推出一種具備類似案件質量管控功能卻又能守住“院庭長不得直接改變合議庭意見”這一底線，且又能覆蓋全部案件的程序性監控制度，并刻意強調其與傳統個案審批制的區別，或許就是一項可以大膽嘗試的改革舉措。畢竟，個別法官、個別案件脫管、漏管現象背后暴露出的制度隱患問題，讓作為法院管理者的院長很“不放心”，在法院管理工作更加強調維穩的當下，對于院長們而言如芒在背、如鯁在喉，急欲拔之而后快。這或許才是文書簽發制改頭換面又以“閱核制”的面貌在我國司法體制中再行出臺的真正背景和原因。

三、閱核制的評析與展望

一項法律制度的推行，本身必定是利弊權衡的結果，自身也一定夾雜著各種相互沖突的價值目標。改革決策者所要斟酌權衡者，主要是在當下社會環境中推行該項制度該當付出的成本代價以及可能滿足的價值需求。司法責任制、“四類案件”監管機制以及閱核制的推行，莫不如此。一方面，“裁判不統一、案件質效不高、文書低級錯誤”等所謂漏管問題，反映出當前審判監督、管理力度不足，閱核制的催生確有其客觀需求基礎；但另一方面，閱核制的實行，又必然會強化法院內部的審判監管，進而沖擊司法責任制改革以來所構建的“四類案件”與“非四類案件”二元化監管體制?？陀^地評價，閱核制的實行，相當于在“非四類案件”的辦案流程中增加了一道監管程序，這顯然有利于提高法院裁判文書的質量、減少文書的差錯率，這一點毋庸置疑，但同時也會因為裁判文書送審而降低個案的辦案效率，這同樣也是無法否認的事實。然而，關于閱核制的爭議焦點顯然并不在于此。閱核制真正引發輿論關注的問題在于，院庭長據此可以對裁判文書中的實體內容（事實認定和法律適用）進行審核并阻斷其生效，而這已經觸及審判權的核心內容和領域，遂引發學界關于閱核制可能沖撞司法責任制、閱核權侵蝕司法裁判權的擔憂?！?4〕參見傅郁林：《閱核制沖撞司法責任制的風險評估》，載《上海法治報》2023 年10 月13 日，第B6 版；楊波：《以“閱核制”提升案件質效之審思》，載《上海法治報》2023 年10 月13 日，第B6 版。但是，如前所述，閱核制的出臺，本身有著較為復雜的法院內外環境甚至是我國獨特司法體制的影響，且閱核制作為法院內部審判權運行機制改革的一項配套措施出臺已成定局，此時簡單地表態贊成或反對，都不合時宜且于事無補。但這并不妨礙我們站在“同情式理解”的立場評判、展望閱核制的推行對當前司法責任制改革可能帶來的影響，并試圖從“謙抑”的角度對閱核制施行中的一些具體制度設計和操作問題進行善意的提醒。

（一）合政策性分析

司法責任制改革的指導思想之一，是尊重“讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法權運行規律，體現審判權的判斷權和裁決權屬性，突出法官辦案主體地位。為此，一方面堅定地進行“放權”，強調承辦法官有權對案件事實認定和法律適用獨立發表意見，并明文廢止了以院庭長文書簽發權為標志的辦案三級審批制；但另一方面，又加強了院庭長對承辦法官辦案過程和評議結果的監督，強調對于“四類案件”，院庭長有權有責任加強審判監督、管理。據此，《若干意見》構建的審判責任制改革傳遞出一個非常明確的政策信號：對案件進行分類管理，明確劃定審判權和審判監督、管理權各自的權力邊界，同時在技術層面上借由“四類案件”監管機制的創設，勾畫出審判責任制改革的基本政策框架和輪廓，這就是審判責任制改革以“四類案件”為樞紐和分界線：對于“四類案件”，政策上加強審判監督、管理；而對于非“四類案件”，政策上強調法官獨立辦案、獨立定案?？梢哉f，這正是審判責任制改革一開始就確立并一直貫徹實施的政策導向。

這一政策框架的好處就在于對辦案法官與院庭長的責任區分明晰：“非四類案件”，由承辦案件的獨任法官或合議庭獨立辦案、獨立定案并獨立承擔審判責任，對此，高法《若干意見》規定：“法官應當對其履行審判職責的行為承擔責任，在職責范圍內對辦案質量終身負責?！倍鴮τ诩{入“四類案件”監管機制的案件而言，因為審判監管權的介入，故應由承辦法官或合議庭承擔審判（辦案）責任，而由院庭長承擔監管責任，對此，高法《若干意見》規定：“負有監督管理職責的人員等因故意或者重大過失，怠于行使或者不當行使審判監督權和審判管理權導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依照有關規定應當承擔監督管理責任?！?/p>

然而，閱核制的推行，卻完全打破了自審判責任制改革以來所構建的這一套政策框架，因為閱核制，無論是“全閱全核”，還是僅針對“非四類案件”進行閱核，都顛覆了對案件實行分類管理的改革邏輯，而強調所有案件都應當納入審判監管的范圍，只是在具體的監管方式和監管力度上有所差別：“四類案件”一如既往通過監管平臺進行監管，而非“四類案件”則通過閱核制進行監管。原先的改革方案中為法官獨立辦案、獨立定案所預留的政策空間，即“非四類案件”，事實上將被閱核制所占據和填充。由此造成的政策性后果是，高法《若干意見》所創設的“以審判權為核心，以審判監督權和審判管理權為保障”“權責明晰、權責統一、監督有序、制約有效”的審判責任制，自此將被全面的審判監管制所取代。

這種政策轉向最直接的后果和影響是司法（審判）責任的重新分配。按照公開報道表述：在閱核制下，“合議庭、獨任法官全面、如實報告案件情況后，院庭長‘閱核’同意處理意見，或者復議意見與‘閱核’意見一致，出現錯誤裁判的，院庭長要承擔領導責任、‘閱核’責任，有時甚至要承擔主要責任。合議庭、獨任法官沒有全面、如實報告案件審理情況，導致錯誤裁判的，院庭長如果在‘閱核’過程中沒有發現問題，仍要承擔失職瀆職的責任，合議庭、獨任法官則要承擔主要責任?！薄?5〕孫航：《一堂課，把“審判管理現代化”講明白——“閱核”與“審批”不同的理據》，載《人民法院報》2023 年9 月10 日，第1 版。據此，對于所有在辦案件，院庭長實際上都將承擔監管責任：同意合議庭的意見，出現錯誤裁判，院庭長要承擔監管責任（領導責任、閱核責任）甚至是主要責任；不同意合議庭意見建議復議，合議庭復議后按照院庭長意見定案，出現錯誤裁判，院庭長仍然要承擔監管責任；合議庭、獨任法官沒有全面、如實報告案件審理情況，導致錯誤裁判的，院庭長如果在“閱核”過程中沒有發現問題，同樣要承擔監管責任。如此一來，辦案責任和風險幾乎完全上移而集中性地壓在院庭長肩上，院庭長實際上成為辦案環節風險最高的角色。這種責任分配機制的運行，在司法實務中可能產生兩個連鎖反應，并形成兩種政策背反。

一是院庭長將逐漸脫離辦案崗位，進而與院庭長親自辦案、帶頭辦案的“頭雁”政策背反。司法責任制改革的重要內容之一，是院庭長法官員額的實質化，即院庭長必須親自辦案、帶頭辦案。高法《若干意見》第7 條即明確規定進入法官員額的院庭長應當親自辦理案件且所辦理案件數應根據各法院具體情況達到一定的指標?！?6〕《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第7 條：“進入法官員額的院長、副院長、審判委員會專職委員、庭長、副庭長應當辦理案件。院長、副院長、審判委員會專職委員每年辦案數量應當參照全院法官人均辦案數量，根據其承擔的審判管理監督事務和行政事務工作量合理確定。庭長每年辦案數量參照本庭法官人均辦案數量確定。對于重大、疑難、復雜的案件，可以直接由院長、副院長、審判委員會委員組成合議庭進行審理?！?017 年最高人民法院連續發布《最高人民法院關于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見（試行）》和《關于落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見（試行）》兩個司改文件，明確規定自2017 年5 月1 日開始，各級人民法院院庭長應當作為承辦法官辦理一定數量的案件并有具體指標要求，法院院庭長年度辦案績效達不到考核標準的，應當退出員額，存在委托辦案、掛名辦案等問題的，一經發現，嚴肅問責?！?7〕最高法司改文件明確規定了院庭長親自辦案的案件量比：基層、中級人民法院的庭長每年辦案量應當達到本部門法官平均辦案量的50%-70%?；鶎尤嗣穹ㄔ涸洪L辦案量應當達到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領導應當達到本院法官平均辦案量的30%-40%。中級人民法院院長辦案量應當達到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領導應當達到本院法官平均辦案量的20%-30%。高級人民法院和最高人民法院院庭長辦案數量的最低標準，分別由高級人民法院和最高人民法院規定。

但隨著閱核制的推行，監管責任和工作壓力同時、同向往院庭長身上傳遞，尤其是在一些受案量較大的地方法院，院庭長的閱核工作量將急劇增大。合乎邏輯地推測，在閱核制推行后不久的將來，院庭長可能會逐漸退出辦案崗位，而變身為專職的閱核者，因為閱核責任及其相應工作量的加重，與院庭長直接辦案、帶頭辦案的要求之間會形成此消彼長的零和博弈關系，既然閱核監管責任事關改革全局、不容放棄，那么可以犧牲的只能是院庭長親自辦案、帶頭辦案的要求?！?8〕“以更高站位、更寬視野、更大力度深化司法體制改革，落實好院庭長監督管理職責，是深化、優化司法改革的‘必答題’?！眳⒁?孫航：《一堂課，把“審判管理現代化”講明白——“閱核”與“審批”不同的理據》，載《人民法院報》2023 年9 月10 日，第1 版。其實，就在閱核制提出后不久，已經有地方法院院長公開呼吁：“要適當調減院庭長直接承辦案件的數量，平衡好辦案、管案、隊伍建設及其他行政事務之間的關系，科學確定對院庭長的考核標準，使其各項履職情況均能有所體現?！薄?9〕傅信平：《關于院庭長閱核制的理論與實踐思考》，載《人民法院報》2023 年11 月23 日，第5 版。其用意不言自明，為了給院庭長減壓，因為作為“接地氣”的一院之長心里明白，“魚和熊掌不可兼得”，為了院庭長更好地履行閱核職責，必須調減院庭長的辦案量。然而，院庭長一旦變身為專職的閱核者，則可能與法官員額制改革的初衷背道而馳，法院內部將因此而出現一批“只閱核、不辦案”的特殊員額法官，且在那些原本就案多人少、人案矛盾尖銳的地方法院尤其是基層法院，院庭長本就占據一定比例的法官員額，若占據該部分員額的院庭長再不辦案，那么其辦案量就只能由其他員額法官接手、頂上，但如此一來，法院案多人少的困境將進一步加劇。

二是院庭長可能盡量把案件提交審判委員會討論，進而與審委會改革“瘦身”“轉型”的政策背反。審判委員會改革同樣是司法責任制改革的重要內容。為了規范審判委員會的運行，高法《若干意見》作了兩項有針對性的制度安排：一是審委會“瘦身”“轉型”，功能聚焦于疑難復雜案件的法律適用問題的研討。明確審判委員會統一本院裁判標準的職能，依法合理確定審判委員會討論案件的范圍?！?0〕《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第9 條：“審判委員會只討論涉及國家外交、安全和社會穩定的重大復雜案件，以及重大、疑難、復雜案件的法律適用問題。強化審判委員會總結審判經驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導職能?！倍敲鞔_審判委員會委員的責任。根據審判委員會委員是否故意曲解法律發表意見的情況，合理確定委員責任?！?1〕《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第31 條：“案件經審判委員會討論的，構成違法審判責任追究情形時，根據審判委員會委員是否故意曲解法律發表意見的情況，合理確定委員責任。審判委員會改變合議庭意見導致裁判錯誤的，由持多數意見的委員共同承擔責任，合議庭不承擔責任。審判委員會維持合議庭意見導致裁判錯誤的，由合議庭和持多數意見的委員共同承擔責任?！痹陂喓酥仆菩兄?，由于監管責任向院庭長身上匯聚，同意或不同意合議庭的意見，院庭長都可能被追究監管責任，因此，在趨利避害的心理支配下，院庭長可能更愿意將案件提交審判委員會討論決定，利用審判委員會的責任機制，來規避或稀釋自己的監管責任。但如此一來，審委會討論的案件數量勢必大幅增加，此消彼長之下，審委會總結審判經驗等宏觀指導功能的發揮則可能受到抑制。

其實，從經驗上看，在目前基層法院負案量較大的背景下，所謂的“全閱全核”，幾乎是一項“不可能的任務”。實際上，即使是之前奉行的案件審批制，也并非針對全部案件而進行，仍然是針對重點人、重點案件實行實質意義上的個案審批。因此，按照我國實踐中權力運行的實用主義邏輯與經驗，閱核制在實務中的未來走向，很大概率是在經歷改革初期自上而下“一刀切”的陣痛后，就逐漸適應現實尤其是基層實際情況，進而在制度運行中出現某種政策性妥協和分化。例如，根據案件類型區分為“應當”閱核的案件和“可以”閱核的案件，或者區分為“原則上”閱核的案件與“例外不（無需）”閱核的案件，抑或根據具體的人（承辦法官）或個案情況分為“繁”“簡”兩種甚至多種閱核流程模式，等等。其實，早在提出閱核制改革之初，實務經驗豐富的最高人民法院張軍院長就已經指出了閱核制分化發展的可能性：“承辦法官的能力素質、經歷經驗有差別，辦案質量也不同，這就決定了院庭長不必要、也不可能對所有法官辦理的案件都按一個模式、標準‘閱核’。具體如何落實‘閱核’的要求，把院庭長監督管理的責任壓實，大家應該結合實際探索、規范?！薄?2〕白龍飛：《傳統文化與創新思路相融合，促進提升審判質效》，載最高人民法院官網，https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/412332.html，2024 年1 月3 日訪問。這種制度分化，一方面可以適當減輕院庭長的工作量和壓力，但另一方面又可能造成并加深閱核制改革本身的內在困境，因為，如果并非“全閱全核”，而只是針對“重點案件”與“重點人（法官）”的閱核，進行有針對性、有重點的監管，那么，從技術上講，又何必一定非要采用閱核制呢？在“四類案件”監管機制的基礎上適度擴張其適用對象和范圍，不也可以達到同樣的目的嗎？〔23〕例如，有的法院將閱核制的范圍規定為：“閱核的裁判文書以判決書為主，包括以下案件：（一）經審判委員會討論的案件；（二）經專業法官會討論后形成的多數意見未被承辦人采納的案件；（三）發回重審、指令再審的案件；（四）納入‘四類案件’監管的案件”。這種變通后的閱核制，實際上在監管對象和范圍上與“四類案件”監管機制基本重合，只是將“四類案件”監管機制的適用對象擴大到了“發回重審、指令再審的案件”等案件。

（二）合法律性分析

如前所述，閱核制的法理基礎和前提仍然是院庭長的審判監督、管理權，閱核制施行的法律效果之一便是院庭長可以將獨任法官、合議庭所辦之案件提交審判委員會討論、決定。問題是，上述制度設計是否有直接的法律規范作為支撐？是否與現行法律規定有抵牾、沖突？

關于院庭長審判監督、管理權的法律規范依據的問題，2018 年修訂后的《人民法院組織法》第41條規定：“人民法院院長負責本院全面工作，監督本院審判工作，管理本院行政事務。人民法院副院長協助院長工作?！睋?，《人民法院組織法》明文賦予了院長以審判監督之職責與權限。在組織法上，協助院長工作的副院長、審判業務之庭長（副庭長），可視為院長在管理上之手足、權限之延伸，因此，對于法定的審判監督、管理權，院長當然可授權副院長以及審判業務之庭長代為行使。據此，從我國組織法之規定檢視，院庭長可行使審判監督、管理權，自無異議。而在此前提之下，“四類案件”監管機制以及閱核制均可視為院庭長行使審判監管權限之具體手段，亦無異議。然而，對于院庭長在閱核文書后，對法官評議結果有不同意見的，是否有權將案件提交審判委員會討論，關于這一問題，則法律依據明顯不足，極易引發爭議。從淵源上看，閱核制的上述內容直接來源于高法《若干意見》創設的“四類案件”監管機制，但“四類案件”監管機制在創設之初，對于院庭長可以將案件提交審委會討論這一監管方式的設計，就與人民法院組織法和刑訴法的相關規定之間存在著規范沖突，由此埋下了合法性的危機與隱患。

具體而言，根據《人民法院組織法》第39 條與《刑事訴訟法》第185 條之規定，提交審判委員會討論的案件，應當由合議庭（審判長）主動提起，而由院長審核后決定?！?4〕《人民法院組織法》第39 條：“合議庭認為案件需要提交審判委員會討論決定的，由審判長提出申請，院長批準?！薄缎淌略V訟法》第185 條：“合議庭開庭審理并且評議后，應當作出判決。對于疑難、復雜、重大的案件，合議庭認為難以作出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應當執行?！睋Q言之，是否將案件提交審委會討論，主動權在合議庭，應當由合議庭自行決定，只有在合議庭自身認為案件疑難、重大、復雜而難以作出決定，主動向院長提出上審委會討論的請求，院長才能據此決定將案件提交審判委員會討論；至于院庭長本身則并無直接決定將案件提交審委會討論的權力。立法者之所以將是否提交審委會討論的決定權，交由合議庭行使，目的顯然是為了彰顯對合議庭的尊重，確保合議庭的辦案主體地位。因為，院庭長一旦有權主動決定將案件提交審委會討論，就等于變相剝奪了合議庭的定案權，對此，從遵循司法權運行規律的角度講，自然應當予以限制。按照全國人大常委會法工委的權威解釋：“1979 年刑事訴訟法規定：‘凡是重大的或者疑難的案件，院長認為需要提交審判委員會討論的，由院長提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應當執行?！@樣規定產生一個問題是合議庭在審判工作中的作用發揮不充分，在一些法院，很多案件都要經過審判委員會討論，審判委員會代替了合議庭的作用，以致造成審者不判、判者不審，開庭流于形式的狀況，這樣既不利于發揮審判人員的積極性，也不利于提高審判人員的水平。為了解決這些問題，1996 年修改刑事訴訟法將原來規定的‘凡是重大的或者復雜的案件，院長認為需要提交審判委員會討論的，由院長提交審判委員會討論決定’改為‘合議庭開庭審理并且評議后，應當作出判決。對于疑難、復雜、重大的案件，合議庭認為難以作出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定?！@樣修改，首先，加強合議庭在庭審中的作用，一般的案件都應當由合議庭作出判決，只有個別疑難、復雜、重大案件，合議庭認為自身難以作出決定的，才可提請審判委員會決定，這就有利于解決審者不判、判者不審的問題；……最后，提交審判委員會是由合議庭提出，由院長決定，而不是原來的院長認為需要提交審判委員會，以利于更好地發揮合議庭在審判活動中的作用?！薄?5〕朗勝主編：《中華人民共和國刑事訴訟法釋義》（最新修正版），法律出版社2012 年版，第388-389 頁。同理，2018 年我國再次修訂了《人民法院組織法》，該法第39 條規定：“合議庭認為案件需要提交審判委員會討論決定的，由審判長提出申請，院長批準?！必撠熜薹ǖ淖罡呷嗣穹ㄔ貉芯渴邑撠熑嗽诰腿嗣穹ㄔ航M織法修改答記者問明確指出：“（本次修法）理清了合議庭與審委會的關系，嚴格審委會討論決定案件的啟動程序，即規定由審判長提出申請、院長批準，并規定審委會討論案件的決定，合議庭應當執行?！薄?6〕孫航：《推動審判體系和審判能力現代化——最高人民法院研究室負責人就人民法院組織法修改答記者問》，載《人民法院報》2018 年10 月29 日，第4 版。由此可見，刑訴法和人民法院組織法之所以明文規定唯有合議庭才有權決定是否將案件提交審委會討論，正是基于對合議庭辦案主體地位的尊重，這與司法責任制改革的邏輯具有內在一致性，因為院長一旦有權主動將案件提交審判委員會討論決定，就等于變相剝奪了合議庭的定案權。正基于此，立法者才著力于從規范（組織法和程序法）層面限制院庭長將案件提交審委會討論決定的權限。

但是，立法者的上述制度設計，在實務操作層面逐漸被突破，問題的關鍵就在于，如果院庭長不能掌握將案件主動提交審委會的權力，其審判監督、管理的職責權限就難以完全實現，因為，審判監督的根本目的是糾錯，但在司法責任制下，院庭長已經無法直接改變合議庭的意見，也不得指令合議庭按照自己的意見下判，那么院庭長為了阻斷合議庭的意見生效并糾正其“錯誤”意見，最終就只能將該案件提交審委會討論，由審委會這一法定的審判組織來合法地進行“糾錯”，舍此并無它途。正因為如此，早在2010 年最高人民法院制發的《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》第11 條第2 款中即規定院庭長在認為必要的情況下得主動將案件提請審委會討論?！?7〕《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》第11 條第2 款規定：“合議庭沒有建議提請審判委員會討論的案件，院長、主管副院長或者庭長認為有必要的，得提請審判委員會討論?！痹摋l款規定對1996 年刑訴法的相關法條進行了實質性修改，不僅恢復了之前院長有權將案件提交審委會的權力，而且還將這一權力擴大到了主管副院長、庭長。之后，2019 年最高人民法院制發的《關于健全完善人民法院審判委員會工作機制的意見》又延續了上述思路和規定，對2018 年剛修訂的《人民法院組織法》第39 條進行了實質性修改，其第10 條規定：“合議庭或者獨任法官認為案件需要提交審判委員會討論決定的，由其提出申請，層報院長批準；未提出申請，院長認為有必要的，可以提請審判委員會討論決定?！憋@然，最高人民法院的上述兩個司法解釋性文件，變“被動”為“主動”，實質性地修改了組織法和刑訴法的相關規定，其目的當然為了加強院庭長的審判監督、管理權限，因為若院庭長無權將案件提交審判委員會討論，則無法有效阻斷合議庭評議結果生效，也就無法對合議庭的判決進行有效監管。但如此一來，問題就陷入了兩難境地：為了實現院庭長的審判監督、管理權，應當賦予院庭長將案件提交審委會討論的權力即程序啟動權，但這又有違刑訴法和人民法院組織法的明確規定，缺乏合法性支撐；若嚴格執行刑訴法和人民法院組織法的明文規定和立法目的，則院庭長的審判監督、管理權又將失去抓手和載體。

當前閱核制的推行，勢必會遭遇同樣的合法性問題，因為閱核制仍然是以院庭長的審判監督、管理權為基礎的一項制度設計，賦予院庭長啟動審委會的程序啟動權，仍然是目前閱核制施行的主要抓手和保障機制。但要推行閱核制，又勢必會與刑訴法和人民法院組織法的相關規定產生制度硬沖突，轉而要求修改現行法律。然而，立法者對刑訴法和人民法院組織法的修訂，本身也是經過價值層面的充分考量和技術層面的認真論證后作出的慎重抉擇，為推行閱核制即啟動修法，又何其難矣。但無論如何，閱核制的推行已經觸及司法解釋與法律的關系、合議庭與審委會的關系問題，實有必要從立法層面作出應對和回應。

但在閱核制推行在即的當前，可以考慮從閱核制的制度設計層面對院庭長啟動審委會的權限進行適當限制，促使該權力在實務中以相對“謙抑”的姿態和立場行權。實際上，這一權力謙抑的立場已經在相關司改文件中有所體現。2019 年最高人民法院《關于健全完善人民法院審判委員會工作機制的意見》曾經規定：“專業（主審）法官會議意見與合議庭或者獨任法官意見不一致的，院長、副院長、庭長可以按照審判監督管理權限要求合議庭或者獨任法官復議；經復議仍未采納專業（主審）法官會議意見的，應當按程序報請審判委員會討論決定?！痹撘幎▽Α八念惏讣北O管機制中院庭長啟動審委會的權力實際上已經進行了程序上的限制，即該權力只能在程序終端適用，是在其他程序性監管無效的情況下院庭長最后的無奈選擇。換言之，院庭長將案件提交審委會討論決定的權力，程序上只能在最后行使，即只能在建議合議庭復議、提交專業法官會議討論后，仍然無法與合議庭達成共識的情況下，院庭長方能將案件提交審判委員會討論。當然，從權力謙抑的角度講，僅此尚不足夠，程序設計上還可以考慮：其一，如果院庭長將案件提交專業法官會議討論后，專業法官會議多數意見（傾向性意見）支持合議庭的意見，此時，院庭長即不得再強行將案件提交審判委員會討論。因為，院庭長雖是資深法官，但畢竟未經歷庭審，對案件沒有親歷性，不應盲從自己的意見，更何況專業法官會議也支持合議庭的意見，這種情況下，院庭長并不能確保自己的意見就是絕對正確的，因此，此時院庭長不宜再堅持己見，執意將案件提交審委會討論。其二，程序上將院庭長的案件提交權設計為一種建議權，即院庭長只能建議合議庭提交審判委員會討論，而非直接決定提交；如果合議庭執意不愿提交審委會討論的，則由審委會直接討論決定合議庭是否應當提交該案件。審委會是我國法定的審判組織形式，根據《人民法院組織法》第37 條之規定：“審判委員會履行下列職能：（一）總結審判工作經驗；（二）討論決定重大、疑難、復雜案件的法律適用；（三）討論決定本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書是否應當再審；（四）討論決定其他有關審判工作的重大問題?！痹谠和ラL與合議庭雙方各執己見的情況下，說明案件本身疑難、復雜且爭議較大，而合議庭又執意不愿主動提交審委會討論，此時可依據組織法第37 條第4 項的規定，由審委會來直接決定合議庭是否應當將案件提交審委會討論，于法有據，自可回避規范沖突之問題。

（三）合法理性分析

如前所述，我國司法責任制改革的政策導向是“突出法官辦案主體地位”，確保其依法獨立行使審判權。所謂突出法官的辦案主體地位，就是指承辦法官獨立辦案、獨立定案、獨立負責。而所謂的獨立定案，則是指承辦法官“有權對案件事實認定和法律適用獨立發表意見”。而對于承辦法官的定案意見，作為司法權上級的院庭長應當予以充分尊重。正因為如此，2015年最高法《若干意見》出臺時，才廢止了院庭長的文書簽發權，代之以院庭長審判監督、管理權，且明確規定院庭長的審判監督、管理權只能程序性行權，“院長、副院長、庭長除參加審判委員會、專業法官會議外不得對其沒有參加審理的案件發表傾向性意見?！薄霸洪L、副院長、庭長對上述案件的審理過程或者評議結果有異議的，不得直接改變合議庭的意見?！弊罡叻ㄋ靖奈募蟹磸蛷娬{院庭長不得直接改變承辦法官或合議庭的定案意見，表明在改革決策者眼中，對法官辦案主體地位的尊重，應當以院庭長不得直接改變承辦法官的意見為底線。這一改革實際上是試圖在院庭長的審判監督、管理權與法官的獨立辦案權之間尋求一種平衡：一方面，按照司法責任制改革的目標，法官的獨立辦案權應當得到充分尊重，因此，整個程序流程從始至終，院庭長都不得直接改變法官的定案意見；但另一方面，作為司法權上級的院庭長的審判監督、管理權也應當得到尊重和體現，因此，院庭長對上述案件的審理過程或者評議結果有異議的，可以決定將案件提交專業法官會議、審判委員會進行討論。

閱核制改革所延續者，仍然是上述基本邏輯，即試圖對法官獨立辦案權與院庭長審判監督、管理權進行平衡，所堅守的底線仍然是院庭長不得直接改變承辦法官的意見。但問題在于，閱核制雖然仍然劃定了院庭長不得直接改變承辦法官和合議庭意見的底線，以此彰顯對法官辦案主體地位的充分尊重。然而，從法理層面而言，這種尊重夠不夠？畢竟，按照閱核制目前的運行邏輯來看，院庭長的閱核權雖然不可直接改變合議庭的意見，但仍然可以阻斷其意見生效并導致案件轉向，在院庭長將案件提交審委會討論的情況下，更是將在事實上剝奪合議庭的定案權。對此，法理上該當如何認識及評價？

司法責任制改革應當尊重司法規律，尊重法官的辦案主體地位，這是司法責任制改革的邏輯起點。尊重法官的辦案主體地位，意味著尊重并保障法官的獨立辦案權、獨立定案權，意味著保障承辦法官的定案意見系獨立作出，而不受其司法權上級（院庭長）之指令左右，這一點已成共識，并無異議。對此，學者林山田教授稱之為法官享有“指令自由”：“法官享有指令自由乃指法官執行職務時，享有不受上級指令之自由?！薄?8〕林山田：《刑事程序法》（增訂五版），五南圖書出版股份有限公司2004 年版，第137 頁。但是，對于所謂“指令自由”之范圍該當如何界定，亦即，對法官獨立辦案權的尊重，究竟應當尊重到何種程度，則在學理上和實務中可能產生絕對獨立和相對獨立兩種不同的認識。從絕對獨立的意義上講，司法權上級對審判權核心領域（事實認定和法律適用）施加任何的拘束或限制，都是不允許的，院庭長的審判監督、管理權可以阻斷法官判決生效并導致案件轉向，無論是院庭長根據權限調整分案、調整承辦法官，還是將案件提交審判委員會討論，事實上都將剝奪承辦法官辦案權、定案權，因而，也是禁止之列。但站在相對獨立的立場上，任何權力都應當接受制約，審判權亦概莫能外。因此尊重法官的獨立辦案權，意味著法官的意見不受其司法權上級指令的拘束，但仍可以對其職務行使進行適當限制，審判監督是限制、制約，但不是指令、拘束，因為作為司法權上級的院庭長并不得直接改變法官的意見。據此，只要守住“院庭長不得直接改變法官的意見”這一底線，就達到了尊重和保障法官獨立辦案權的目的和效果。在司法場域中，檢察機關的內部權力運行即采相對獨立觀點。眾所周知，檢察機關整體上奉行檢察一體原則，檢察長指揮、監督全體檢察官，上命下從、上下一體。但是，檢察權作為司法權，同時又要求檢察官應當依法獨立行使檢察權。據此，檢察一體原則與檢察獨立原則之間就可能產生沖突而必須尋求平衡。價值權衡、博弈之后的結果就是，基于檢察獨立原則，檢察官的辦案獨立性應當得到尊重，因此，檢察長原則上不得指令檢察官改變定案意見；但基于檢察一體原則，檢察長作為首長的意志也應當尊重，因此，檢察長不同意檢察官的意見時，可行使職務承繼權、移轉權，將案件收回由自己承辦或交由其他檢察官承辦。如此一來，既體現了檢察長作為首長的指揮、監督地位，因為檢察長不同意檢察官的意見，該意見就無法生效，同時又彰顯了對檢察官的尊重，因為從頭到尾檢察長并未直接改變檢察官的意見?！?9〕對檢察權這種運行機制的介紹，請參見萬毅：《主任檢察官制度改革質評》，載《甘肅社會科學》2014 年第4 期，第164-168 頁。換言之，檢察官的所謂獨立辦案地位，其實只是一種相對獨立，其辦案意見雖不受拘束，但應受限制，這種尊重與限制的界限和底線，正是檢察首長不得直接改變檢察官的意見。

顯然，閱核制的內容在一定程度上模仿或借鑒了檢察權的上述運行規則，所持守者仍然是法官相對獨立的立場，所強調者仍然是堅守院庭長不得直接改變法官意見這一底線。但是，檢察官職務承繼權、移轉權的理論基礎是檢察一體原則，正因為全體檢察官視為一體，彼此之間在職務行使上具有可替代性，因此檢察長才可以將檢察官的辦案權收回或轉交其他檢察官行使，然而法院并不奉行一體化原則，在閱核制中注入調整分案、調整承辦法官等監管手段，法理依據何在，就成為一個懸而未決的難題。當然，現實需求大于理論完美，在法官群體素質仍然難以令人信服、滿意的背景下，在人民法院組織法已經承認院長的審判監督、管理權的前提下，從相對獨立理論出發對審判權的運行進行適當的程序性限制,就成為審判權內部運行機制構建中必然的制度選擇，因為，若無多種實質性監管措施的介入，則無法有效阻斷判決意見生效，審判監督、管理權將失去抓手而無法產生實效。但是，法理上關于絕對獨立和相對獨立的爭議、爭論，本身亦并非毫無意義，至少它提醒我們，院庭長審判監管權包括閱核權的運用過程中，對審判權的限制一定要適當、適度并保持必要的“謙抑”。

具體而言，在閱核制的制度設計和實務操作中應當注意限縮閱核制的監管方式。關于閱核制的監管方式，目前公開報道中僅提到了“要求合議庭復議并報告復議結果”“決定將案件提交專業法官會議討論”以及“決定按照工作程序將案件提交審判委員會討論”這三類，而對于其他監管手段，閱核制能否采用目前并不明確。2021 年最高人民法院《關于進一步完善“四類案件”監督管理工作機制的指導意見》第9 條第2 款規定：“案件進入審理階段后被識別標注為‘四類案件’的，院庭長可以根據案件所涉情形、進展情況，按權限決定作出下述調整，調整結果應當及時通知當事人，并在辦案平臺注明原因：（一）由獨任審理轉為合議庭審理；（二）調整承辦法官；（三）調整合議庭組成人員或者人數；（四）決定由自己擔任審判長?！钡?0 條又規定：“院庭長應當根據《中華人民共和國法官法》第九條的規定，針對‘四類案件’審理中需要關注和解決的問題，按照職務權限采取以下監督管理措施：（一）按權限調整分案；（二）要求合議庭報告案件進展、評議結果；（三）要求合議庭提供類案裁判文書或者制作類案檢索報告；（四）審閱案件庭審提綱、審理報告；（五）調閱卷宗、旁聽庭審；（六）要求合議庭復議并報告復議結果，但同一案件一般不得超過兩次；（七）決定將案件提交專業法官會議討論；（八）決定按照工作程序將案件提交審判委員會討論；（九）決定按程序報請上一級人民法院審理；（十）其他與其職務相適應的必要監督管理措施?！贝思此^“4+10”項監管手段和措施。在“四類案件”中，上述“4+10”監管手段，院庭長都可以采用，前文已經述及，“四類案件”監管機制的監管手段和方式，更多亦更靈活。但上述監管手段，閱核制能否完全照搬照用，目前并未明確。筆者認為，從閱核制立足于結果監督而言，帶有過程監督性質的監管手段諸如“按權限調整分案”“由獨任審理轉為合議庭審理”“調整承辦法官”“調整合議庭組成人員或者人數”“決定由自己擔任審判長”等似乎均不適宜在閱核制中采用，因為閱核制所針對者，乃已經審理終結之案件，對于已經審結之案件，再采取諸如調整分案、調整合議庭等監管手段，無異于重開審判，既無效率，也容易引發爭議。因此，對于閱核制改革而言，應當明確其結果監督之定位與性質，嚴格限縮其監管方式，而不宜照搬適用“四類案件”“4+10”的監管手段。

實務操作中還應當注意，即使是對于“四類案件”的監管，諸如“調整分案”“由獨任審理轉為合議庭審理”“調整承辦法官”“調整合議庭組成人員或者人數”“決定由自己擔任審判長”等監管措施的動用，也應當審慎，因為一旦動用這類監管措施，將可能變相剝奪法官辦案權，沖擊法官的辦案主體以及審判責任制，因此，這類監管手段的動用，應當附加更為嚴格的條件限制，即原則上只能針對“有關單位或者個人反映法官有違法審判行為的案件”的情形，且已經查明有確實證據的情況下，院庭長方可動用該類監管措施。

四、結語

從案件審批制到“四類案件”監管機制，再到如今的閱核制，我國的審判權內部運行機制改革正在一步一步地淡化、褪去原有的強行政化色彩，而主動或被動地回歸司法權的運行規律。這些都是看得見的進步。然而，無需否認的是，法院內部院長權責高度集中的權力結構，以及維穩壓力下對案件質效管控的過高需求，都使得通過行政手段管理司法的觀念很難在短期內從法院內部徹底摒除。畢竟，對于審判管理者而言，行政手段固有的高效、便捷特性相對而言更具優勢，而同處管理層的院、庭長顯然也更值得信賴。因此，在改革中一旦遭遇難題或阻力，“責任下移，擔子壓在院、庭長肩上”，借助于院、庭長的行政職務加強內部管理，往往就成為改革決策者的不二選擇，這一幕在審判權內部運行機制改革過程中已經多次重演，更成為審判權內部運行機制改革中揮之不去的陰影與痼疾。從1999 年最高人民法院“一五綱要”提出全面推行審判長選任制，在強化法官及合議庭的辦案權限和職責的同時又要求“建立符合審判工作特點和規律的審判管理機制”。到2015 年最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制改革的若干意見》全面推行司法責任制的同時又要求加強院庭長的審判監督、管理職責權限。再從“四類案件”監管發展到今日的“全閱全核”。在審判權內部運行機制改革的過程中，放權與收權、賦權與監管一直如影隨形，往往是蜻蜓點水式的放權、賦權嘗試之后，就迎來雷聲更大的收權與監管?？梢哉f，從來就沒有過真正意義上的放權。然而，歷史經驗又反復證明，從構建審判管理機制，到加強院庭長的審判監督、管理職責，盡管司改文件中的用語、措辭越來越嚴厲，但效果似乎并不能令人滿意。很簡單的邏輯推理，如果個案審批制有效，又何必廢止轉而強調審判管理；如果審判管理機制有效，又何必出臺“四類案件”監管機制；如果“四類案件”監管機制有效，又何必試行閱核制。這似乎表明，單純強調加強審判監督、管理，并不能真正解決審判權內部運行機制構建中的種種問題，行政手段很難兼容司法，司法的問題最終仍然需要回到司法本身、按照司法規律來解決。當然，司法本身就是一套復雜的社會治理技術系統，而改革司法的司法改革更需要精妙、高明的技術設計，本就不可能一蹴而就，追求構建有中國特色的審判權內部運行機制，更是一項長期而艱巨的任務，但至少，通過從昨天到今天的歷次司改，我們已經明白司法和行政的界限何在，形成了應當尊重和保障法官的辦案主體地位這一共識，摸索出了“院庭長不得直接改變合議庭意見”這一底線與經驗，自然也就明確了今后改革的方向與目標何在，那么，只要守住這一底線，今天的改革必將成為明天改革成功的起點和基石?！奥仿湫捱h兮，吾將上下而求索”，即使今日我們足底蹣跚，仍將負重前行，努力讓每一個公民在每一個司法案件中感受到公平正義。