財政支出標準體系建設和應用分析

葉文瑜

[摘 要]黨的二十大報告從戰略和全局的高度，提出各單位應當依據實際情況建立健全預算管理制度，合理優化稅收機構，逐步完善財政轉移支付體系。財政支出標準體系建設和應用是建立現代社會預算制度的核心手段之一，能夠有效為部門預算編制、落實執行預算控制提供重要參考依據，最大程度上發揮好財政管理工作對國家治理與現代化建設的積極作用，推進治理能力現代化，為我國全面推進社會主義現代化國家建設方略奠定堅實基礎。文章針對財政支出標準體系建設和應用展開思考，深入分析財政支出的標準化分類，以降本增效為切入點，提出合理有效的財政支出標準體系建設策略，以供相關單位及工作人員參考借鑒。

[關鍵詞]財政支出；標準化建設

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）08-0073-03

財政支出標準體系的建設可以對預算成本及預期效益進行精細化分析和考核，為各部門、各單位的資源配置優化提供參考依據及標準可行的方法，制約各單位部門內部存在的博弈與權力尋租，顯著提高財政資金的利用率與效果，明確界定財權和事權之間的責任，進而有效提高政府的社會服務水平。

根據我國相關部門頒布并實施的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》政策文件及其中蘊含的精神思想，探索依托成本效益分析法助推事前績效評估，基于“物有所值”的績效理念，高度關注成本及效益質量，主動探尋利用成本效益分析法，促進財政支出標準體系建設的路徑，有效助力我國突破傳統“基數+增長”的預算編制理念，推動我國經濟體制的革新建設，為我國現代化經濟社會穩定運行與可持續發展創造良好條件[ 1 ]。

一、財政支出標準化分類

從某種角度來說，財政支出標準體系建設的意義和價值，主要是為了響應預算管理革新的需求。狹義的財政支出標準分類把部門預算支出分別歸類為基本支出預算及項目支出預算，相應地形成了基本支出標準及項目支出標準，其中，各單位項目費用支出標準可以具體劃分為財政部門標準、非財政部分標準兩類。財政部門標準還可以細化為通用定額標準、專用定額標準兩種類型。

現階段的財政支出標準化建設依舊被定義在某個范圍內，標準化建設工作進展緩慢，目前財政支出具體的標準量化仍重點傾向于在實際執行水平的基礎上構建動態調整體系。

二、財政支出標準體系建設中存在的問題

預算管理工作是各單位日常管理中的重點工作內容，預算支出標準體系建設則是財政預算改革的核心[ 2 ]。當前實行的財政支出標準與支出體系建設目標之間存在一定差異，主要表現為進程緩慢、缺乏頂層設計、不夠科學合理、未得到有效應用等問題。

（一）標準體系建設進程緩慢

2009年，黨中央、國務院開始啟動項目支出標準體系建設工作，印發了相關文件，各地均著手改革，對項目支出標準體系建設作出規劃，然后結合實際情況制定項目支出標準、支出管理方法等，在預算管理過程中積極推進項目支出標準的應用。但各地出臺的支出標準主要集中在應用比較廣泛、支出方向相對單一的通用項目上，主要為基本支出標準，如會議費、培訓費、差旅費、公務接待、物業管理等標準。

總體來說，制定支出標準的項目占預算項目庫比重較小，有支出標準的項目占全部項目支出比重較小，尚未真正形成體系，未建立起定期的調整機制，部分標準與預算編制管理的實際需要之間存在落差。

（二）缺乏頂層設計，部門協同不夠

目前實行的項目支出標準體系在建設過程中缺乏頂層設計，各部門之間未形成共識，也尚未建立職責清晰、途徑明確的工作計劃和流程，導致對財政標準系統建設的認識存在偏差。某些部門認為支出標準與預算需求是對立的，標準制定容易約束項目預算申報的靈活性，限制部門職能發揮，因此難以與財政部門形成有效協同[ 3 ]。

財政支出標準體系是由各類標準共同構成的，種類多、內容復雜，制定難度大，且部門標準專業性強，目前業務主管部門對于此項工作主動性不足、參與度低。即使是財政部門內部，也存在各部門對預算項目支出標準了解程度、重視度不一致的情況，在很大程度上影響了部門支出標準、支出體系構建等工作的動態化調整。

（三）項目支出標準不夠科學合理

現行的支出標準更多的是采用歷史成本法測算的，即以基數加增長模式編制的預算為基礎測算的?；鶖捣ǖ念A算編制方式，不是依據單位實際工作量、財務狀況等進行計算的，無法真正反映單位各部門的實際運營管理及財務狀況。同時，還存在數據量不夠、成本動因等分析不夠、測算方法過于簡單等問題，因此，各單位應認識到預算支出標準體系設計的科學性與合理性仍然有待提升。

（四）項目支出標準未得到有效應用

首先，目前仍存在有項目支出標準，但在預算編制和審核等工作中未得到有效應用的情況。由于各地財政在預算一體化系統中設置測算標準時，雖已按照明細類別構建支出標準體系，但實際上一般的明細類別都會有兜底的“其他”類別供部門選擇，部門在預算編制過程中項目申報籠統、測算細化程度仍較低，也存在未按照制定的支出標準進行細化測算的情況。

其次，即使是在不同部門中進行推廣與應用統一標準，仍然存在難度大的情況。究其原因，主要是由于同類項目在不同場景下會產生一定差異，導致每一個專用項目都是唯一的?；诖?，各單位應加強優化項目支出標準的普遍適用性和針對性[ 4 ]。

三、基于降本增效的財政支出標準體系建設策略

預算支出標準體系建設方法目前尚無統一規范，各地各有特點，基于目前財政支出標準體系建設進展緩慢的現狀和存在的問題，應以降本增效為切入點，推動標準體系建設，主要可以從以下方面突破。

（一）頂層設計、加強協同

在實際設計與建設過程中，財政支出標準體系本質上屬于系統性工程。建設階段，需從總體角度出發，科學規劃布局財政統籌主體、預算單位建設主體以及政府內外部監督主體，以此有效形成通力合作的機制，全面貫徹落實“專業對口、分工合作”的理念，妥善完成財政支出標準體系的頂層設計。

第一，形成共識，共同推進。

目前，我國財政收支狀況處于緊平衡狀態，收支之間的矛盾問題較為突出。在預算科學性、開支規范性、降本增效、強化監督等各項工作深化改革的背景下，各級部門要提高政治站位，全面把握好建立健全事權、項目支出責任體系的必要性與現實意義，落實政府過緊日子要求，并與財政部門對于支出標準體系建設的必要性以及支出標準化后開支有據可依、可防范崗位風險等形成共識，最大限度地提高公共資源與政策目標之間的適配度，調動部門制定專項標準的主動性和積極性，推進落實部門嚴格執行已有支出標準。

第二，明確職責，協同推進。

各地可根據實際情況，專門成立獨立運行的標準建設領導工作小組，完善工作機制，明確職責，事前規劃好項目支出標準體系設計方案、實施策略、保障措施等?？砂凑占庇孟刃?、先易后難、逐步完善的原則，即從標準程度高、工作急迫性強、項目實施難度低等維度挑選出先行實施的項目，根據項目特點、類別，有針對性地提出標準范圍，制定標準的路線，擬定目標明確、操作性強的標準體系建設工作計劃。

第三，厘清界限，打好基礎。

要劃分政府與社會、國有企業及其他企業、個人組織之間的職責邊界，劃分不同層級政府部門的事權與支出管理權限，分別制定公益性、市場化的財政保障措施。梳理基本支出與項目支出的標準，依實際情況細化基本支出的定額標準。對辦公費、印刷費、水電費等辦公費類支出費用，按照支出方向進行細化，合理規避基本支出占用項目支出費用。

在管理項目支出費用的過程中，單位應通過科學、規范的分類標準來有效劃分明細項目類別，如某市將項目支出標準分為信息化運營維護類、社會事業類、重大活動類、基建類、信息網絡構建類和其他發展建設類等，明確明細項目類別的支出范圍和涉及的部門經濟分類，繼而制定相應的明細項目類別支出標準或更細化的經濟科目支出標準；規范基本支出中公用經費的經濟科目，除非僅本部門使用的，嚴禁其列支在項目經費中[ 5 ]。

（二）破題實踐、大步推進

以降本增效為切入點，推動形成“核成本、降成本、控成本、評成本、增效益”的管理閉環。以公共服務標準為“基石”，以成本定額標準為“支柱”，以預算支出標準為“大梁”，以績效評價標準為“外墻”，構建成本可控、質效并重的財政支出標準體系。

第一，選取特定領域開展全成本調研。

所選領域應具有一定的歷史支出數據、市場及行業運行標準數據等，對這些內容進行量化處理，分析其成本效益、現實需求、推廣特點等，建立標準化數據底座。從全成本口徑梳理各項投入成本要素，在組織開展成本效益核算工作的過程中，依據項目的公益屬性、實際情況，運用科學合理可行的成本核算和分攤方法，如最低成本法、作業成本分析法、凈現值分析法等，明確產品、服務的投入成本、投入元素等，分析項目支出歷史成本，科學研究判斷各類影響成本的因素、成本變化趨勢等，從成本構成是否合理、測算依據是否科學、成本效益是否匹配、資金分擔機制是否合規等方面充分論證，核定成本績效基線。

第二，充分利用預算一體化建模測試。

目前，各地財政預算管理一體化系統的全面推廣應用，奠定了大數據建模的基礎，可以在系統中建立測算庫，通過優化、仿真模擬來配合歸集的全成本數據進行“定量、定性”擬定、推演和預測，科學分析影響項目支出標準的各類因素，得出相對公正客觀的平均數值，從中提煉相應的定額成本、支出標準等。

第三，健全全成本預算績效管理機制。

從預算績效管理的主要環節入手，全面應用標準化建設成果。強化事前評估、事中監控和事后評價，完善標準化體系。深入分析相關領域項目事中監控發現的預算執行進度問題和績效目標偏離情況，以及事后評價發現的績效目標未完成，資金使用的經濟性、效率性和效益性等問題，動態調整優化相關標準。

（三）專業領域、逐步探索

組織開展好預算項目支出標準與評審標準對接工作。具體而言，充分發揮好預算評審在項目支出標準體系設定中的價值，高質量提煉評審結果，對各類項目特點、運行規律等加以分析，形成評審一類項目、制定一套標準、規范一個領域的運作模式。比如，信息化專項、修繕維修、房屋建筑物購建、展會節慶論壇等專業領域，原先某些地方的做法是進行專家評審后編制預算，因此，在實踐中，通過對項目的特點和內容進行同質化分析，細化顆粒度，探索引進專家意見及評審方法，提煉支出標準。

（四）壓實責任、考核激勵

壓實主體責任，各單位是項目支出標準體系建設的責任主體，要大力推進標準的制定和應用工作，科學制定和全面應用標準。建立項目支出標準體系建設的激勵約束機制，將標準建設和應用情況納入部門預算管理績效綜合考核評價內容，建立獎優罰劣的激勵制度，提高人員重視程度，調動部門人員參與標準制定的積極性，營造標準體系建設的良好氛圍。

四、結語

財政支出標準體系建設應根據各地情況分步推進，先易后難，先點后面；待各標準體系基礎接近以后，再提煉分析共性內容，借鑒互用，逐步上升形成法定標準。財政支出標準的制定需掌握支出標準化的分類內容及原則，以預算管理一體化平臺為核心，建立測算數據庫，有效提高財政支出標準體系的建設和應用質量，確保其具備一定的科學性、全面性、時效性和規范性，促進我國政府部門相關發展理念的貫徹落實，切實提高公共財政管理水平及工作質量，提高財政資金配置合理性與使用效益，為財政改革奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]陶方選，張喜樂，樊妮妮，等.淺論預算項目支出標準體系建設與實施——以陜西省為例[J].西部財會，2022（06）：4-7.

[2]馬海濤，肖鵬.預算項目支出標準定額體系建設研究——基于成本效益分析視角[J].經濟研究參考，2018（14）：3-10+50.

[3]李麗虹，李淼焱.財政大數據標準體系下全國財政預算收支運行監控與一體化綜合分析系統設計[J].行政事業資產與財務，2019（05）：21+34-36.

[4]安志剛.財政支出標準體系建設和應用研究[J].財政稅收，2023（03）：4-16+36.

[5]肖鵬.財政支出標準化：理論框架、實施現狀與路徑選擇[J].經濟研究參考，2021（10）：9-23+42.