中國式現代化征程中城市軌道交通TOD政策的量化、評價與研判

作者簡介： 李玉濤，國家發展和改革委員會綜合運輸研究所政策管理室主任、研究員，經濟學博士，主要從事綜合運輸與交通財政研究。E-mail：liyutao66@aliyun.com。

引用格式： 李玉濤.中國式現代化征程中城市軌道交通TOD政策的量化、評價與研判——《中國城市軌道交通TOD政策指數報告（2023）》書評［J］.西南交通大學學報（社會科學版），2024，（2）：25-28.

習近平總書記在黨的二十大報告中對中國式現代化內涵與特征的全面系統闡釋，成為指引我國現代化發展的重要理論基石。中國式現代化離不開城市高質量發展的有力支撐。隨著城鎮化進程中人口和經濟的快速增長以及公共政策措施的強力推動，城市軌道交通建設進入快速發展階段。面對城市耕地資源不斷銳減、自然生態超負荷運行、開發建設粗放低效益以及以城市交通擁堵為代表的“大城市病”等現實問題，推進中國城市現代化發展越來越需要選擇集約緊湊的城市空間發展模式，形成更為合理的城市土地利用方式。在此背景下，依托公共交通尤其是城市軌道交通引導城市發展的TOD模式成為地方政府實現城市經營目標的關鍵路徑。

在實踐中，TOD綜合開發是一項復雜的系統工程，在現行制度體系中面臨諸多政策堵點甚至空白，一些先行城市如早期的深圳、廣州、上海和近年來的成都、東莞等進行了不懈的政策探索。遺憾的是，現有研究缺乏系統性的梳理與總結。對于后發城市，如何開展TOD模式的政策準備、拓展與創新工作，仍亟需更為科學、全面、直觀的政策評價體系作為參考。在此背景下，西南交通大學公共管理學院李東坤、謝宇航、馮會會、何德文、雷斌、王永杰編著完成的《中國城市軌道交通TOD政策指數報告（2023）——聚焦中國式現代化征程中的城軌發展之路》（后簡稱《報告》）的出版可謂恰逢其時。

《報告》充分結合TOD模式自身特點及其政策需求，從政策工具的視角出發構建了中國城市軌道交通TOD政策體系，囊括“用地保障”“綜合開發”“理念規劃”“審批協調”“市場運用”等共計5大類12項二級指標。在此基礎上借助專家打分法和政策文本分析法對已開通運營城市軌道交通（主要為地鐵）的46個城市的TOD政策發展情況進行評估、排名與解讀，為我們全景式展現了中國式現代化征程中城市軌道交通TOD發展的現狀、特征及趨勢，更為城市之間基于自身稟賦展開政策學習與政策優化、進一步推動城市軌道交通TOD綜合開發領域內的政策創新與實踐發展提供了重要參考。

《報告》發現，46個樣本城市的TOD政策指數分布并不均衡，成都市和東莞市的TOD政策指數遙遙領先，新興城市之間的TOD政策指數表現存在明顯分化。指數高低差異反映出不同城市政府在軌道交通TOD政策上的完備程度。在超大型一線城市中，廣州市、上海市的政策表現相對較好。作為經濟發達、市場相對成熟的超大型城市，廣州市、上海市更為鼓勵引入市場主體及其多主體合作模式開展TOD實踐，同時在踐行TOD理念方面也更為精細化。反觀大多數二、三線城市在TOD政策出臺上仍處于觀望、探索、嘗試階段，推進態度相對比較慎重?！秷蟾妗愤€從“成網城市與未成網城市”“軌道交通線網運行時間”和“分項指標”等層面對46個樣本城市的TOD政策指數進行分類排名與深入解讀，以考察不同類型城市TOD政策的要點、經驗與不足。

《報告》認為，中國城市軌道交通TOD政策呈現出“TOD發展理念得到更廣泛的認同”“TOD政策內容不斷深化、差異性增強”“TOD模式與城市更新融合發展”等新趨勢。同時，中國城市軌道交通政策還存在明顯的擴散過程，經歷了“以北京、上海、廣州、深圳等超大型一線城市引領的先行政策探索階段——以部分新興一線城市與二線城市驅動的城市軌道交通TOD政策擴散速度加快、質量提高、多點擴散引領階段——從一線城市以及新一線、二線示范城市向周圍城市和其他新興城市、經濟水平較低城市全面擴散階段”。在發展水平較高的地區向發展水平較低的地區擴散過程中，后發城市向先進城市主動學習吸收先進政策經驗。

總體上看來，《報告》具有以下五方面特征：

第一，國際視野與中國實踐的有機結合。TOD意為以公共交通導向的城市開發，源于美國，大約在20世紀90年代末引入中國內地。此后20余年，在各級政府政策支持下，TOD在我國迅速發展、演變，逐漸成為推動城市高質量發展的重要工具?！秷蟾妗钒炎鳛椤安皝砥贰钡腡OD開發置于中國式現代化的新歷史方位中，通過城市軌道交通TOD政策指數，勾勒出我國地方城市如何利用各種政策工具助推軌道交通發展和土地利用綜合開發的整體圖景。在國際理念的本土化實踐方面，《報告》并未簡單的照搬復制，而是在扎實的研究工作基礎上進行了充分的消化再吸收，做到了洋為中用、中西融合?！秷蟾妗吠ㄆ环w現中國特色的指標設計和內容編排，如對市場機制和民間資本的重視，契合了我國當前鼓勵民間資本的政策導向；再如TOD模式同我國城市更新政策的結合，大大拓展了其適用范圍，為城市空間優化利用和集約化發展提供了新思路。

第二，軟硬結合的指標設計。以往反映我國TOD發展的報告文獻，基本上是從機動性和場所功能整合的層面上展開的，充分體現了交通與土地利用的一體化，這確實是巨大的進步。但是細思不難發現，大多數報告局限在了物質形態和物理空間上，體現的是一種絕對時空觀。此《報告》則注重物理空間與社會空間、工具理性與價值理性的內在關聯和相互轉化。如《報告》所言，在功能層面，TOD的核心是交通發展與土地利用的一體化。這就決定了TOD開發模式具有天然的跨部門、跨主體特征，進而對規劃的融合協同和市場激勵產生了明確的制度需求。換言之，注重挖掘功能問題背后的制度因素，把科學性問題轉化成政策設計，最終使得各指標在邏輯上相互支撐，構成了《報告》的一大亮點。

第三，科學得當的評估方法?！秷蟾妗返穆淠_點在公共政策，并非對TOD發展效果的一般性評估。實際上，城市軌道交通TOD政策涉及方方面面，各城市地理環境、人文條件、經濟社會發展水平等亦存在較大差異。如何制定出一套科學合理的城市軌道交通TOD政策評價框架體系，并在統一框架下借助合適的方法進行量化評估，并非易事?！秷蟾妗窡o論是指數指標體系的設計，還是比對結果的分析，都充分體現了政策自身的科學完備水平和發展效果之間的因果關系及反饋機制?！秷蟾妗分饕捎昧苏呶谋痉治龇ê蛯＜以u分法來對46個樣本城市的TOD政策文本進行量化評估。借助于規范的工具方法，使得《報告》脫離了定性的泛泛而談。從這個角度看，《報告》對我國TOD政策評估的科學化、規范化具有重要的推動作用和積極影響。

第四，多維度多視角的分析解讀?！秷蟾妗坊诳傮w情況、軌道交通是否成網、軌道交通線網運行時間幾個維度和分項指標的排名，進行深入的分析解讀，發現趨勢規律，挖掘政策價值。通過總體情況排名分析，《報告》清晰地展示出TOD政策在空間上的顯著集聚特征；通過對軌道交通是否成網和運營時間排名的解讀，《報告》指出了可開發用地、市場運作空間是決定TOD政策有效性的關鍵因素。這種多重視角揭示規律趨勢的方式豐富了我國城市軌道交通TOD政策的內涵，可為軌道交通后發城市明確發展TOD的政策空間。

第五，深入透徹的案例分析。為了進一步展現特定區域城市軌道交通TOD政策發展的特點及其主要考量因素，《報告》依托中國城市軌道交通TOD政策指數框架與得分，立足經濟發展水平相對較高、土地資源緊缺、進入存量土地開發階段的粵港澳大灣區，選取了廣州市、深圳市、東莞市和佛山市為樣本進行深入探討，從中展現出這些城市在TOD模式與城市更新相結合方面的一些政策探索。案例分析把抽象的理念和枯燥的數據指標轉換到具體生動的案例故事中，有助于對政策目標、工具和效果之間關系形成情景化的認識。

截至 2022 年底，中國城市軌道交通運營里程（不含港澳臺）已突破 1 萬公里。隨著城市軌道交通在城市交通體系中的重要性日益凸顯，城市軌道交通 TOD 模式在城市現代化發展中的重要性亦將隨之增強。目前《報告》中樣本城市的 TOD 政策指數得分對各級政府總結城市軌道交通 TOD 的政策經驗教訓、明確目標方向具有重要參考價值，并成為《中國城軌TOD指數報告》的重要組成部分，用于綜合評估城市軌道交通開通運營城市的TOD 未來發展潛力。

可以預見，《報告》及后續版本對中國式現代化征程中城市軌道交通TOD政策變遷和發展的持續觀察和解讀，必將得到行業內人士的更廣泛關注。期待指數能夠發揮測量儀、風向標、指示器的作用，激勵引導地方政府更加重視利用軌道TOD政策推進城市高質量發展。

（責任編輯：武麗霞）