測繪檔案數字化質量管理體系研究

范巍　黃蕾　趙君航　史瓊芳

關鍵詞：測繪檔案；數字化；質量管理；工作流程；風險控制；項目監理

與融入數字中國所需的測繪信息需求相比較，測繪檔案存量數字化的比例不夠高，而且存量檔案數字化質量管理工作還存在意識不足、制度欠缺、監控不力等問題，測繪檔案數字化質量管理體系亟待建立。本文在調查的基礎上，針對性地分析目前測繪檔案數字化質量管理存在的問題，以全面質量管理理論為指導，建立測繪檔案數字化質量管理體系，既可保障測繪檔案數字化的質量，又能為智慧城市和數字中國建設提供基礎保障。

1 測繪檔案數字化進展

檔案數字化始于20世紀80年代末，于20世紀90年代發展成熟，在21世紀初掀起了以各級各類檔案館為主導、全國檔案數字化工程建設的熱潮。[1]在全國檔案數字化的推動下，測繪檔案于20世紀末開始起步，在行業政策推動下近年來開始大步前進。1999年，原國土資源部首次明確提出：“通過數字國土工程的實施，實現國土資源調查評價資料的數字化?！蓖?，數字國土工程在政策層面啟動。

21世紀初以來，測繪檔案數字化快速發展。以地質資料為例，2003年至2007年，8000份重要地質資料、8000余幅各類基礎地質與專業地質圖件、1.8萬種資料整理與數字化工作得以完成，初步建成了圖文地質資料數據庫。[2]2006年，浙江省測繪資料檔案館著手實施“館藏資料數字化”項目。2007年，武漢市啟動國土和規劃數字檔案館建設。2021年，河北省地質測繪院對廊坊市歷史建筑進行三維激光掃描測繪和建檔、數字化工作。2021年，浙江省出臺了《全省自然資源數字化改革工作方案》《浙江省“數字國土空間”建設方案》，并逐漸構建了立體化的國土資源數字化政策。2022年，湖北省測繪成果檔案館大范圍開展本單位系統的數字化工作，體現了測繪檔案數字化發展的趨勢。

近年來，各地測繪檔案數字化推動了行業政策大發展。2021年度全國地質資料管理與服務情況表明，加快推進地質資料數字化轉型是實物地質資料信息化建設的重要方面。[3]2022年，自然資源部辦公廳發布通知，全面推進實景三維中國建設。[4]其中，測繪檔案作為國土資源最基礎檔案類型，體現了它在三維中國建設中的關鍵作用。這不僅體現了測繪檔案數字化的范圍不斷擴大，也彰顯了國家層面對測繪檔案數字化的高度重視，有助于“十四五”期間測繪檔案數字化的蓬勃發展。

總之，在國家檔案局檔案數字化政策的引領下，以綜合檔案館和專業檔案館的檔案數字化為參考，各地測繪行業自下而上推動了測繪行業檔案數字化的發展，[5]展現了測繪行業數字化轉型發展的重要態勢，為融入數字國土、數字中國建設提供了堅實的基礎。

2 測繪檔案數字化質量管理的問題及原因分析

本文以湖北省測繪成果檔案館為主要調查對象，以全國代表性測繪檔案館（室）為案例，通過網絡調查、個人訪談等方法，圍繞測繪成果檔案數字化及其質量管理現狀，于2023年5月至7月期間進行了較為全面的調查，由此系統地得出測繪檔案數字化的基本情況。

測繪檔案數字化屬于后發型，是在國家檔案主管部門出臺相關政策和啟動相應標準后開始發展的。經過二十余年的工作推進，測繪檔案數字化取得了顯著成果，為測繪檔案數字化積累了豐富經驗與豐碩成果，并以此為依托建立了測繪成果檔案館、測繪數字檔案館和測繪成果檔案共享平臺。但是，由于測繪檔案數字化發展歷程較短、相關經驗積累不足，在數字化進程中仍存在一些質量管理問題。

2.1 測繪檔案數字化質量管理存在的問題分析。測繪檔案數字化過程中的質量管理問題主要集中于以下幾個方面。

2.1.1 質量管理主體模糊。測繪檔案數字化工作是由測繪檔案館（室）、檔案外包機構與第三方質檢機構共同完成，然而，由于項目建設周期長、涉及主體多等因素，具體工作實施過程中易出現管理主體不清晰、職能分工不明確、責任不到位等現象，有待從多方參與主體的合理、有序協調考量。

以湖北省測繪成果檔案館為例，由于多方主體協調不足導致的數字化質量管理主體模糊問題具體表現為：首先，測繪檔案館因為人手不夠，在數字化對象范圍的確定、數字化成果標準的把握、數字化成果質量情況跟進等環節上難免缺位，難以盡到從數字化前處理、數字化過程中質量監管到數字化成果驗收等環節的相應職責。其次，外包機構雖然對測繪檔案數字化成果進行抽查自檢，但由于缺乏科學的數字化成果質量控制規范的規約，仍出現了檔案內容與目錄不匹配、像素模糊、曝光過度、圖紙底色不對、圖像識別錯誤、信息缺失等質量問題。最后，第三方監理機構受到部分測繪檔案內容涉密的限制而出現職能失靈的現象，無法充分發揮其獨立于檔案部門與外包機構的中立優勢。

2.1.2 質量管理過程粗放。測繪檔案數字化工作涉及多項數字化工作流程，呈現出工作量大、技術要求高、工作環節多等特征，因此，亟須建立測繪檔案數字化工作的全過程質量管理體系，對各個環節的流程規范、質量要求及質量控制措施等作出具體規制。然而，測繪檔案數字化工作的三個流程階段均存在以質量管理工作粗放、質量要求松散等為表征的全過程質量管理缺失的問題。全國不少省市測繪檔案館（室）都存在這種現象。

首先體現在數字化準備階段，其質量問題主要表現為相應保障的缺失與事前鑒定的滯后。一方面，測繪檔案數字化是一項對人、財、物耗費極大的工作，因而充足的資源保障是開展測繪檔案數字化工作的基礎。但多數檔案部門所掌握的人才、資金等資源都是有限的，因此易造成數字化工作無力開展、中途擱置、質量缺失等情況的出現，如湖北省測繪膠片檔案數字化工作由于資金未及時到位而一度停滯。另一方面，由于館藏測繪檔案存在質量、標準化程度等方面的參差不齊，例如，有的測繪檔案需要鑒定，有的則需要修復，有的則需要整理，早期的測繪檔案則涉及整理、鑒定和修復等環節，加之相關標準、政策尚待建立，難以采取統一的尺度衡量其數字化質量。

其次是在數字化具體實施階段，表現為數字化工作質量缺失與數字化流程不明確。一方面，測繪檔案數字化過程難以做到應掃盡掃。例如，有些檔案館僅對一些破損程度較低的檔案加以修復，而對于破損程度較高、難以修復的測繪檔案則未形成科學的解決方案，進而造成了掃描成果的缺失，勢必影響整個數字化成果質量。另一方面，檔案館并未針對項目工作流程進行分解以明晰各個工序實施的工作流程、先后順序等，由此導致了數字化質量控制點難以落實，也無法在出現質量問題后及時發現并追究責任。

最后是在數字化成果驗收與管理階段，主要存在定期檢查缺失、備份工作滯后的問題。一方面，由于缺乏檢查制度與方案等依據，測繪檔案數字化過程、結果難以執行檢查。有時候，數字化項目也完成了自查、檢查工作，但更多的是流于形式。另一方面，備份策略缺乏統一性、全面性，對數字化成果檢查更新慢。例如，測繪成果檔案館普遍地將測繪檔案數字化成果分為常用和不常用兩類，但在采用數據庫、磁盤和光盤等備份策略上存在不同做法。數字化成果進行檢查更新的時間一般為5～10年，更新周期長，更新速度慢，難以保證數字化成果的質量。

2.2 測繪檔案數字化質量管理問題的原因分析。究其根本，上述質量問題的產生，主要源于以下方面。

第一，頂層設計不足。國家測繪行業頂層設計不足，宏觀政策中雖將測繪檔案數字化、信息化建設視為重要任務，但未對測繪檔案數字化工作的責任主體、實施對象、工作流程等提出要求，缺乏以實踐為導向的測繪檔案數字化工作實施策略、標準、政策等，因而各單位在實際工作中只能根據自身情況和基礎條件開展工作，導致測繪檔案數字化工作出現管理原則缺失、責任主體模糊、標準流程缺乏等問題。

第二，標準供給不足。一方面，測繪地理信息數字化標準規范缺乏。盡管國家關于測繪標準很多，如2022年自然資源部發布的《自然資源標準體系》中涉及測繪地理信息的國家及行業標準多達850項，[6]但該規模龐大的標準群中并沒有測繪成果數字化的規范。另一方面，切合測繪檔案數字化實際工作現實需求的專門性行業標準的缺失?，F有的檔案數字化國家標準及行業標準均未形成契合測繪檔案自身特征的數字化標準規范，導致測繪單位與機構的數字化工作缺乏政策標準為依托，在實際數字化工作中出現“各自為政”的現象。

第三，機構執行滯后。測繪單位與機構的管理層人員在測繪檔案數字化決策時缺乏總體規劃意識、全面質量管理意識和數字化進度管控的大局意識。不少測繪成果檔案館（室）的管理人員對館藏檔案數字化的比率、數量等均未開展確切統計和形成清晰認知，更無法擔負質量控制、進度管控方面的責任。

第四，質量把控缺乏。檔案管理專業化人才在測繪檔案數字化工作流程規范度、成果質量全過程把控中發揮著重要作用，但目前測繪單位及機構內負責檔案數字化工作的人員多數是測繪、制圖專業出身，檔案專業人員比較缺乏，在測繪檔案數字化過程中往往缺乏檔案專業的知識指導和基于檔案視角的質量把控。

由此可見，上述測繪檔案數字化過程中存在的問題直接影響到了數字化成果質量，亟待建立主體突出、操作有據、責任到位、監管有效、保障堅實的測繪檔案數字化管理體系。

3 測繪檔案數字化質量管理體系的構建

全面質量管理（TQM）是以產品質量為核心，建立一套科學嚴密高效的質量體系，以提供滿足用戶需要的產品或服務的全部活動。[7]基于測繪檔案數字化的全流程，結合全面質量管理工作的Plan（計劃）、Do（執行）、Check（檢查）和 Act（處理）即PDCA循環，從質量管理機構的設立、質量管理體系的構建、全流程監管的實現等層面入手，構建覆蓋測繪檔案數字化質量管理的多層面、全流程體系框架，實現測繪檔案數字化質量管理的系統化、科學化、標準化。

3.1 以檔案部門為主導，組建測繪檔案數字化質量管理機構。測繪檔案數字化質量管理機構的組建對于數字化成果質量提升、數字化工作效率提升等都發揮著重要作用，因此需將組建測繪檔案數字化質量管理機構放到關鍵位置考量。具體而言，測繪檔案數字化質量管理機構的組建應以檔案主管部門為主導，邀請外包機構、第三方質檢機構、檔案專家學者及測繪專業技術人員等多方主體參與其中。測繪檔案數字化質量管理機構通過制定統一的質量管理標準與規范化流程，對測繪單位及機構的測繪檔案數字化工作進行技術指導與全流程的數字化成果質量控制。

3.2 以行業標準為依據，建立測繪檔案數字化質量管理體系。標準作為評價和衡量質量的尺度，是進行測繪檔案數字化質量管理的依據。針對當前測繪檔案數字化及其質量管理缺乏統一標準的情形，自然資源主管部門可基于現有的測繪行業成果質量檢查標準，結合國家檔案局相關國家標準、行業標準，制定出測繪檔案數字化質量管理體系。

基于測繪檔案實際需求考量，測繪檔案數字化質量管理體系應包含以下五個層面的內容：其一是管理標準，是對數字化流程中各要素的管理，包含人員技能、設備維護、控制點選擇等內容；其二是設施設備標準，包含測繪檔案數字化開展中所需要具備的硬件標準、軟件標準和環境標準三部分；其三是技術標準，包含測繪檔案數字化工作操作程序、實施細則等全過程中的技術要求標準；其四是外包標準，以《檔案服務外包工作規范第4部分：檔案整理服務》（DA/T68.4—2022）、《檔案服務外包工作規范》（DA/T 68.2—2020）等為依據，對測繪檔案數字化外包服務中的安全保密、資格審查、監督管理等作出具體規制；其五是驗收標準，包括檔案裝訂、掃描圖像、圖像質量、圖像糾偏、檔案著錄、格式封裝、檔案索引、數據掛接、檔案保密等方面的內容。

3.3 以崗位責任為導向，形成全員質量管理活性組織。全面質量管理強調全員參與原則，[8]參與數字化工作全體人員的質量意識、思想和業務素質、責任意識、職業素養、工作能力等因素，對測繪檔案數字化成果都會產生影響。因此，需以崗位責任為導向，落實質量責任主體，形成全員質量管理的活性組織。

首先，應明確檔案館（室）在測繪檔案數字化工作中的主體地位，發揮其作為測繪檔案數字化質量管理體系建立和有效運行的核心作用。檔案館（室）通過確定數字化工作的方針與目標，依照行業相關數字化標準，肩負起業務領導和管理責任，統籌協調各參與主體，推動測繪檔案數字化質量管理體系有效運行。

其次，應完善數字化工作相應的體制機制，如既可將測繪檔案數字化工作實施情況與數字化成果質量檢查情況納入相應工作人員的績效考評中，激發質檢人員、操作人員等多方主體的積極性與主動性，又可建立一套完整的追責體系，當數字化成果質量不達標時，能及時追蹤到責任人。

再次，基于涉密檔案風險控制體系構建的基礎上，將權力下放給第三方監理機構，發揮其獨立性的優勢，破除涉密測繪檔案內容對其監督工作的束縛，以保障其能對數字化全過程進行監督，及時發現并解決問題。

最后，應基于所組建的測繪檔案數字化質量管理機構，對數字化工作開始前的項目計劃、設施配備等進行審查，對數字化工作中的流程、操作等規范性進行審查，對數字化工作驗收階段的成果質量、格式規范等進行審查。通過引入第三方質檢機構、檔案專家學者及測繪專業技術人員等多方主體，有助于實現測繪檔案質量管理組織的扁平化與質量管理的活性組織。

3.4 以過程管理為中心，實現測繪檔案數字化全流程監管。全面質量管理強調面向全流程的過程管理，因此，測繪檔案數字化質量管理需以數字化流程為基礎，以過程管理為中心，結合數字化前、數字化中和數字化后三個主要階段進行測繪檔案數字化的全流程監管。

具體而言，測繪檔案數字化工作需精準識別并確定每個階段、每個流程的輸入、輸出和活動，并對其各個部分的質量進行監測和控制，以達到控制其輸出的目的，從而更高效地得到期望的結果。[9]與此同時，全流程的質量監管并不是簡單的過程串聯與疊加，而是由不同過程的要素特點構成。例如，測繪檔案數字化平臺的搭建維護與數字化的采集利用并非單一的前后關系，而在時空上是斷續重疊、相互推動的。因此，不僅要以過程管理為中心，注重測繪檔案數字化工作每一個節點的工作質量，而且要將測繪檔案數字化工作作為一個整體去理解，在測繪檔案數字化全流程監管中提高質量管理的有效性與針對性。

3.5 以項目監理為保障，形成測繪檔案數字化質量監管閉環。全面質量管理體系的精髓在于借助PDCA循環對質量管理改進的優勢，推動體系質量及相關機構人員管理能力的持續改進與螺旋上升，以期實現管理質量的持續改進。[10]因此，通過引入社會機構、項目監理、評估公司等作為第三方開展監察，既應跟進測繪檔案數字化全流程的監督檢查和測試評估，包括數字化前處理、數字化加工、數字化成果管理，又應對數字化檔案載體、平臺和實體設備情況、相關人員和業務培訓等各項工作開展全方位的檢查，形成測繪檔案數字化質量監管閉環。依據調研情況與本單位實際，為實現質量監管閉環目標，需對數字化檢查流程、檢查方式和驗收制度等作出具體規制。

其一，數字化檢查流程可先由外包服務公司進行內部自檢，后經發包單位科室代表部門進行檢查，最后由發包單位的相關人員開展二級檢查。其中，抽檢比率可設定在5%～20%，如若第一批抽檢出現質量問題則需加大第二批抽檢比例。

其二，應采取技術軟件、發包單位工作人員和第三方機構相結合的方式對測繪檔案數字化質量進行檢查，如湖北省測繪成果檔案館借鑒宜昌和湖北省檔案館數字化質量檢查經驗，于2022年的數字化質量檢查工作中聘請第三方機構參與。

其三，應在遵循“二級檢查、一級驗收”原則的基礎上，制定科學合理的數字化驗收制度。其中，數字化驗收可先由外包公司內部進行數字化過程控制和最終質量檢查，后由發包單位或委托有驗收資質的第三方機構進行數字化驗收。

其四，應參照PDCA循環的理念，構建起用戶反饋制度，以期在社會用戶、第三方機構或基層工作者的需求調研、意見反饋等的基礎上，及時對數字化質量檢測展開評估與動態調整。

總之，測繪檔案作為經濟社會發展和國防建設的一項基礎性、前期性工作的真實記錄，是國家檔案資源建設的組成部分，具有極其重要的價值。與綜合檔案館檔案數字化相比較，測繪檔案數字化起步較晚，無論是從數字化工作的組織、管理等各個方面都亟須加強。為此，通過組織建設、標準建設、崗位責任建設以及流程管理等，形成測繪檔案數字化質量管理體系，將有益于推進測繪檔案數字化工作，為測繪工作的數字化轉型及數字中國建設奠定良好根基。當然，建立這一質量管理體系，無論是行業管理層面還是各個機構，還需要將其納入中長期發展規劃，并提供必要的人員保障、經費保障和基礎條件保障。

（作者單位：1.湖北省測繪成果檔案館 范巍，碩士研究生，高級工程師，共享交換室副主任；黃蕾，碩士研究生，工程師；史瓊芳，碩士研究生，工程師；2.武漢大學信息管理學院 趙君航，碩士研究生 來稿日期：2023-10-07）