區塊鏈賦能機關事務工作高質量發展
——基于“動力、過程、結果”三維框架的闡釋

朱婉菁，魏葆春

(1.溫州大學 法學院，浙江 溫州 325035；2.溫州市機關后勤發展中心，浙江 溫州 325000)

一、引言

推動高質量發展是“十四五”時期經濟社會發展的主題，也是“十四五”時期機關事務工作的目標方向。機關事務管理作為政府行政管理的必要內容以及國家治理體系的有機組成部分，如何有效提升我國機關事務工作高質量發展的能力水平，是推動政府治理創新的必然要求，也是全面提升國家治理體系和治理能力現代化水平的一個重要議題。而在中國國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程中，技術的進步和發展始終如影隨形。特別是進入20世紀與21世紀之交，無論是發達國家還是發展中國家，其公共領域內都在經歷一場深刻的技術治理變革?！凹夹g治理已成為當代社會治理持續推進和加深的基本趨勢”[1]，而在當下大力推進機關事務治理體系和治理能力現代化、促進其高質量發展的語境下，如何更好地利用現代技術進行賦能無疑是必須正視且重視的議題。

近年來，隨著數字政府建設的持續推進，大數據、人工智能、區塊鏈、數字孿生等數字技術已經成為推動治理現代化的重要引擎，其理論成果也日益成熟。相比之下，針對機關事務領域的數字化研究尚處于起步階段，相關研究較為匱乏。而有關區塊鏈的討論雖日漸升溫，但總體上對區塊鏈作為治理方案創新的理解和把握仍顯不足。事實上，諸多外國政府、社會組織已經注意到區塊鏈在公共事務中的發展潛力和應用前景，我國也相繼在金融、司法、供應鏈等領域探索區塊鏈技術的應用價值。在理論界，區塊鏈能夠推動公共治理的新一輪創新已經達成共識并不斷得到實踐的證實，而在區塊鏈的技術賦能效應下，更有利于實現機關事務工作高質量發展的目標。

二、機關事務工作高質量發展的內涵解讀

高質量發展是以習近平同志為核心的黨中央根據國內外發展形勢，適應現階段中國社會主要矛盾變化而提出的一個全新發展理念，是推動新時代國家現代化建設必須長期遵循的戰略。站在新的歷史方位上，對機關事務工作高質量發展的內涵解讀有三個重點(也是難點)：第一，高質量發展是一個復合概念，將其置于特定的公共行政場域中進行審視是一個挑戰；第二，機關事務工作處于不斷變化之中，既有不變的本質，貫徹始終的工作目標和宗旨，亦有不斷發展革新的工作手段與方式；第三，在闡釋機關事務工作發展過程中需要時刻把握和緊跟“質量”內涵的演變，提煉“質量”的要義，融入“質量”的語言。提高機關事務工作的發展質量，最基本的要求是提高機關事務管理和服務的質量和標準，更重要的是促進機關事務工作與政治、經濟和社會的全方位協調與發展。具體可以從動力、過程和結果三個維度出發進行解讀。

動力維度側重于描述機關事務工作存在的根本依據是如何發生“質變”的，即從“有沒有”向“好不好”轉變。創新作為引領發展的第一動力，是解決深層次矛盾、突破“質變”闕值的根本之道。機關事務工作高質量發展的動力創新至少需要涵蓋以下幾點：第一，創新發展理念。機關事務管理部門在“十四五”時期面臨的全新形勢決定了機關事務工作需要在新階段樹立新理念，打開新格局。第二，在理論研究上下功夫。從形而上的理論高度適度下探，特別是與信息技術進行跨學科研究，以理論創新實現機關事務工作的實務創新。第三，數字技術成為創新的新賽道。從數字化轉型中汲取創新動能，實現傳統機關事務管理模式的改造升級。

過程維度則對應機關事務管理工作的服務性與協調性。從部門職能的角度出發，機關事務工作處于黨政行政工作的從屬地位，并緊密地服務于執政為民。這是在機關事務工作過程中確立服務性的導向，也是支撐機關事務工作高政治引領、高效能保障、高效力管理的基礎，更是解決傳統機關事務工作過程中痛點難點的關鍵。而從行業分工的屬性出發，機關事務部門的工作要旨之一就是在各類社會資源、行業標準、職能部門之間實現良好的協調與銜接。服務性在相當程度上能夠促進協調性的提升，而協調性則能夠強化服務效能。

從結果維度來看，機關事務工作高質量發展應當具備三個屬性：有序性、有效性和持續性。有序性旨在防止管理體系以資源內耗為代價的碎片化和重復性建設。有效性則是在有序的治理結構基礎上實現治理行為的有效嵌合，進而放大整體治理功能。持續性管理的目標是有效地響應與處置風險，降低風險事件的不良影響，實現綠色發展以及提高機關事務工作的風險防范能力。

簡而言之，機關事務工作的高質量發展體現為治理創新能力的增強、工作協調程度的提高、管理風險的降低、工作效率的提升等方面。這既是國家治理體系內部結構不斷優化、協調的過程，也是推進國家治理能力現代化改革的重要舉措之一。而技術變革作為驅動治理創新和范式轉換的重要力量，也是推動機關事務工作高質量發展的必要思路。在具備相應的技術儲備和模式創新的基礎上，本文試圖以區塊鏈的技術特性耦合機關事務工作高質量發展的內在屬性，提供一個兼具理論與實踐價值的數字治理方案。

三、區塊鏈賦能機關事務工作高質量發展的內在邏輯

在國家治理體系和治理能力現代化及社會治理創新向縱深推進的宏觀背景下，新技術向治理領域廣泛滲透已然常態化。而在機關事務工作領域，其高質量發展也演變為一個需要經由“技術”這一中介機制加以理性化的過程。其中，自然需要從技術嵌入的動因以及技術與制度的內在耦合出發，探究區塊鏈賦能機關事務工作高質量發展的內在邏輯，以此解釋和理解新時代技術治理對公共治理流程的重塑與創新。

(一)區塊鏈技術嵌入機關事務工作的動因

隨著現代技術的飛速發展，人工智能、互聯網、大數據等信息技術得到普遍應用，為提升治理水平與組織增益權能提供了現代化“武器”。但由于技術賦能的參差性特征，技術的運作方式和效果具有很強的情境性。將區塊鏈技術及其發揮賦能作用的場域錨定在機關事務工作的權力結構和工作流程之中，籍此展現區塊鏈的技術賦能之效。它并非簡單的“技術賦能”，或僅僅是對機關事務管理進行的數字化技術改革，而是一個歷經了“技術—制度雙向調試”的改革過程，以制度重塑為目標的創新項目[2]。在這個過程中，區塊鏈技術的嵌入不僅實現了傳統機關事務管理向數字化機關事務管理的變革，而且以區塊鏈技術賦能的獨特之處，實現了制度重塑，釋放了技術邏輯在機關事務工作高質量發展中的驅動與協同效能。

強化技術治理的動因主要來自兩個方面：一是來自政策自上而下的推動。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視數字生態建設，并多次強調，加快數字中國建設，就是要適應我國發展新的歷史方位，全面貫徹新發展理念，以信息化培育新動能，用新動能推動新發展，以新發展創造新輝煌。這為新時代的機關事務工作高質量發展提供了有力的方法論支撐和實踐指引。特別是在當前兩化融合工作作為新時代組織管理體系的重要創新方向和突破口的背景下，對包括大數據、人工智能、區塊鏈、數字孿生等在內的新技術應用開展理論研究，不僅必要而且尤為迫切。二是自下而上機關事務實際工作中暴露出來的許多問題倒逼其必須在組織體制和治理流程中嵌入技術要素，進行數字化改造。概言之，機關事務管理早期側重于政府的自我服務和管理，是“為保障機關正常運轉所實施的內務管理、提供物質技術條件以及后勤服務的相關事務”[3]，但無論是由于自身與服務對象的強同質性，還是長期以來服務、資源等要素的內部封閉流轉，都導致機關事務機構在新技術的應用上較之其他部門稍顯落后。而在我國各級政府及公共機關層面持續推進數字化建設以及行政體制優化的宏觀背景下，機關事務管理工作的時代新使命躍然紙上，已從基礎的保障性和服務性的邊緣職能，轉向具有核心意義的建設和監管的中心職能[4]。應對新時代下機關事務工作目標的獨特性與艱巨性，區塊鏈技術大有可為，也應有所為。尤其在分布式記賬技術的支撐下，各類機關事務的資產要素和項目將被分配不可篡改的ID標簽，并與數字化政務系統和監管服務進行無縫連接。而區塊鏈通過提供不可篡改、可經審計的數據保障，為機關事務工作的管理流程增加了透明度、可信度以及安全性，確保系統在“海納百川”的同時做到“正規有序”，在包容多邊繁雜工作的同時開展合規監管，因此特別適用于需要定期上報數據以及監管數據缺項、邏輯錯誤以及資產狀態的機關事務管理工作。

(二)區塊鏈技術與機關事務工作高質量發展的耦合分析

區塊鏈可以作為國家治理中具有制度改良屬性的技術工具，與治理系統形成或松散或緊密的耦合關系。從現實來看，區塊鏈在公共領域的應用價值在不斷彰顯，從根本上帶來組織結構和管理模式的新一輪變革。具體而言，區塊鏈技術在嵌入機關事務管理工作的過程中，通過催生出新的制度動力、構筑新的治理邏輯以及提供新的機制保障，從而助推傳統機關事務管理模式的重構，在數字政府建設的輻射效應下推進新時代機關事務工作在動力、過程以及結果三個維度上的高質量發展。

1.動力維度。在高質量發展階段，必須實行全面創新的動力機制與戰略。區塊鏈賦能機關事務工作高質量發展，在動力維度的創新性上主要體現為價值、結構以及機制的優化與變革。首先，在價值層面，區塊鏈有助于孵化公共信任，而公共信任是任何公共部門實現公共性、服務性和共治性的保障。機關事務工作中管理對象和管理要素的不透明往往是導致公共信任危機的主要問題。通過機關資產和資源的上鏈，可以解決當前信息披露不足、披露范圍不明確等信任不足問題。事實上，區塊鏈在幫助公共部門提升治理績效和創造公共價值層面的功效已經獲得了理論與實踐上的高度共識[5]。其次，區塊鏈的分中心組織架構致力于消除中心化中樞節點控制下的結構僵化，有望從根本上改善機關事務部門與其他職能部門、機關事務部門與市場企業乃至個人之間的權力、控制、監督、合作等關系，增進機關事務治理體系結構的優化。再次，通過區塊鏈與大數據的融合能夠建立新型的利益關聯機制，實現機關運行保障整體協同和服務趨優。例如溫州市機關事務管理局推出的智慧大院App全新打造的消費系統，引入了文明積分和積分兌換的操作，有效助力共建共享動力機制的構建。從根本上說，工具理性與公共價值理性的有效契合是激發動力創新的不竭源泉，推動機關事務工作實現高階創新。

2.過程維度。首先，區塊鏈憑借點對點的分布式賬本、非對稱加密算法等多種技術，支持完整穿透的數據追溯和審計，保證鏈上信息的完整與準確，這就為多主體參與的機關事務管理平臺建立起了強大的信任基礎，深化機關事務保障服務工作的標準化、個性化以及時效性。尤其是區塊鏈系統有助于個體在選擇公共服務上輸出真實的“價值觀”，再由“機器”不斷挖掘更深層次的數據，幫助政府建立更加細化精準的決策分析模型和服務體系[6]。具體而言，鏈的前端從保障需求調查出發，到標準制定、預算設置，再到中端的采購、分配、使用、評價、處置等，最后是末端的需求滿足情況評估，實現按需調用、按權限應用、按時效完成。同時，區塊鏈技術可以提高保障服務更高層次的可視化以及合規性。如開發基于區塊鏈技術的辦公用房管理系統，融合單位、房產以及人員的多維數據形成“一房一碼”，實現對辦公用房的可視化查詢、分配、監督、預警等，精準全面掌握資產底數，提升服務保障的合規性。

其次，區塊鏈能夠架構機關事務管理工作中多元協同的合作網絡。一是通過形成數據自動采集、自動存證及自動預警的自治網絡系統，構建基于控制性的運行約束機制，在不同職能主體間建立權力制衡機制，將規范、標準、目標以及反饋規則等以智能合約的形式寫入平臺系統，打通權力監管的梗阻，突破權力碎片化困境，形成治理合力與協同效能，以此強化機關事務職能主體間的橫向協同。二是構建一個基于區塊鏈的數據共享平臺，實現在不同平臺、不同部門、不同業務系統之間的一體化銜接，以及各類治理資源信息的互認共享，實現資源配置的均衡、精準與高效，同時構建供需雙方間的雙向評價機制，實現需求部門和供給主體之間的無縫對接，深化供給方與需求方的內外協同。三是在“一級政府、一級機關事務”的原則基礎上，以基于區塊鏈的數據管理機制縱向融合、集成各級機關事務管理部門之間的數據，強化業務指導關系，既通過數字賦能強化機關事務工作的權力貫徹，也通過溯源特性以及獎懲機制確保機關事務工作的行為規范，真正落實“不斷浮現的責任”到“難以推諉的責任”，深化不同層級間的縱向協同。

3.結果維度。首先，在有序性上，以區塊鏈技術為支撐構建基于機關事務工作的閉環管理體系，有利于在過程中不斷接收服務信息的反饋，實現機關事務工作的及時響應與調整，進而形成一種自發的治理秩序，有助于克服機關事務工作“有組織的無序”，破解治理資源效率低下的“碎片化”困境。特別是在當前機關事務工作中普遍存在的重復建設以及資源內耗問題上，通過建立統一的主鏈讓數據高效互聯互通，監管平臺系統重復建設的問題，實現降本增效，還能降低各部門使用區塊鏈的復雜度和門檻。而在圍繞服務對象需求等方面，區塊鏈可以降低各方掣肘形成的內耗，提高多元主體間的溝通效率，形成機關事務管理最大共識。在這一技術背景下，區塊鏈以可溯源并能及時響應的多元化溝通渠道增強服務質量，并賦能公民個體成為重要的信息供給者、決策參與者以及流程監督者。為實現這一目標，政府需要提供與技術變化相匹配的以 “客戶” 為中心的服務戰略[7]，這是防止機關事務工作出于“政績沖動”盲目追求“大而全”的標準層級而忽視實際需求的根本保證。

其次，在有效性上，以區塊鏈技術為支撐，按照時間、空間、邏輯三維要素形成機關事務工作的數字化管理系統，不僅實現“流程上鏈”，而且從“千種流程”到“智能系統”的轉變，即以區塊鏈技術鏈接多種智能技術，實現流程自動挖掘、監控以及生成改進建議，幫助機關事務工作建立高價值的業務流程以及貢獻清晰的數據價值。不僅如此，由于機關事務各業務要素均被納入基于“控制—反饋—改進”的運行約束體系之中，有助于進一步強化標準化的建設，實現各流程的無縫隙對接。特別是在資源整合上，區塊鏈作為一種大規模的協作工具，通過“去中心化”和“共同信任”機制，能夠有效解決資源集中、共享、循環使用和復雜交易的成本問題，特別是由其所承載的共識機制，使得更多的“節點”能為這張網絡提供“向心力”[8]，發揮1+1>2的整體性治理效果。

最后，區塊鏈技術有助于增進機關事務管理工作的持續性。機關事務工作中作為管理對象的資產、資源、資金、能源等往往存在邊際效用遞減的情況，基于區塊鏈技術建立機關事務工作的全周期管理體系，通過將資產、資源、資金、能源等管理對象“上鏈”，按照不同對象的生命周期進行動態式綠色管理，以技術之力敦促善治的實現，保障管理的可持續性發展。同時，以區塊鏈的全網廣播、可溯源、不可篡改等技術機制，在互聯網和大數據技術的支持下，構建一個全新的機關事務風險管理體系，依循“風險點—管理要素—管理職能—責任分配”建立風險管理的組合模式，實現更大維度的互助和平衡。

四、區塊鏈賦能機關事務工作高質量發展的制約因素

誠然，區塊鏈的技術特性有效匹配并耦合了機關事務工作高質量發展在動力、過程以及結果層面的需求，但由于技術發展的階段性特點、機關文化、制度慣性、路徑依賴等原因，區塊鏈賦能機關事務工作實現高質量發展的困難和障礙也是顯而易見的。

在微觀層面，囿于技術發展段位，無論是政府還是公眾對區塊鏈的認知仍有較大的差距，推進機關事務工作與區塊鏈技術融合的制度性驅動力不足。一方面，任一新技術的應用都會涉及理念、平臺以及人員專業素質的“更新迭代”，對機關事務管理部門而言，短期內難以達成成本—效益原則；另一方面，區塊鏈技術依然面臨著監管環境不明朗、人才資源匱乏、技術標準化和風險審計工作不成熟等諸多挑戰。

在中觀層面，一是組織體系尚未健全。區塊鏈技術在嵌入機關事務管理工作中解決實際問題時必須建立更為合理、高效和協同的工作流程與組織結構。在人、財、物等方面，需要對區塊鏈的治理主體、邊界、范圍、責任等進行明確界定。二是在當前電子政務發展階段，由于各部門改革的速度、力度不統一，機關事務管理工作中的大數據、人工智能和區塊鏈等數字技術應用與其他公共領域的數字化轉型缺乏有效聯動和協調。機關事務工作涉及到其他行政部門的諸多領域和事務，但數字政府建設中不同領域之間缺乏相互促進的轉化機制，進而降低了技術與組織結構的契合程度。

在宏觀層面，機關事務領域的兩化融合工作在全國層面尚未形成全域協同、聯動的整體態勢。當前，開發區塊鏈服務平臺，基于區塊鏈技術構建一站式服務管理機制，在技術上已然具備了現實可行性，但實現全國范圍內平臺與平臺之間數據共享、內部協作依然存在較大困難，而且不同地區發展水平不平衡，具體機關事務工作的標準又各有不同，導致區塊鏈技術入場具體業務場景后與相關業務要素之間難以實現真正融合。

五、區塊鏈賦能機關事務工作高質量發展的路徑優化

當區塊鏈上升至治理層面時，區塊鏈技術段位的遞進亦會推動治理體系的轉型[9]。被視作為下一代互聯網底層技術的區塊鏈，能夠在數字政府的建設中持續發力、高效賦能。如前文所述，區塊鏈在賦能機關事務工作高質量發展上有著極大的建設性意義和作用。一方面，它可以作為一種數字化新工具輔助現有機關事務工作數字化的順利轉型；另一方面，從更深層次來說，區塊鏈本身就是一種規則，它可以與實務工作中的各種條例、規則相呼應，成為一種“不可逾矩”的規范。雖然區塊鏈技術與機關事務管理有著天然的契合性，但制約因素也顯而易見。因此，在探索區塊鏈技術賦能機關事務工作內在邏輯的同時，發揮政府的價值引領與組織領導作用，健全相關標準規范和約束條件推進區塊鏈技術的落地，引導其更好地改進機關事務工作治理績效，亦不可或缺。

1.進一步提高認識，加強組織領導。區塊鏈賦能機關事務工作高質量發展事實上就是推進標準化信息化的兩化融合。因此，需要進一步提高站位、統一思想，優化組織架構形成合力。第一，培育機關事務管理部門利用最新技術成果的意識，加強系統規劃，積極推動和支持業務部門實施“鏈上治理”的探索和試驗，以試點示范帶動區塊鏈技術成果的應用。第二，加強宣傳教育，在機關事務系統廣泛開展兩化融合工作的業務培訓，凝聚全員共識，協調不同治理主體之間的分歧，以此實現預期的技術治理目標。

2.進一步夯實技術基礎，優化融合體系。從當前兩化融合的困境和短板出發，尤需以制度和技術的協同深化掃清標準化與信息化深度融合的障礙。特別是在區塊鏈技術應用的理論基礎研究層面，進一步加強與高等院校、科研機構以及第三方專業服務機構之間的合作。待技術應用成熟時，機關事務部門可牽頭聯合其他相關職能部門，制定區塊鏈技術在公共服務領域的技術標準、監管條款以及保護措施。政府部門作為行業政策的制定者和改革推動者，在充分論證新技術的可用性和安全性之后，理應加快推進相關改革的落地和實施[10]，尤其是在核心業務領域加強信息化建設，提升信息化標準，深入推動業務標準和技術標準的融合。

3.進一步理順管理職能，強化實施保障。厘清機關事務管理部門的權責邊界和條塊關系，通過完善職能體系建設促進區塊鏈技術賦能下服務效能的提升。以公共事務流為導向，以相匹配的職能部門權責和專業機構的智慧貢獻為支撐，使技術加載下的信息流、權力流與責任流能夠準確地靶向權責部門。在此基礎上，按照項目統一、管理歸口、資源共享的原則，加大對共性技術的開發、公共平臺的建設。當然，在這個過程中既需要考量技術層面的實施效能與技術嵌入策略，同時也需要注重制度的協同演進，明確區塊鏈技術賦能機關事務工作的治理邊界，防止技術對政府權威的沖擊以及對公共價值的侵蝕。

當前，數字政府建設如火如荼，以區塊鏈、人工智能、大數據等為代表的數字技術紛紛“入場”公共行政場域的智能化搭建，但要真正彰顯區塊鏈在機關事務工作中的賦能價值，推動機關事務工作高質量發展，其“道”與“術”的有機融合之路仍需久久為功、持續發力。無論區塊鏈具備何種技術優勢，都還只是從技術層面打開了制度變革的“機會窗口”，或者說，單純依靠區塊鏈技術無法直接提升治理績效。這就敦促我們在設計開發基于區塊鏈等新型數字技術為主要載體和手段的技術治理體系時，仍然需要考慮它與制度進行互動時的邊界與沖突等問題，加強技術賦能與制度變革的協同演進與互構發展，最終邁入機關事務工作高質量發展的快車道。