村黨支部書記選任機制創新的路徑比較與組織邏輯

孟憲艮，高欣宇

(聊城大學 廉政研究中心，山東 聊城 252000)

村級黨組織是中國共產黨在農村最基層的戰斗堡壘，是聯系和服務群眾的直接紐帶，作為村級黨組織的領導者，村黨支部書記是村級黨組織最為關鍵的角色，直接和群眾打交道，不僅代表著黨在人民群眾中的形象，也影響著黨的各項政策能否得到真正的落實。因此，選拔政治素質和群眾工作能力過硬的支部書記是加強農村基層黨組織建設的關鍵。

根據《中國共產黨支部工作條例》的規定，村黨支部書記一般由黨支部委員會會議或黨支部黨員大會選舉產生，確有必要時，也可以由上級黨組織進行選派。無論是黨支部選舉還是組織選派，條例都沒有在程序方面做出具體的規定，這就為制度創新留下了較多的空間。自《中華人民共和國村民委員會組織法》實施以來，這兩種方式在具體實踐中都有不少創新，其中具有代表意義的如下：一種是以“兩票制”為代表的選舉機制創新，另外一種則是以公開選拔為代表的組織選派機制創新。這兩種制度創新的路徑都是中國共產黨為了加強農村基層組織建設，在村黨支部書記選拔機制方面做出的適應性調整，那么，在深入推進鄉村振興戰略的背景下，哪一種選拔機制更具有優勢？這兩種選拔機制是互補關系還是替代關系？這些問題關乎農村基層治理的發展走向。本文通過對山東S縣2020年3月實施公開選拔村黨支部書記制度以來的跟蹤調研，梳理出該縣公開選拔機制的制度設計與運作情況，并與“兩票制”創新路徑進行比較，透視中國共產黨在基層組織建設中的組織邏輯，力圖對上述問題做出分析和回應。

一、村黨支部書記選任機制的創新路徑

自村民自治制度實行以來，對村黨支部書記的選任主要形成了兩種不同類型的路徑。一種是優化選舉機制的路徑，另外一種是改善組織選派機制的路徑。前者遵循的是自下而上的自治邏輯，后者則突出的是自上而下的選拔邏輯。

(一)基于優化村黨支部書記選舉機制的制度創新

一般情況下，村黨支部書記由黨員代表大會選舉產生，其候選人主要由鄉鎮黨委提名，或者是先由全體黨員投票產生。村民自治制度實行以后，由于權力授權來源的不同，村兩委的矛盾逐漸凸顯。尤其是在村黨支部自身建設落后，村黨支部書記個人能力不足、又有不良行為的情況下，難以真正發揮領導作用。為了改變這種被動局面，提升村黨支部的領導力，一些地方開始通過開放推薦權利，把村民選舉的制度機制納入村黨支部書記選拔任用過程中，拓展村黨支部書記的群眾基礎。20世紀90年代，山西的“兩票制”探索就是當時具有代表意義的實踐創新。

“兩票制”立足于增強村黨支部書記的合法性權威，通過加強基層黨組織自身建設，提高農村黨支部綜合素質，轉變農村黨支部的產生方式和領導方式，適應村民自治發展的需要[1]。一方面使全體村民都能夠參與到黨支部書記的選舉過程中，有利于將更有群眾基礎和工作能力的干部挑選出來，另一方面也使得村黨支部書記與村民的聯系得以加強，群眾基礎得到擴展。

以“兩票制”為代表的村黨支部書記選舉機制為農村優秀黨員擔任村黨支部書記提供了制度渠道。作為一種適應村民自治的農村黨支部機制創新，從程序設計的層面來看，已經十分規范。但“兩票制”的成功運行必須建立在村內人才儲備充足的基礎上。四川省委組織部曾經對1994年以來整頓的20857個后進村黨支部進行了實地調查。調查結論指出：“在這些后進村中，由于人才缺乏，實在選不出能勝任工作的村支書的村只是少數，而80%以上是由于選人視野狹窄、選人渠道不暢和選任機制落后致使優秀人才難以脫穎而出”[2]。值得注意的是，這次調查的情況是20世紀90年代初期開展的，當時大規模的城市化進程尚未開啟。因此，除了少數東部沿海的發達城市之外，農村的青壯年都尚未走出農村，這為兩票制的制度運作提供了良好的人才儲備，這也是兩票制可以獲得成功的基本條件。

(二)基于優化組織選派的選拔機制創新

組織選派村黨支部書記的制度設計本是對村黨支部書記選舉的一種補充，但近年來卻呈現出逐漸增多的趨勢。由于我國城鎮化進程的快速發展，日益嚴重的農村空心化現象造成部分地區不得不降低黨組織的進入門檻，進而導致部分農村黨組織整體素質的下降，甚至還出現了黨員干部以權謀私、貪污腐化、橫行鄉里的現象，嚴重影響了黨組織在基層群眾中的良好形象，也削弱了黨在農村的執政合法性[3]。面對鄉村振興的重大機遇和任務要求，在村內人才不足的情況下，勢必需要打破在本村內推選黨支部書記候選人的局限，在更為開放的空間中拓展選人范圍，保障村黨支部書記隊伍的質量。因此，通過組織選拔村黨支部書記逐漸成為基層黨委加強農村基層黨組織建設的一項重要舉措。

通常情況下，組織選派主要由鄉鎮黨委從所轄機關事業單位中的黨員中抽調人員直接擔任村黨支部書記。然而，由于選擇范圍有限，而且組織選派需要占用鄉鎮人員的現有編制，在機關人手已經十分緊張的情況下，鄉鎮領導很大程度上不愿將精兵強將派出。這樣不僅無法保障被選派干部的工作能力，也缺乏對選派干部自身意愿的尊重，往往導致效果欠佳。針對上述情況，進一步擴大選拔范圍，完善村黨支部書記公開選拔機制逐漸成為地方黨組織改善和提升組織選派質量的主要措施。事實上，早在20世紀90年代，在山東、河南等地就有鄉鎮組織過公開選拔村黨支部書記，但由于選拔的范圍只限于本鄉鎮，組織力度不足，且缺乏配套的激勵機制，無論是對人才的吸引力還是用人效果都有些差強人意，也沒有引起研究者的關注。

2020年，山東S縣為提升組織選派人才的質量，在全縣范圍內公開選拔村黨支部書記。與以往公開選拔機制所不同的是，此次公開選拔在組織領導、選拔程序以及激勵約束機制方面都進行了大量改革，不僅在人才選拔范圍、選拔標準方面有所突破，而且將選拔機制與組織激勵結合在一起，為人才選拔提供了強大的組織保障。因此，其制度創新的組織機理也具有了比較意義上的研究價值。

S縣位于山東省西部，總面積1420平方公里，轄4個街道、20個鎮、1116個行政村，總人口114萬人。改革開放初期，由于工業基礎薄弱，缺乏支柱性產業，經濟發展一直較為遲緩。21世紀初，蔬菜大棚種植得到大力支持和推廣，逐漸形成品牌和規?；?，產品遠銷全國各地。蔬菜種植成為當地農民主要的收入來源，農業產業成為縣域經濟良性發展的重要引擎。為了進一步推動全縣的鄉村振興工作，2020年S縣縣委成立黨的建設工作領導小組辦公室，發布公開選拔農村黨支部書記公告，以公開選拔的方式選派干部到組織渙散和集體經濟發展無力的落后村任職，并對村干部的選拔標準、條件、程序、任職崗位以及相關待遇進行了詳細的規定。

在選拔范圍方面。公開選拔報名資格沒有限定是否為常住居民和本村戶籍，也不同于傳統組織選派只是從機關事業單位中挑選人才的做法，而是將選拔村黨支部書記的范圍擴大至全縣，通過廣泛組織動員吸引有志于農村發展的優秀人才參與進來。

在組織機制方面，與以往組織選派主要由鄉鎮黨委主導不同，此次S縣的村黨支部書記公開選拔主要由縣委組織部門負責。由于村黨支部書記選拔是一項涉及組織報名、資格審查、能力測試、差額考察、錄用備案的系統工作，既要保障每個環節都做到公開公正，又要突出人才選拔功能?？h級組織部門比鄉鎮黨委具有更強的組織協調和資源動員能力，更適合作為村黨支部書記公開選拔機制的組織領導機構。因此，在整個過程中，無論是相關政策的制定，還是選拔程序的設計，基本上都是由縣委組織部門所主導。

在選拔效果方面，村黨支部書記公開選拔機制一方面通過開放而規范的選拔程序以及頗有針對性的激勵機制，吸引了大量具有高學歷的黨員和黨政機關事業單位的優秀黨員參與選拔，從而為長期面臨組織軟弱渙散的村帶來了活力和生機。另一方面通過強有力的組織領導，使得被選拔的干部在任職后可以憑借自身的能力和組織資源，利用政策支持發展村集體經濟。其制度創新的意義不僅在于從更開放的空間中拓展了村黨支部書記的選拔范圍，更在于它試圖通過黨的組織支持和政治激勵，將村黨支部書記納入標準化和規范化的黨建體系中，從而實現村支部書記隊伍的結構優化和能力提升。

二、村黨支部書記選任機制的路徑比較

由于制度產生的背景以及所面臨的時代任務不同，公開選拔機制與“兩票制”在組織邏輯方面存在較大的差異。因此，在組織運作、激勵機制以及管理機制方面都發生了較大的改變。這些改變影響了村黨支部書記的角色定位和身份認同。

(一)從鄉鎮到縣級：組織機制的變化

“兩票制”在組織機制方面主要側重于選舉過程的公正公平。通常情況下鄉鎮黨委就能夠承擔起組織領導任務，而公開選拔機制將選舉范圍擴大到縣域范圍，突破了原行政村的空間局限，由于參選人員不再是村民熟悉的面孔，村民不了解這些參選人員的素質與能力，這意味著組織者必須對參選人員的政治素質和業務能力進行嚴格的把關。由于縣委組織部門在資源調動和考察能力方面的優勢，也使得選拔程序更加規范和嚴格。例如，在資格審查方面，為了能夠對參選人員的情況進行全面了解，保障參選人員的綜合素質，選拔機制中對參選人員的資格審查十分嚴格。S縣委組織部門牽頭組織了紀監委、政法委、信訪局、審計局、稅務局、農業農村局等十余個部門對推薦人選進行資格聯審。很顯然，與自下而上的選舉機制相比，公開選拔更加依賴組織對人才自上而下的考察。組織領導機構的級別越高，其所能調動的資源就越多，人才考察能力也就越強。但需要注意的是，這樣的機制也使得村黨支部書記作為國家和農村“雙重代理人”的角色失去平衡，在身份認同方面更傾向于國家干部，而不是傳統意義上的村莊代理人。

(二)從內在到外在：激勵機制的調整

“兩票制”主要依靠村黨支部書記選舉機制的內在激勵。候選人參選村黨支部書記的動機主要是獲得一定的社會地位、政治身份以及相應的政治資源，尤其在一些村莊地理位置優越、獲利較多的情況下，盡管村黨支部書記的待遇不高，仍然具有較強的吸引力。而公開選拔的村黨支部書記所任職的村莊多是經濟情況較為糟糕、領導班子不團結、宗族矛盾復雜等的落后村莊。這樣的村莊工作難度大、見效慢，僅靠內在激勵不足以支撐起公開選拔機制對優秀人才的吸引。為了加大對人才的吸引力度，S縣大幅度提升激勵措施。對公開選拔的村黨支部書記在職務晉升、工資待遇以及經費支持方面進行了系統配置。例如，縣財政每年為每村提供不低于30萬元的項目發展專項補助資金用于發展集體經濟。任期結束后成績優異的村黨支部書記，優先提拔為鄉鎮領導職務。另外，縣委在每年制定事業單位招聘計劃時拿出一定的比例或崗位用于專項招聘。激勵機制的改變一方面增強了公開選拔機制對人才的吸引力，吸引了大量有志于農村建設的優秀人才參選，優化了村黨支部書記的年齡和學歷結構，另一方面也進一步增強了這批村黨支部書記作為上級黨組織下派干部的身份認同。

(三)從松散到嚴格：管理機制的加強

兩票制主要是基于增強村黨支部書記的合法性權威、適應村民自治體系運作的制度創新，各級黨委政府也是按照群眾性自治組織的定位對村黨支部書記隊伍進行管理。公開選拔機制的主要目的在于整頓渙散的基層黨組織、引領鄉村工作全面發展。因此，公開選拔的村支部書記待遇高、任務重、責任大，組織上對其任職期間的考核管理也更加嚴格。為了加強對公開選拔村黨支部書記領導與管理，S縣縣委設立了農村基層黨組織黨建專班，專門負責村黨支部書記的選拔、培養和管理考核。例如制定月例會、季觀摩、半年評估管理制度，組織公開選拔的村支部書記上臺匯報成績和工作計劃，形成了村支部書記之間相互比拼的競爭機制。來自上級黨組織的考核、評比等嚴格的管理機制使村黨支部書記的工作節奏進入了壓力型體制的范疇，這種狀況一方面提升了村黨支部書記的工作效率，有利于組織目標的實現，另一方面也使村黨支部書記的工作模式更加接近科層制的運作邏輯。

三、村黨支部書記選任機制創新的基本定位

黨的支部建設和村民自治是中國農村基層政權建設的兩大內容。景躍進認為這兩個“建設”所蘊涵的邏輯是有所不同的。村民自治的內在精神體現為民主邏輯和法治邏輯。黨建的內在精神主要體現為一種政治邏輯。怎樣將村民自治所代表的自下而上的邏輯與黨的領導所體現的自上而下的邏輯有機地結合起來，在理論和實踐兩個層面都是極大的挑戰[4]。村黨支部書記選任機制的創新過程，也充分顯示出二者之間的張力。黨的十八大以來，黨中央在干部選拔方面確立了“德才兼備、以德為先”的選拔標準，強化了政治要求，強化了黨管干部原則和黨組織領導把關作用，弱化了競爭性選拔方式，回歸并不斷規范完善了常規性選拔方式[5]。通過公開選拔的方式完善組織選派的程序，保障基層黨組織落實鄉村振興戰略對人才的需求，符合黨的人才選拔政策發展要求。然而，盡管公開選拔機制具有更強的組織動員能力，且在實踐中取得了較為不錯的效果，但這并不意味著它可以完全替代以“兩票制”為代表的選舉機制。

首先，從選拔任用的政策依據來看，對村黨支部書記的選拔任用應主要傾向于從本村的優秀人才中選舉產生。從2009年中共中央組織部印發的《關于加強村黨支部書記隊伍建設的意見》以及2018年中共中央印發的《中國共產黨支部工作條例》(試行)的相關精神可以看出，組織選派的方式是在本村沒有合適人選的情況下的被動選擇。這種設計不僅是村民自治的內在需求，也是推進“一肩挑”的必然要求。根據村民自治法的規定，如果村黨支部書記不是本村村民，將無法參加村委會主任的選舉，村黨支部書記和村委會主任的結構性矛盾將依然存在。對此，S縣的公開選拔機制在制度設計時也意識到這一點，明確規定了村黨支部書記的首要任務是幫助這些村莊加強黨組織建設，凝聚黨員隊伍，培養后備干部。只要村黨支部恢復凝聚力，找到并培養出后備人選，公選書記就會支持其參選兩委選舉，自己則轉為第一書記繼續發揮幫扶作用。

其次，從選拔任用的目的來看，公開選拔機制在用人方面具有較強的針對性和目的性，即改善黨組織軟弱渙散村的落后局面。也就是說，并不是所有的村都需要組織選派的村黨支部書記來任職。為了最大程度發揮這些經過公開選拔的村黨支部書記的作用，黨的組織部門需要根據選派干部的特點，進行統籌規劃和分配。從組織統籌分配的情況來看，組織目的十分明確。一是整頓軟弱渙散村，改善后進村的工作，組織選派干部主要是針對那些村黨支部書記無合適人選或人選能力素質明顯較弱、難以勝任的村。二是考察和鍛煉干部，對于組織選派的干部而言，鄉村振興需要大量懂農業、愛農業的干部，村黨支部書記這一職務十分考驗干部的工作水平和群眾工作能力，因此通過選拔合適的人選到村莊鍛煉也是黨組織培養干部的重要方式。

最后，從選拔任用的成本來看，公開選拔機制在人才選拔方面的成效主要得益于上級組織部門的激勵程度，其背后是組織資源的支持。人才標準的提升也意味著相應的組織和財政成本的增加。為了能夠吸引優秀的人才到那些組織渙散、集體經濟落后、村內宗族關系復雜的村莊任職，公開選拔機制必須依靠相應的激勵機制作為支撐。S縣之所以能夠吸引到眾多年富力強而且學歷高的人才參與選拔，與其提供的激勵機制是密切相關的。S縣是中國著名的蔬菜種植大縣，蔬菜種植產業發達，在實現鄉村振興方面具有較大優勢和不錯的前景。S縣黨委高度重視村黨支部書記隊伍建設，給予了大力支撐，其目的就是要在鄉村振興中有所作為，形成品牌。但并不是所有的縣都能有如此大的支持力度，縣域經濟的強弱、縣委領導的重視程度以及縣級財政的支持力度的不均衡也導致激勵機制的強弱不同，從而在不同程度上影響村黨支部書記公開選拔的效果。

因此，公開選拔村黨支部書記的機制應當是在城鄉差距過大、農村人才缺失狀況下，根據加強農村基層黨組織建設的實際需求，通過組織激勵機制吸引外部空間優秀人才，發揮過渡和幫扶作用。

四、村黨支部書記選任機制創新的組織邏輯

從村黨支部書記選拔任用制度創新的過程可以看出，無論是“兩票制”還是公開選拔機制，都是地方黨組織根據農村的實際情況以及推進黨和國家政策的需要所進行的適應性調整。這個過程既堅持了制度創新的原則性、政治性與使命性，又體現出基層組織建設的開放性、適應性和靈活性。

(一)合規性與實踐性的結合

制度規范建設是基層組織機制創新的重要原則。中國共產黨的組織建設是一個不斷傳承與發展的過程，其各項制度規范是在實踐中不斷積累經驗、總結規律的基礎上形成的。黨的十八大以來，黨中央更加重視制度治黨、依規治黨，把制度建設貫穿于黨的建設始終[6]。因此，無論是何種選拔任用機制的創新，都是在黨的組織制度框架之下進行的。其中，公開選拔作為中國共產黨的選拔任用機制，已經有近四十年的實踐經驗，且形成了以《黨政領導干部選拔任用工作條例》《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》和《黨政領導干部公開選拔和競爭上崗考試大綱》為規范，以《深化干部人事制度改革規劃綱要和國家中長期人才發展規劃綱要》(2010～2020年)為引導，包括聯動(合)公開選拔、任職資格考試和分類有限公開選拔、綜合競爭性選拔、虛擬職位公開選拔等多種形式的制度體系[7]。這些制度體系既為村黨支部書記選拔任用機制創新提供了可供參考的規范，也為其劃定了制度創新的邊界。

在保障制度創新的合規性前提下，村黨支部書記選拔的機制創新又體現出與時代發展需要相契合的實踐性。對此，習近平總書記強調在深入推進管黨治黨的過程中，既要堅持和發揚中國共產黨加強自身建設所形成的優良傳統和成功經驗，又要依據黨的建設面臨的新形勢新情況新問題勇于開拓創新，使黨在新時代新征程中煥發出更加強大的生機活力[8]。黨內相關法規條例的原則性規定為地方黨委提供了制度創新的空間。之所以沒有在具體程序方面做出細致的規定，一方面是考慮到中國農村問題的復雜性。各地農村在自然資源、風土人情以及交通運輸方面的差異巨大，甚至同一地區的農村也存在著不小的差異。一刀切的政策在農村往往難以真正實施下去。另一方面是照顧到實踐發展對基層黨組織任務的要求變化。黨的干部工作必須順應經濟社會發展需要，有助于完成黨在特定歷史時期的任務，從而使基層黨建與黨的事業協同共振[9]。由此來看，村黨支部書記選拔機制的創新發展既是黨的基層組織適應能力和應變能力的重要體現，也是在正確認識普遍性和特殊性關系基礎上對基層黨組織建設規律的探索。

(二)原則性與開放性的統一

德才兼備是中國共產黨選拔任用干部的基本原則。根據《中國共產黨章程》規定：“黨的各級領導干部必須信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”。德才兼備的具體標準在黨的各個歷史時期有所側重，這和黨在不同歷史階段所承載的任務關系密切。關于新時代對干部的要求，習近平總書記明確提出了“政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、人民群眾信得過”的具體要求，突出了好干部標準的時代內涵[10]142。所以，無論是“兩票制”還是公開選拔都對村黨支部書記的素質極為重視，所不同的是“兩票制”更多借助群眾的眼光對干部的素質和能力進行判斷，以使村黨支部書記能夠樹立在群眾中的權威。而公開選拔則由組織部門把關，重點考察村黨支部書記所應具備的政策領悟力、組織凝聚力、領導力以及群眾工作能力，以滿足貫徹落實鄉村振興戰略對其能力的要求。

在堅持選拔任用基本原則的前提下，保持人才選拔的開放性是基層黨組織充滿活力的保障。對此，習近平總書記在2018年全國組織工作會議上的講話中指出：“堅持五湖四海、任人唯賢，廣開進賢之路”，尤其要“打開視野、不拘一格，堅持干部工作一盤棋，除了黨政機關，還要注重從國有企業、高等學校、科研院所等各個領域各條戰線選拔優秀人才?！盵11]20-21鄉村社會是一個自治體系，但自治并不意味著封閉。在全面推進鄉村振興戰略的關鍵時期，面對農村人才外流的困境，基層黨組織沒有局限于從本村選人的思維定勢，通過開放而規范的村干部選拔機制，為長期處于癱軟狀態的基層黨組織注入了新鮮血液，帶動了農村的發展。同時，這一過程也鍛煉了干部的能力，為組織考察和培養干部提供了平臺。

(三)使命性與引領性的融合

地方黨委開展選拔機制創新的動力來自于中國共產黨為人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命。黨的十九大報告指出：“這個初心和使命是激勵中國共產黨人不斷前進的根本動力?！盵12]鄉村振興對于中國走出“中等收入陷阱”，堅持五大發展理念，建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興中國夢具有十分重大的現實意義和深遠的歷史意義[13]。鄉村振興戰略所承載的偉大而光榮的使命既需要科學的頂層設計，也需要各級黨組織層層落實，其中，作為基層黨組織的村黨支部能否擔負起艱巨的使命尤為關鍵。因此，以選拔任用機制為抓手優化村黨支部書記隊伍建設，提高村支部書記的政治素質和業務能力，使其能夠承擔起鄉村振興各項政策落實的使命，成為地方黨委探索村支部書記選任機制創新的主要動力。

中國共產黨不僅擁有崇高的政治理想，而且具備將政治理想轉化為具體實踐的強大能力。就村黨支部書記選拔機制而言，其制度創新的重要價值在于，一是通過優化黨的基層選拔任用體系，在更為開放的空間中吸引和選拔優秀的人才進入鄉村，彌補鄉村人才缺失的困境。二是通過選拔機制的優化，將村黨支部書記納入標準化和規范化的黨建體系中，從而實現黨的組織支持和政治激勵的結合，為村黨支部書記開展工作提供強大的組織支持。三是激勵村黨支部書記憑借組織資源、自身能力以及奉獻精神重塑基層黨組織的凝聚力和戰斗力，在群眾中樹立良好形象和權威，進而激發廣大農村群眾干事創業的內在動力，以外在幫扶激活村民自治體系良性運轉的活力與動力。

五、結語

黨支部是農村基層政治系統的領導核心，需要在鄉村社會的發展變化中不斷適應新的任務和挑戰。由于村黨支部書記是基層政治系統中的關鍵行動者。因此，無論是“兩票制”還是公開選拔的組織選派，目的都是以村黨支部書記為抓手，通過錄用機制的創新，挑選合適的人選，從而使基層黨組織更有效地適應環境的變化，并能承接時代所賦予的使命。如果說“兩票制”是基層黨組織適應村民自治體系運作的一種嘗試，那么公開選拔村黨支部書記則是應對鄉村空心化的組織幫扶機制創新。因此，這兩種路徑的機制創新雖然在制度設計和運作機制上存在較大的差異，但都是適應鄉村治理需求與鄉村社會發展需要的產物，既堅持了基層組織建設的合法性、原則性與使命性，又體現出開放性、適應性和靈活性。