深入開展市級行政執法隊伍執法效能評估

●廈門市委編辦

2023年上半年，廈門市組織開展市級執法隊伍執法效能調研評估，全面摸排執法隊伍履職中面臨的主要問題，提出優化行政執法隊伍體制機制的思路，推動完善與市場經濟發展相符合、與依法行政要求相匹配的執法體系。

經過多年的實踐改革，廈門市已初步構建起與市場經濟發展相符合、與依法行政要求相匹配的執法體系。為全面了解市級綜合執法隊伍執法效能情況，2023年上半年，廈門市組織開展了市級執法隊伍執法效能調研評估，評估歷時3個月，評估對象是市級15家執法隊伍，同時評估觸角延伸至4個區級部門、15個鎮（街）。通過評估，全面摸排執法隊伍履職中面臨的主要問題，提出優化行政執法隊伍體制機制的思路，為夯實新一輪行政執法體制改革提供基礎。

一、評估中發現的問題

（一）部分領域執法體制仍需優化

評估發現，部分領域仍存在多頭執法和多層級執法現象。一是市農業綜合執法支隊按專業領域劃分執法工作，島外各區按屬地轄區劃分執法工作，對同一違法行為一定程度存在多層級執法情況。文化、應急、勞動監察、城市管理領域目前在市、區兩級均有執法隊伍，部分領域甚至在市、區、鎮（街）三級均開展執法。二是多種人員身份。市級執法隊伍共分三種機構性質，市場監管隊伍為行政機構，交通運輸、港航、自貿區三支執法隊伍為事業單位，其余絕大多數執法隊伍為參公事業單位。機構性質不一、人員身份不一，一定程度影響依法行政要求的落實。

（二）部分執法隊伍資源配置不夠高效

一是執法力量整合不到位。目前，市海洋發展局下設海洋綜合執法支隊、漁港漁船管理處兩支執法隊伍，市自然資源局下設九個自然資源所加掛“大隊”牌子，并單獨具備法人資格，與中央關于整合歸并執法隊伍的要求還有差距。評估中還發現，體育、教育等市直部門存在有執法權但執法力量不足的問題。二是內設機構設置不科學。文化市場綜合執法支隊從行業監管角度設置三、四、五大隊，同時又從轄區監管角度設置一、二大隊分別負責思明、湖里兩轄區所有文化市場、旅游市場執法工作，運行過程中職責明顯存在交叉。應急管理綜合執法支隊內設機構設置與實際履職情況也存在出入，需相應調整。三是局隊職責邊界不夠清晰。部分主管部門未厘清與所屬執法隊伍的職責邊界，出于工作需要下移審批、許可等部門職責，導致執法隊伍工作重心偏移，削弱了事中事后管理。市衛生與計劃生育監督所內設許可科，具體承擔市級衛健委審批、許可等政務服務事項。市農業綜合執法大隊在執法業務外實際負責涉農許可14項。四是人員結構不夠合理。目前各執法隊伍普遍存在老齡化突出、人員大量借用的情況，經測算，本次評估的15支隊伍執法人員平均年齡45歲，急缺法律、信息化等專業人員。

（三）跨部門執法協作制度有待完善

一是聯動響應機制尚未廣泛建立。大部分執法隊伍的跨部門聯動仍依賴臨時溝通、書面發函，沒有形成相對固定、詳細的配合機制。也未出臺聯合執法事項清單，沒有明確跨部門綜合執法的各方職責內容，執法工作存在模糊地帶，容易推諉扯皮，導致聯動機制無法長久有效實施。二是市級統一的執法信息平臺尚未搭建。各部門、各區自行規劃、自行建設信息平臺，市級暫無統一的跨部門綜合執法信息平臺，執法信息無法共享關聯，各個部門的執法需求無法統一集中，未能實現統籌協調功能。高效、統一、便捷的聯合執法工作格局尚未形成。三是監督問責機制尚未形成。部門間開展聯動執法、委托執法，遇到同一違法行為同時適用多個法律規范的情況，存在“避重就輕”“避繁就簡”問題。如海洋執法過程中涉海工程違法行為的查處，往往同時可用海洋、資源規劃、生態環境三個領域的法律法規進行處罰，執法中可能選用取證難度低、易操作的法條，未能真正落實本領域執法要求，需要進一步強化監督、問責。

（四）信息化建設能力參差不齊

一是運用信息技術還不充分。部分執法隊伍已通過在線監控、遠程視頻、無人機、定位系統等信息化手段強化非現場執法，但仍有較大提升空間，如信息設備未高效利用、未及時更新，島外有些鎮（街）信息化監控布點遠少于島內市區，整體信息化配套布局也不夠合理。二是平臺建設水平還不一致。陸上執法隊伍的信息化建設水平普遍較高，如交通、城市管理、文化市場等領域；海上執法隊伍因地域、空間受限，技術手段有限，缺少高水平信息化平臺，影響執法效能。三是信息共享壁壘還未打通。由于業務系統不兼容、數據保密等原因導致“信息孤島”“數據煙囪”問題，未能實現高水平的信息共享、互聯互通。如海上執法工作中，港航綜合執法支隊、海洋綜合執法支隊無法共享海警局、海事局、海防支隊所掌握的“三無”船舶、進出港船只相關信息。又如生態領域執法中“海上傾廢”監管，目前無法接入公安交通部門核心道路出入口監控數據實現車輛“傾廢”軌跡跟蹤。

（五）新業態執法難題亟需破解

一是跨區域監管協同難度較大。不同于傳統的屬地監管，目前企業、網絡用戶普遍存在注冊地與實際經營地分散在不同地域的情況，流動性大，需由市級統籌協調核實后指定執法主體。企業實際辦公地、運營地未與注冊地“雙一致”，導致協調難度較大。二是網絡平臺執法困難較多。網絡直播、平臺經濟的崛起，帶來了新就業形態勞動關系，從而產生新就業群體維權問題。同時直播經濟帶來的無證經營、售賣假冒偽劣產品等網絡違法行為日益增多，調查取證難度大、耗時長。三是新業態監管執法無據。如文旅體育市場出現的帆船、游艇、皮劃艇等休閑新業態，教育部門承接的校外培訓機構監管等，因法律法規的修訂完善滯后于新業態的發展，缺乏執法依據與監管手段。

二、推進行政執法體制改革的思考建議

相比于其他城市，廈門市地域面積狹小。與此同時，所轄六區城市化水平普遍較高，城鎮化率高達90%，尤其是島內兩區人口占全市總人口38.7%?；谏鲜鲎匀环A賦特點、經濟社會發展水平、編制資源規模等基本情況，未來廈門市行政執法體系、行政執法層級和執法隊伍設置更適宜以市級執法為主，構建集約型、扁平化的行政執法體系架構。

（一）構建更加科學高效的執法體系

一是精簡規范執法隊伍設置。按照“一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍”的要求，整合市海洋發展局下屬市海洋綜合執法支隊和市漁港漁船管理處；整合市市場監管局下屬綜合執法支隊和價格監督檢查局。按照就近原則，整合市水利、農業執法隊伍，推動跨部門、跨領域綜合執法。在精簡規范市級執法隊伍設置的同時，減少執法隊伍之間的職責交叉，提升執法效能。

二是因地制宜構建執法體系。結合廈門市地域面積小、行政管理幅度不大的實際，充分考慮各領域執法特點，因地制宜，設置執法層級。在市場監管、生態保護、交通運輸、海洋等領域適宜繼續實行市一級執法體制。農業、文化市場等領域在市及主城區實行市級為主執法體制。同時推動執法力量下沉一線，精簡壓縮執法隊伍綜合性內設機構，確保一線執法人員比例不低于80%。

三是推行更大范圍綜合執法。持續深化綜合行政執法體制改革，在更多領域更大范圍推行綜合行政執法。堅持優化協同高效，統籌配置行政處罰職能。如將生態環境部門、自然資源部門、體育部門、文化和旅游部門與各區漁業主管部門的相關涉海涉漁執法職責劃入市海洋部門，打造跨部門、跨領域“海上一體化”執法體系；將電影部門相關執法職責和體育部門涉海以外相關執法職責劃入市文化和旅游部門，解決部分領域執法力量不足的問題。

四是推動執法人員專項管理。結合行政執法類公務員改革，探索執法人員定崗管理，推動一線執法隊伍人員編制實行專項管理專項招錄。會同公務員主管部門定期摸底執法人員借用情況，及時清退過度借用人員，確保一線執法力量不削弱，不“外溢”至其他非執法崗位。嚴格限定一線執法人員借用條件、時間、崗位，保持一線執法隊伍規模，為基層執法減負。充分考慮各領域特點，及時招錄補充符合工作需求的執法人員，新進人員嚴格按照執法類公務員標準，進一步優化改善執法隊伍人員年齡、專業等結構。

（二）探索建立邊界清晰的跨部門綜合執法機制

一是健全跨部門綜合執法制度。積極開展跨部門綜合執法，健全跨部門綜合執法制度。結合廈門實際，由各相關部門按上級文件要求梳理提出需要跨部門聯合執法的重要事項清單，實行動態更新。特別是對監管邊界模糊、執法部門較多、責任存在交叉的新業態執法難題，如校外培訓機構清理規范、醫保定點醫療機構監管、根治欠薪等民生領域關注度高的執法事項，充分運用綜合執法事項清單促進監管部門、執法部門主動履職、密切配合，彌補監管空白點。

二是完善跨部門聯合執法協作機制。市級跨部門綜合執法事項清單按程序報請市政府批準后對外公布實施，并建立跨部門聯合執法協作機制，強化剛性約束。按照福建省《關于印發明確主管部門與綜合執法機構職責分工完善工作機制的若干意見》相關要求，在機制中明確不同執法部門、不同區域、不同層級間的職責銜接與責任分工，細化執法部門間議事會商、爭議協調、源頭追溯、線索移送、情況通報等工作要求，明確執法領域、執法流程、檢查比例、檢查頻次等，理清責任鏈條。由主管部門負責對接、制定聯合執法方案，做好事前研判、事中參與、事后督導，強化對執法隊伍的業務指導。

三是加快建設市一級跨部門綜合執法平臺。依托廈門市“雙隨機”跨部門綜合執法平臺，升級建設全市統一的跨部門綜合執法平臺，并與福建省一體化大融合行政執法平臺做好對接。積極推行“互聯網＋統一指揮＋綜合執法”，強化平臺的統一協調指揮功能。探索執法平臺與政務服務、基層治理、投訴舉報、社會信用等平臺互聯互通。不斷拓展監管信息互通共享范圍，統籌各執法領域現有執法平臺的信息數據，著力打通數據壁壘，實現信息互通共享，違法線索互聯、執法標準互通、處理結果互認。