行政協議單方變更解除權的司法審查研究

[摘要]現行行政協議單方變更解除權司法審查困境主要包括三方面：一是行使條件，二是行使程序，三是行使后果。本文擬通過規范公共利益界定、健全程序規制、完善補償規則，以加強對行政機關單方變更解除權行使的規制，加強保障協議相對人的合法權益。

[關鍵詞]行政協議；單方變更解除權；行政優益權

[中圖分類號]D925.2? ? ? [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.04.003

一、行政協議單方變更解除權司法審查之法理基礎

（一）行政協議的概念

行政協議需具備四要素：一是主體要素，即簽訂行政協議的一方當事人是行政機關；二是目的要素，即簽訂行政協議的目標是以實現公共管理與服務為目的；三是意思要素，即協議的簽訂經行政機關與協議相對人協商一致；四是內容要素，即簽訂行政協議在內容上須具備行政法上的權利義務。

（二）行政協議單方變更解除權的理論基礎

行政協議中行政優益權之一的單方變更解除權，其區別于民事合同雙方享有的協議變更解除權。為規制行政協議中行政權利的濫用，法國率先構建了行政優益權理論；以“契約自由”為價值追求的德國，在《聯邦行政程序法》中對行政優益權的行使采取嚴格限制的方式。究其屬性，行政優益權是由于行政協議具有保護公共利益和行政管理活動的目的賦予行政機關一方特權。[1]

（三）行政協議單方變更解除權的特征

1.行政性與協議性并存

行政協議是一種兼具行政性與協議性的混合法律行為，二者存在主次之分，其以行政性為主、以協議性為輔。單方變更解除權作為行政協議中行政機關享有的行政優益權，也同樣遵守行政性與協議性的特性，保障行政目的實現的同時兼顧協議相對人的合法權益。

2.專屬性

行政協議的締約主體不同于民事合同，其要求一方締約主體須為行政機關，主體的特殊性決定了在特殊情況下存在雙方權利義務的不平等。協議的單方變更解除權只能由行政機關行使，原因在于行政機關的雙重身份，既是契約的相對方，又是公共利益的維護者，而公共利益決定了行政機關行使單方變更解除權的正當性和權力專屬性。

3.法定性

行政協議的行政性決定了行政機關能夠行使單方變更解除權這一高權行為，因此單方變更解除權的“權”本質上屬于“權力”而非“權利”。權力具有法定性，單方變更解除權作為權力的一種也自然具有法定性，其主要表現在：一是行政機關應在滿足法律規定的情形下行使單方變更解除權；二是行政機關在行使過程中應當遵守法定程序；三是行政機關在行使后要接受嗣后審查。

二、行政協議單方變更解除權司法審查之現實困境

（一）行政協議單方變更解除權司法審查之行使條件

1.公共利益認定標準不明

在以盧梭與邊沁的觀點為代表的社會公益論中，盧梭主張“公共利益是由公民意志共同體構成的公共利益觀，并不是簡單的將公民意志進行相加或集合，任何個人利益必須讓步于公共利益”；而邊沁的功利主義論則主張“個人利益疊加后形成的公共利益觀，將個人利益進行匯總即形成公共利益，實現公共利益的根本是實現最大多數人的利益?！?/p>

在“永佳紙業有限公司訴四川省大英縣政府案”中，大英縣政府為實現節能減排目標而與永佳紙業有限公司締結了行政協議，協議中約定永佳紙業有限公司關停退出造紙行業、公司資產由鎮政府受讓并支付對價，永佳紙業有限公司依約履行關閉義務，然而地方政府支付了部分款項后卻以“永佳紙業有限公司并未完成清算注銷，其資產也不能合法轉讓，如若永佳紙業有限公司繼續要求政府給付剩余數以千萬的財政資金作為資產受讓款，則會嚴重損害國家和廣大人民群眾的利益”為由一直拒絕支付剩余款項。此案的審理法官認為：“大英縣政府的主張尚不足以證明會損害到公共利益，大英縣政府單方解除協議的行為不具有合法性?！惫怖姹旧泶碇腥说睦?，若不對其進行科學、合理的解釋，就可能被異化為壓迫私主體的工具。

（二）行政協議單方變更解除權司法審查之行使程序

1.程序正當性的缺位

程序正當原則作為《行政法》中的一項基本原則，不僅要求行政機關在實體上遵循合法行政、合理行政等原則，同時在程序上行政機關的行為也應當符合法律所規定的程序要求，這也是約束行政權力擴張的一個重要手段。行政協議的性質決定了行政機關在該契約關系中處于主導地位，賦予行政機關一定的行政優益權本質是通過行政機關發揮行政管理職能保障行政協議最終目標的實現。[2]

在“徐朝永等20人訴永康市人民政府案”中，徐朝永、沈莉珍等人在簽訂《房屋拆遷協議》后一直未得到政府的安置，2019年8月永康市人大常委會下發《關于永康市新城區域詳細規劃的決議》導致原有涉案協議的安置方式不再符合新規劃，2020年3月永康市政府同意并批準《江南街道大塘沿等村拆遷安置區建設方案》、并在新方案中單方將原有“一戶一宅垂直式安置”變更為“水平式套房安置”。依照《土地管理法》第四十七條、《土地管理法實施條例》第二十五條的規定，政府應當進行公告、聽取意見，必要時應舉行聽證，但永康市政府并無證據證明其進行了公告的張貼和聽取了被征遷人的意見。法定程序的缺失導致被征遷人的知情權和異議權被剝奪，而關于住房的安置方式又涉及到人民群眾的切身利益。權力是天然具有擴張性的，如果不從程序上加強對行政機關行使單方變更解除權的規制，會產生行政腐敗、政府公信力下降等問題。

（三）行政協議單方變更解除權司法審查之行使后果

1.行政機關的賠償補償標準模糊

行政協議相對人的信賴利益受法律所保護，相對人可就其損失享有相應的補償、賠償請求權。我國現有規定僅規定了相對人享有該權利，卻沒有對補償、規則進行細化規定，補償、賠償責任的模糊性導致實踐中出現行政機關履行補償、賠償責任的不到位，在金額方面也存在較大差異等問題。

在“劉樹清訴貴州省銅仁市碧江區人民政府案”中，最高人民法院認為“國務院下發的文件致使銅仁市政府需要重新調整和制定新的城市規劃，碧江區人民政府單方變更《房屋搬遷補償安置協議書》中原先約定的征地補償方式系為了維護公共利益，該行為合法有效，但應當就給原告造成的損失給予補償?！痹凇安绦∮釉V貴州省盤州市人民政府案”中，終審法院認為“盤州市人民政府單方變更《房屋拆遷過渡協議》的行為雖被確認合法，但盤州市人民政府應及時履行協議被變更后產生的補償責任，蔡小佑可就安置方式和地點被變更而產生的損失依法要求盤州市人民政府予以補償?！痹谝陨蟽蓚€案件中，法院雖然經過審理皆判決被告行政機關應當履行相應的補償責任，但對具體怎樣補償、補償金額是多少皆處于模糊狀態，這也間接導致行政機關在補償、賠償方面自由裁量權過大，很難使相對人的權益得到充分救濟和保障。

三、行政協議單方變更解除權司法審查之完善路徑

（一）規范公共利益認定

維護公共利益不僅是行使單方變更解除權的前提要求，也是目的要求。但公共利益的概念具有高度模糊性和不確定性，難免會給行政機關帶來識別和判斷上的困難，也可能導致行政機關自由裁量權被擴大，從而造成單方變更解除權的濫用。因此，需要對行政機關認定公共利益作具體規范要求。

鑒于公共利益內涵的模糊性，以一個統一的標準來界定公共利益的范疇并不具有現實可行性，為防止行政機關對公共利益內涵的不當擴大可以從以下方面入手：一是應當明確行政機關對行使單方變更解除權所憑借的公共利益承擔著舉證責任，公共利益既代表著社會絕大多數人的共同利益也包含著國家利益，至于政府利益能否等同于公共利益需要行政機關仔細加以斟酌；二是行政機關還要提供證據證明繼續履行原有行政協議帶來的不利后果會給公共利益造成實質性障礙；三是應當嚴格限制公共利益所依據規范基礎，公共利益必須以法律規范作為依托。[3]

（二）明確程序正當性原則

按照現代行政法治理論，一套充滿正義與效率的程序制度設計是行政協議的本質要求。從程序上完善對行政機關行使單方變更解除權的規制需要的不僅僅是將程序正當原則作為原則性規范，還需要建構程序的具體制度來闡明行政機關應當遵循的法定程序具體內涵，從整體上對行政機關行使單方變更解除進行程序規制。

1.協商制度

協商制度的設置是對行政協議契約性的契合，建立在締約雙方協商一致并達成合意的基礎之上。行政協議的成立離不開協商，當行政機關為了維護公共利益而行使行政優益權單方變更或解除行政協議時，協議相對人是否能夠繼續同行政機關協商。由此可見，協商制度的建立是完善行政協議單方變更解除權程序性規范中必不可少的一項制度設計。[4]

2.聽證制度

行政程序中規制權力的核心程序同時也最能體現公平正義的程序便是聽證程序。在行政處罰和行政許可領域早已廣泛實施聽證制度，聽證制度是一種具有準司法審判功能的制度，為出現相反意見的行政機關與行政相對人提供溝通平臺，同時具有公開性；無利害關系人員的參與有助于排除行政機關行使權力的恣意性，最終得出充滿公正性的處理結果。

（三）明確賠償補償標準

在行政協議中，行政機關行使行政優益權帶來的補償、賠償責任是必不可缺的附屬物，沒有它將會顯失公平。法國建立的對相對人的特殊保護制度即“財務平衡原則”值得我們借鑒，該原則是指在雙方不受法律苛責的前提下，行政機關行使行政優益權對行政協議進行了單方修改或者終止后，應當維護協議相對人“現實直接損失”與“預期可得利益”之間的經濟平衡，并且在承諾給予協議相對人的利益與強加給協議相對人的損失之間找到均衡點。

另外，針對補償、賠償多少具體金額的問題，計算標準并不足夠公開和透明。德國在補償的具體數額上要求參照解除協議時的市場流通價格而定，且要達到完全補償的程度；而我國行政機關普遍采用的補償、賠償具體金額的判定標準較低，要求達到合理程度即可。因此，可以在補償和賠償方面借鑒德國的以市場價格為參照標準，同時還可以將行政訴訟中涉及補償、賠償的具體個案作類型化分析，并把補償、賠償金額量化分析后設定統一的數額計算規則。[5]

四、結語

在打造法治政府、服務政府的要求下，政府的行政管理方式發生變革，應對行政機關在行政協議中的超越性權力予以規制。為防止行政機關肆意破壞合意基礎、濫用行政優益權，應嚴格規范公共利益的認定，程序方面應當遵循協商、告知、聽證等具體制度，權益保障方面應明確行政機關的補償、賠償責任、彌補協議相對人的損失。

參考文獻：

[1]余凌云.行政協議的判斷標準——以“亞鵬公司案”為分析樣本的展開[J].比較法研究，2019（3）：98-115.

[2]邢鴻飛，朱菲.論行政協議單方變更或解除權行使的司法審查[J].江蘇社會科學，2021（1）：110-118.

[3]張千帆.“公共利益”是什么？——社會功利主義的定義及其憲法上的局限性[J].法學論壇，2005（1）：28-31.

[4]黃永維，梁鳳云，楊科雄.行政協議司法解釋的若干重要制度創新[J].法律適用，2020（1）：32-37.

[5]熊勇先.論行政機關變更、解除權的行使規則——基于司法裁判立場的考察[J].政治與法律，2020（12）：84-94.

基金項目：青海民族大學研究生創新項目，項目名稱：行政協議單方變更解除權的司法審查研究（項目編號：04M2023076）

作者簡介：張鈺佳（1996.12-），女，漢族，江蘇徐州人，碩士，研究方向：行政法學。