黨和國家監督貫通協調機制研究*

吳建雄,黃 瓊

(湘潭大學法學院 湖南,湘潭 411105)

引言

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話強調:“要以黨內監督為主導,推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調?！盵1]黨的二十大報告強調:“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系,完善權力監督制約機制,以黨內監督為主導,促進各類監督貫通協調?！盵2]在二十屆中央紀委二次全會上,習近平總書記就推動完善各類監督的貫通協調機制作了進一步強調,為推進黨和國家監督體系現代化指明了方向,提供了根本遵循。從國內對監督體系研究的現狀看,大多成果聚焦在對監督體系整體和各類監督方式的闡釋性研究上,鮮有對各類監督的監督屬性和相互關系作系統研究,特別是監督方式整體的貫通協調問題尚待深入探討。有鑒于此,本文擬從黨和國家監督體系內各要素的監督屬性和相互關系入手,對構建黨和國家監督的貫通協調機制展開研究。

一、黨和國家監督體系中各要素的監督屬性和相互關系

(一)黨和國家監督體系中各要素的監督屬性

黨和國家監督體系中的各個監督要素包括黨內監督、紀檢監察監督、人大監督、行政監督、司法監督、民主監督、群眾監督、輿論監督、審計監督、財會監督、統計監督等。其中,具有憲法法律規定的以國家強制力為后盾的人大監督、行政監督、司法監督屬于權力監督范疇,具有權力屬性;具有憲法法律賦予的人民監督權的民主監督、群眾監督、輿論監督屬于權利監督范疇,具有權利屬性。因此,黨和國家監督結構是黨和國家權力監督與人民群眾權利監督的結合體。

黨和國家監督體系的監督對象是公權力和公職人員,其要旨是“消除權力監督的真空地帶,壓縮權力行使的任性空間,建立完善的監督管理機制、有效的權力制約機制、嚴肅的責任追究機制”[3]。黨內監督、紀檢監察監督、人大監督、行政監督、司法監督等權力監督,是黨的自我革命戰略思想即跳出歷史周期率第二個答案的集中體現;民主監督、群眾監督、輿論監督等權利監督,是黨的人民監督思想即跳出歷史周期率第一個答案的集中體現。從這個意義上說,黨和國家監督體系即是黨的自我革命戰略思想和人民監督思想有機結合的成果,旨在確保人民賦予的權力永遠為人民謀利益。

(二)黨和國家監督體系中權力監督與權利監督的關系

黨和國家監督體系中權力監督與權利監督的相互關系在理論上體現為黨的自我革命和人民監督的關系,即跳出歷史周期率兩個答案的關系。習近平總書記深刻指出:“一百年來,黨外靠發展人民民主、接受人民監督,內靠全面從嚴治黨、推進自我革命,勇于堅持真理、修正錯誤,勇于刀刃向內、刮骨療毒?！盵4]自我革命和人民監督這兩個跳出歷史周期率的答案,緊密聯系、相互依賴、共同作用,深化和發展了我們黨對馬克思主義執政黨建設規律的認識。

第一,自我革命和人民監督目標成效、價值遵循一致。自我革命是保持黨的先進性和純潔性的根本保障,主要依靠黨的領導機關和領導干部不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力,確保黨永遠不變質、不變色、不變味。人民監督主要依靠人民群眾,以人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治等為依托,充分保障人民群眾的監督權。在目標成效上,我們黨除了廣大人民的利益以外,沒有自己的私利,一切努力、一切斗爭和一切犧牲都是為了人民,通過自我革命保持黨的肌體健康純凈,依靠人民監督保證人民民主,才能提高黨的凝聚力和向心力,才能獲得人民群眾的支持和信任,從而鞏固我們黨的執政基礎。黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福和為中華民族謀復興,這是黨以自我革命的政治勇氣依靠人民且接受人民監督的力量源泉和底氣所在。在價值遵循上,自我革命和人民監督都以堅持人民至上、發展全過程人民民主為價值遵循,確保人民享受當家作主的權利和尊嚴,以人民群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量和檢測自我革命和人民監督成效的標準。

第二,自我革命和人民監督邏輯互補、相互促進。作為跳出歷史周期率的“一體兩翼”,自我革命和人民監督需要統籌把握、系統推進。兩者發揮作用的場域有所不同,自我革命通過黨組織內部進行,而人民監督通過黨外向黨內進行,但是兩者互為補充、相互促進、共同發展。其一,自我革命是人民監督的補充。人民群眾的內在素養不一、利益訴求多元、權利行使有限,僅靠外部力量監督會降低人民監督的實效,內在的監督可以彌補外在監督的剛性不足。其二,人民監督是自我革命的助推器。我們黨進行自我革命,以刀刃向內的勇氣激濁揚清,則要以人民的根本利益為出發點,針對人民群眾所反對和痛恨的,從源頭上采取相應措施堵漏補缺、及時糾偏、革除毒瘤,洞察民生需求,聚焦服務群眾,推動自我革命向縱深發展。其三,自我革命與人民監督相輔相成、效果聚合?！皟蓚€答案”都需要堅持黨的全面領導,堅持以黨的創新理論為指導,堅持站穩人民立場。要順應時代潮流、回應人民需求,不斷拓展和創新自我革命和人民監督的方法路徑,確保黨員干部和國家公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業,實現黨長期執政、國家長治久安、人民安居樂業。

第三,自我革命與人民監督理論基礎、實踐發展統一。在理論基礎上,自我革命與人民監督都以馬克思主義唯物歷史觀為基礎,以馬克思主義基本原理為根本立場和基本遵循。新時代,自我革命和人民監督要求我們黨必須用中國化、時代化的馬克思主義世界觀和方法論武裝頭腦,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,厚植思想根基、強化政治靈魂、筑牢戰斗堡壘、激發內在動力,不斷豐富和發展馬克思主義政黨建設學說。在實踐發展上,在黨團結帶領人民戰勝一個又一個艱難險阻、取得一個又一個偉大成就中,自我革命和人民監督實踐不斷豐富發展:黨的十八大以來,全面從嚴治黨、以偉大的自我革命引領偉大的社會革命,都是我們黨進行自我革命的偉大實踐;發展全過程人民民主和保障人民依法管理國家事務、社會事務、經濟事務和文化事業,人民監督內容不斷完善、監督途徑不斷創新、監督實效不斷增強,推動了中國特色社會主義民主政治建設。在偉大自我革命實踐中“以正視問題和刀刃向內的勇氣”持續推進全過程人民民主體現了“兩個答案”的實踐發展辯證統一。

二、黨和國家監督貫通協調機制總體架構

習近平總書記指出,以黨內監督為主導,紀檢監察機關要“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督協調銜接,推動黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通,把權力置于嚴密監督之下”[5],該論述為構建黨和國家監督體系各要素間的貫通協調機制提供了方向指引和行動指南。這就要求構建黨的集中統一領導機制,確保監督體系在黨的領導下有序運行;建立黨內監督主導機制,指引黨和國家監督正確政治方向;建立紀檢監察統籌機制,(1)即建立紀檢監察監督與派駐監督、巡視巡察監督的統籌銜接機制;紀檢監察監督與人大監督、行政監督、司法監督、民主監督等監督要素的貫通協調機制。統籌銜接各類監督力量,實現各監督要素的貫通協調,形成黨和國家監督同向發力、綜合發力的強大監督合力。其總體架構示意如下:

上述示意圖顯示,黨和國家監督貫通協調機制主要由黨的集中統一領導機制、黨內監督主導機制、紀檢監察統籌機制構成。在黨和國家監督體系中,黨中央的領導指揮居于監督體系的首要地位,涵蓋黨對監督體系中的各個監督要素的集中統一領導。黨內監督居于黨中央的領導指揮之下位,在黨和國家監督體系中起著主導作用。紀檢監察監督在黨中央的領導指揮和黨內監督的主導下,銜接巡視巡察監督和派駐監督兩種監督方式,銜接權力監督和權利監督兩種監督類型,發揮黨和國家監督的專責統籌作用。巡視巡察監督作為黨中央領導指揮和各級黨委履行全面從嚴治黨主體責任最直接有力的抓手,與紀檢監察監督緊密銜接,通過紀檢監察監督對權力監督和權利監督發揮作用。派駐監督作為黨的統一領導下紀檢監察機關的分支機構,在黨和國家監督體系中發揮紀檢監察的“哨兵”和“探頭”作用。權力監督的本質是國家監督,包括人大監督、行政監督和司法監督。人大監督在權力監督中居于最高層次,通過憲法和法律對行政權、監察權和司法權進行監督,以保證行政監督、監察監督、司法監督依法規范運行。行政監督在權力監督中居于主干地位,主要體現為上級行政機關對下級行政機關及其工作人員的監督,本級行政機關對所屬工作人員的管理監督,以保證國家行政權的依法規范運行。司法監督在權力監督中居于終局地位,通過行使檢察權和審判權保證公權力依法規范運行,是黨和國家監督體系中的剛性支撐。權利監督的本質是人民監督,包括民主監督、群眾監督和輿論監督。民主監督是人民政協和各民主黨派對國家機關及其工作人員的工作監督,在權利監督中居于首要地位,作為完善全過程人民民主的重要方式,通過對“一府一委兩院”的參議型監督,保障和促進公權力依法規范運行。群眾監督和輿論監督在權利監督中居于基礎地位,通過信訪舉報、信息負面公開等多種途徑,監督和促進公權力依法規范運行。

三、黨和國家監督貫通協調的領導機制

黨和國家監督貫通協調的領導機制,是指黨在各類監督要素中發揮集中統一指揮作用的制度安排。充分發揮黨總攬全局、協調各類監督的領導核心作用,確保黨中央關于全面從嚴治黨的重大方針、基本路線、重要部署在各類監督中得到有效落實,從而推動黨和國家監督工作高質量發展。具體而言,必須建立健全以下七項機制:

一是黨對人大監督的領導。依據《憲法》規定,全國人民代表大會及其常務委員會享有立法權、任免權、決定權、監督權四大職權,人大監督作為人大及其常委會的重要職能之一,在黨和國家監督體系中具有憲定意義,主要是對國家行政權、監察權、司法權等國家權力進行監督?！吨袊伯a黨章程》規定,黨在同級各種組織中居于領導核心地位(2)參見《中國共產黨章程》之“總綱”:“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則,在同級各種組織中發揮領導核心作用?！?具有統領、表率作用。黨對人大監督的集中統一領導體現為三個方面:其一,黨在思想政治上引導人大監督,影響人大的決策。黨的方針路線政策綱領的制定、黨的重大決策部署的落實、黨的重大目標任務的謀劃影響人大的決策,從而影響人大監督的工作重心和監督作用的發揮。黨的全面領導確保人大監督正確的政治方向,保障人大監督在法治軌道上平穩運行,增強人大監督實效。其二,執政黨依法享有政治權力。黨對人大及其國家工作人員享有民主監督權、修憲和立法建議權以及重要領導干部人選的推薦權,通過行使政治權力引導人大及其常委會的監督工作。其三,黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。黨中央與全國人大、地方黨委與地方人大,不是上下級的隸屬關系,雙方的性質、職能、工作方式不同,黨中央和地方黨委對人大監督的領導是指導性的,執政黨必須通過國家立法機關將黨的主張上升為國家意志,成為法律,從而對國家政權、社會組織、全體公民產生普遍約束力。轉化的法定程序主要由黨對人大及其常委會提出立法建議,人大及其常委會按法定程序采納后作出決定,再轉化為國家意志,使黨的主張在法律條文中具體充分體現出來,并具有法律強制性,從而實現黨對人大監督的領導。

二是黨對紀檢監察監督的領導。黨對紀檢監察監督的全面領導是紀檢監察工作的根本原則,也是黨章黨規和憲法法律的要求。健全黨對紀檢監察監督的領導機制,就要完善同級黨委和上級紀委雙重領導體制和請示報告制度。紀檢監察機關是黨內監督和國家監察的專責機關,《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》在目標和原則中明確要加強黨對紀檢監察工作的全面領導。紀委實行雙重領導機制,黨委通過聽取、審議同級紀委監委的工作報告來實現對紀檢監察工作的領導、管理和監督。中央紀委定期向黨中央匯報工作,請示報告涉及全局的重大事項、重大問題、給予黨紀政務處分等過程和結果。地方各級紀檢監察機關向同級黨委請示匯報并向上級紀委監委報告作出立案審查調查決定等重大事項。完善黨對紀檢監察監督的領導要以強烈的政治要求、嚴明的紀律態度、高度的行動自覺和嚴謹的法定程序將黨的領導貫穿紀檢監察監督各方面全過程,強化全面從嚴治黨主體責任和監督責任,強化對依規依法履職用權、貫徹執行民主集中制等情況的監督,確保紀檢監察監督工作始終沿正確政治方向開展。

三是黨對行政監督的領導。行政監督是行政管理活動的一個重要組成部分,是監督公權力運行的重要主體。黨對行政監督的領導主要體現在政治領導、思想領導和組織領導上。在政治領導上,完善黨的領導制度,要強化行政機關政治紀律。把“兩個確立”“兩個維護”落實到行政監督的各個環節,自覺地把政府工作置于黨的領導之下,忠實貫徹落實黨的決策部署。在思想領導上,建立健全各項主題學習教育制度、領導班子思想政治建設工作制度,筑牢思想防線。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,不斷增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。以堅定的思想信仰、強烈的使命擔當,弘揚理論聯系實踐的優良作風,以全心全意為人民服務的熱忱、以與時俱進和求真務實的精神、以改革創新的勇氣,建設人民滿意的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。在組織領導上,充分發揮行政機關黨組的核心領導作用。堅持黨中央集中統一領導這個“根本的政治規矩”,緊密結合政府工作具體實際,加強行政機關黨的組織建設、紀律作風建設,把從嚴治黨、從嚴治吏的各項要求落實到各級行政機關,以行政機關的自我監督保障和推進國家監督體系的權力監督,不斷提高行政機關依法行政的能力。

四是黨對司法監督的領導。司法監督在黨和國家監督體系中作為銜接人大監督、行政監督、紀檢監察監督等權力監督的終結機制,是確保公權力依法規范運行的剛性支撐。講政治是第一要求,司法機關必須旗幟鮮明地講政治,不斷提高政治站位以及政治判斷力、領悟力、執行力,[6]堅持黨對司法工作的絕對領導。依據《中國共產黨政法工作條例》第三十一條,黨委要將領導和組織開展司法工作情況納入黨內監督體系,實行黨內監督和外部監督相結合。黨對司法監督的領導主要體現在四個方面:其一,黨委政法委員會指導和推動司法機關建立適應于新的執法司法權運行機制的上下貫通、內外結合、指揮順暢、系統完備、規范高效的司法監督制約體系,確保執法司法公正廉潔、權威高效;構建權責清晰、權責統一、監管有效、保障有力的執法司法責任體系,提升檢察和審判質效。(3)參見《中國共產黨政法工作條例》第三十一條。其二,司法機關黨組(黨委)依法依規將司法監督情況納入黨務政務公開范圍,完善程序化、平臺化、公開化管理監督方式,依法有序推進司法公開,提高執法司法公信力。完善司法機關之間監督制約機制,確保司法監督工作在依法有效監督和約束環境下推進。其三,黨委要加強對司法監督工作全面情況和重大決策部署執行情況的督促檢查,特別是對黨中央以及上級黨組織決定、決策部署、指示等情況的督促檢查,必要時開展巡視巡察,并在一定范圍內進行通報;推動完善和落實政治督察、執法監督、紀律作風督查巡查等工作制度機制,全面推進司法監督工作特別是黨中央以及上級黨組織決定、決策部署、指示等情況的貫徹落實;建立健全向批準其設立的黨委全面述職制度和重大決策執行情況的督查反饋機制,確保黨中央以及上級黨組織決定、決策部署、指示等情況在本單位或者本系統得到貫徹落實。其四,建立司法機關黨員干部自覺接受紀檢監察監督制度,派駐司法紀檢監察機構,要督促司法機關領導班子落實全面從嚴治黨主體責任,履行對司法機關全面從嚴治黨的監督責任;檢查司法機關守政治紀律和政治規矩以及貫徹執行民主集中制、選拔任用干部、強作風建設、依法行使職權和廉潔司法等情況,充分履行黨的紀律檢查職責,確保司法監督在黨的領導下充分發揮維護公平正義的法治保障作用。

五是黨對民主監督的領導。民主監督是全過程人民民主的關鍵環節,是人民政協的三大職能之一,是民主黨派發揮參政議政作用的實現方式,人民政協事業發展進步的關鍵在于堅持黨的領導,因此,首先必須強化黨委對民主監督的統一領導。各級黨委要完善人民政協民主監督組織領導機制,加強對重點重大監督性議題的統一指揮和督辦,引導政協全體會議增加民主監督內容,邀請人民政協參與聽證、調查、檢查活動,督促相關部門辦理監督意見,重視社情民意信息、信訪、評議等在民主監督中的功能,將民主監督的工作計劃和重要舉措統一納入黨委的工作部署,確保人民政協五種監督形式(4)2017年中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》第三條規定了完善人民政協民主監督的五種形式,即會議監督、視察監督、提案監督、專項監督、其他形式監督。的有效運行和民主監督的正確方向。其次,充分發揮政協黨組在人民政協民主監督中的領導核心作用。政協黨組要擔負起維護黨的領導的主體責任,在同級黨委的領導下,政協黨組領導重點議題的組織實施,加強對黨和國家重大決策和部署的監督,及時向同級黨委報告工作進展和重大問題,把握好監督的重點、力度和節奏。最后,黨引導營造民主監督的良好環境。黨要引導人民政協創建提出批評和建議的和諧熱烈氛圍,在理性有度、合法依章的前提下,確保各民主黨派暢所欲言、建言獻策、各抒己見,做到敢于監督、善于監督、規范監督,以提高民主監督水平和質量,深化民主監督成果。

六是黨對群眾監督的領導。群眾監督是增強黨的自我凈化能力的外在審視,(5)黨的十九大報告指出:“增強黨自我凈化能力,根本靠強化黨的自我監督和群眾監督?！敝匾暼罕姳O督、密切與群眾的聯系、全心全意為人民服務都是中國共產黨的優良傳統與宗旨。人民群眾要真正掌握民主權利,必須堅持中國共產黨的領導。一是在黨的領導下,黨政部門要暢通群眾監督渠道,豐富群眾監督形式,為群眾監督創造良好的環境,及時有效解決群眾合理訴求。黨中央定期開展和部署主題教育實踐活動,教育黨員干部尤其是領導干部正確對待群眾監督,認清手中的權力都是人民賦予的,自覺和誠心接受群眾的監督,同時鼓勵群眾代表參與關系切身利益、關系民生的突出問題決策討論;推動黨務政務信息公開,在人事選拔、重大決策、財政情況等方面應實現全方位、全過程、多形式的公開,充分保障群眾的知情權和監督權,防止權力濫用;完善和規范信訪舉報制度,黨委引導信訪部門在統計口徑、綜合分析、平臺建設等方面與中央紀委國家監察委部署一致,不斷創新信訪舉報途徑和手段,建立更加高效便捷的舉報平臺。二是黨領導推動群眾監督與其他監督良性互動、共同發力,構建多元立體的監督體系,實現上下聯動、內外結合、橫向協調,充分發揮群眾監督在黨和國家監督體系中的功能和優勢。三是黨的領導關鍵在于引導群眾監督把握正確的方向。黨的領導對于提高人民群眾的判斷力、領悟力和行動力具有決定性作用,通過推動群眾監督理性化、秩序化、規范化和制度化發展,引導群眾監督把握正確導向和充分切實發揮監督實效。

七是黨對輿論監督的領導。輿論監督是貫徹落實全過程人民民主理念的重要實踐方式。加強黨對輿論監督的領導,首先必須強化制度建設,構建“大宣傳”格局,建設好以黨報黨刊為引領,社會公共傳媒、自媒體、新聞媒體共同發力的有效機制。要不斷改善領導方式適應新形勢,轉變監督思維和加強新聞媒體監管,“堅持黨性和人民性的統一,堅持正確導向”,(6)參見《中國共產黨黨內監督條例》第三十九條:“各級黨組織和黨的領導干部應當認真對待、自覺接受社會監督,利用互聯網技術和信息化手段,推動黨務公開、拓寬監督渠道,虛心接受群眾批評。新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一,堅持正確導向,加強輿論監督,對典型案例進行剖析,發揮警示作用?！本S護國家意識形態安全,保證政府權力良性運行。其次,要強化“四大意識”,堅持黨管媒體的根本原則。要引導新聞媒體對黨政機關及公職人員違反道德和違紀違法行為進行揭露和批評,客觀理性地分析具體事件,在思想上、政治上、行動上與黨中央的步調保持高度一致。 再次,要把握客觀公正與實事求是原則。敢于面對利益集團的誘惑,講真相、說事實、守原則,及時發現問題,糾正偏差。堅持黨性原則,堅持實事求是,堅持為人民、為社會主義和為黨和國家工作大局服務,牢牢把握正確的輿論導向。要服務大局,要事實準確,要客觀公正,要注意效果,要遵守紀律。通過加強輿論監督,密切黨和人民群眾的血肉聯系。最后,要強化各級黨委的政治責任和主體責任。各級黨組織和黨的領導干部要自覺和主動地接受新聞媒體等媒介的輿論監督意見,及時根據監督意見督促相關職能部門改進和推動各項工作。黨的領導干部要發揮模范帶頭作用,切實擔負起第一責任人的重任。各級黨委宣傳部門要引導新聞媒體改進輿論監督,同時也要保護新聞媒體工作者的合法權益;剖析典型案例,以案促改、以案促治、以案促建,深化警示教育作用;辯證把握正面宣傳和輿論監督相統一的原則。

四、黨和國家監督貫通協調的主導機制

黨和國家監督貫通協調的主導機制是指黨內監督制度。習近平總書記強調:“黨的執政地位,決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的”[7],“黨委(黨組)要發揮主導作用,統籌推進各類監督力量整合、程序契合、工作融合”[8]。以黨內監督為主導,首要的是牢牢把握“兩個確立”在監督體系中的核心地位,加強政治監督,強化“政治體檢”,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護”,通過一系列制度安排,監督檢查系統組織內部履責情況,促進各類監督的集聚合力、系統集成、同頻共振、同題共答。黨內監督具有其他監督所無法替代的優勢以及重要的示范、糾偏、統領作用。在監督的示范上,中國共產黨是執政黨,黨內監督失效,黨外監督也會虛化;黨內監督乏力,黨外監督必然受限,流于形式;黨內監督有力有效,黨外監督才能正常運轉。在監督的糾偏上,黨內監督對黨的領導弱化、違反政治紀律和組織紀律、全面從嚴治黨不力、紀律松弛和意識缺失、組織渙散和觀念淡薄、權力異化、管黨治黨寬松軟等傾向性和根本性問題及時進行提醒和糾正,確?！八幍讲〕薄爸我巡?、防未病”。在監督的統領上,在黨的領導下,嚴格執行“黨委(黨組)全面監督,紀律檢查機關專責監督,黨的工作部門職能監督,黨的基層組織日常監督,黨員民主監督”(7)參見《中國共產黨黨內監督條例》第九條。的黨內監督體系,引導各類監督統一意志、行動和步調,凝聚監督力量,全方位提升監督質效,形成常態長效的監督合力。黨內監督主導機制具體表現為:

第一,黨內監督目標決定監督體系的方向。[9]125黨內監督的目標是保持黨的先進性和純潔性、提高黨的執政能力,從而鞏固和強化黨的領導核心地位。黨內監督的目標決定了國家機關進行自我革新和完善必須在黨的統一領導下,以黨內監督為政治引領,充分發揮黨外監督的力量,全面監督公權力的行使,“把權力關進制度的籠子”。國家監督既要強化對權力的監督與制約,又要注重與黨內監督的配合銜接,形成監督合力,促進國家治理體系和治理能力現代化,推動全面從嚴治黨向縱深發展,進而完善黨的自我革命規范體系。黨內監督與國家監督方向一致、目標統一,才能將制度優勢轉化為治理效能。

第二,黨內監督的內容決定監督體系的總體要求。黨內監督的內容包括維護黨中央的集中統一領導、堅持民主集中制、落實全面從嚴治黨責任等八個方面(8)參見《中國共產黨黨內監督條例》第五條第二款。,黨內監督是第一位的監督,引領各類監督力量聚焦在這八個方面持續發力。黨內監督的內容決定了黨和國家監督體系的總體要求是必須在黨的集中統一領導下,強化對黨政機關及公職人員監督的全覆蓋,規范和制約權力運行,建立全面覆蓋、權威高效的監督體系,從源頭上防治腐敗,打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰,確保人民賦予的權力為人民謀幸福,確保黨和國家長治久安。

第三,黨內監督是各類監督發揮作用的前提。黨的建設重要內容之一是黨內監督,以黨內監督為引領,推動黨的自我革命,凈化黨的肌體和隊伍,提高黨的執政能力,是保障各類監督有效發揮作用的前提條件。各級黨委要落實全面從嚴治黨的主體責任和政治責任,對黨員領導干部設定更加嚴明的紀律約束,對公職人員中的黨員履職用權、從政從業等方面制定更高的標準。紀嚴于法、紀在法前,黨內監督對具有黨員身份的公職人員的剛性約束保障了國家監督發揮作用。黨委通過聽取國家機關及人民政協的工作匯報,由黨組領導著力解決國家監督中的苗頭性、傾向性、潛在性問題,對于違紀違法行為,由紀檢監察機關根據法定職責給予問責和處置。同時督促領導干部勤勉高效履職,把黨的意志傳達到各類監督機關,并指導各類監督力量強化監督職能、細化監督程序、優化監督途徑,及時解決監督缺位、方向偏移、監督不力等問題,確保黨內監督與其他各類監督發力同向、同步、同頻。

第四,黨內監督與各類監督的有機貫通、相互協調。[10]黨內監督與各類監督的貫通協調需從三個方面加強:一是推進黨內監督各類主體間的貫通協調。黨委(黨組)、紀律檢查機關、黨的工作部門、黨的基層組織以及黨員要充分發揮各自職能,加強配合、相互促進,建立各監督主體有機結合、監督舉措相互配合、監督成效相得益彰的黨內監督體系。強化“一把手”監督和領導班子監督,抓“關鍵少數”,緊盯權力運行關鍵環節,結合日常監督、受理信訪舉報、列席民主生活會、提出紀律檢查建議等多種方式,推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督的統籌銜接,實現黨內監督各類主體之間的協作配合、信息互通、功能互補。二是推進黨內監督與國家機關監督的有機貫通、相互協調。黨的紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公機制,可確保執紀執法貫通,有效銜接司法,夯實紀法貫通、法法銜接的制度基礎。建立多監督主體的聯席會議機制,強化紀檢監察機關、司法機關、行政機關線索移送銜接機制、調查核實協助機制;建立聯合監督檢查、案件查辦聯動機制;建立紀檢監察監督與審計、會計、統計成果運用貫通協同機制。三是推進黨內監督與社會監督的有機貫通、相互協調。在黨的集中統一領導下,各級黨組應積極做好宣傳和指引,創新政務公開方式、暢通監督渠道、完善信訪受理平臺,支持民主黨派、人民群眾、新聞媒體對黨政機關及公職人員提批評和建議,督促建立意見落實反饋機制,精準發現問題,及時研判分析,高效整改落實,提高監督的有效性。完善黨內監督同各類監督的貫通協調,要做好戰略謀劃和頂層設計,健全黨和國家監督組織構架,只有黨的自我監督與國家機關監督精準發力,黨的自我監督與社會監督深度融合,才能形成全面覆蓋、權威高效的監督體系。

五、黨和國家監督貫通協調的統籌機制

黨和國家監督貫通協調的統籌機制是指行使黨內監督和國家監察專責的紀檢監察監督統籌協調各類監督的一系列制度安排。習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上強調:“要持續深化紀檢監察體制改革,做實專責監督,搭建監督平臺,織密監督網絡,協助黨委推動監督體系高效運轉。要把巡視利劍磨得更光更亮,勇于亮劍,始終做到利劍高懸、震懾常在?！盵8]在持續深化紀檢監察體制改革背景下,紀檢監察監督發揮統籌協調作用,各類監督力量各司其職、各負其責,相互支持和配合,在協調互動中推進黨和國家監督體系取得新成效新進展。紀檢監察統籌機制具體表現為:

(一)紀檢監察監督跟進和落實黨內監督

紀檢監察監督機關是黨和國家監督的專責機關,紀委與監委合署辦公,通過作為夯實黨和國家監督體系關鍵著力點和“四梁八柱”的“四項監督”即紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督貫通融合,有力推動黨和國家監督的貫通協調。紀檢監察監督跟進和落實黨內監督主要體現在兩個方面:一方面,監察監督填補黨內監督管轄“空白”。從對象上看,黨內監督的管轄對象是黨組織和全體黨員,黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。(9)參見《中國共產黨黨內監督條例》第六條。監察監督的對象是所有行使公權力的公職人員。而在我國公職人員隊伍中,80%以上的公職人員都是共產黨員,[11]66雖然兩者在監督對象上存在大范圍的交叉重合,但對非黨員的公職人員的監督覆蓋正好填補了黨內監督管轄的盲區。兩者在多個方面的監督內容上高度一致,是黨內監督框架下的補充性再強化。比如在關于政治監督的規定中,要求對公職人員是否堅決維護憲法確立的國家指導思想,是否堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義制度,是否貫徹落實黨和國家路線方針政策、重大決策部署,以及是否依法履行公權力等情況進行監督。另一方面,監察監督解決黨內監督執紀盲區的法律適用難題。從監督的運行載體看,黨內監督的載體是“四種形態”。作為黨內監督的重要抓手,“四種形態”貫徹了標本兼治、分類施治的策略和方針,體現了紀嚴于法、紀在法前、紀法分開的要求。作為監察執法的主要依據之一,《公職人員政務處分法》吸收轉化黨紀中關于各類違紀行為的規定,將黨員干部和非黨員公職人員一體納入紀檢監察監督的范圍,通過“四種形態”在國家監察場域的制度轉化,確保紀檢監察監督跟進和落實黨內監督,強化黨和國家的監督效能和治理效能。

(二)紀檢監察監督保障和接受人大監督

在紀檢監察監督與人大監督的監督關系中,監察監督本質上是國家監督的程序化、制度化、法定化和具體化,人大監督本質上是體現人民主權的國家監督。在黨和國家監督體系中人大監督主要發揮對“一府一委兩院”的監督職能,保證行政權、監察權、檢察權、審判權得到依法規范行使。人大監督主要通過聽取和審議監察機關工作報告或者專項報告、檢查法律法規實施情況、審查規范性文件、詢問和質詢、特定問題調查、罷免和撤職等方式實現其監督職能,督促監察機關切實履行監督職責。例如通過召開聯席會議定期通報反饋等方式,及時加強各環節、各階段信息互通;人大常委會聽取監委關于重點監督、專項整治工作的專項報告,采取執法檢查和規范性文件備案審查等形式開展監督;邀請人大代表直接參與監委的監督事項。紀檢監察機關對于人大提出的監督事項必須認真落實,對于人大提出的監督建議必須及時糾正與改進。紀檢監察監督就是要通過程序化、法定化的手段保障人大及其常委會的人民主權監督落到實處,形成監督聯動的綜合優勢和整體效應。

(三)紀檢監察監督指導和銜接行政監督

行政監督是行政管理活動的重要組成部分,是行政機關內部對行政機關及其公務員在執行公務和履行職責時的違規違法行為進行的全面監察和督導。國家監察體制改革后重塑了監察權,行政監察權上升為國家監察權,被定義為一種“高位階獨立性的復合性”權力,在監察事項上產生邏輯閉環,國家權力結構形成了立法、行政、司法、監察新“四權”配置模式。[12]112-114在行權邏輯上,監察監督屬于行政機關的外部監督。在黨和國家監督體系中紀檢監察監督與行政監督的關系表現為:監察機關主導對行政管理監督中公職人員違法行為的調查,指導行政機關對違法公職人員適用政務處分,并對處分是否恰當給予確認,對屬于第四種形態的嚴重違法行為涉嫌職務犯罪的移送司法機關追究刑事責任,實行紀(黨紀政規)在法(政務處分法)前、法在刑(刑法)前的執紀執法監督模式。行政監督作為行政機關的管理監督,要接受紀檢監察機關的指導,確保行政監督的規范性、公正性。紀檢監察機關對行政機關管理監督中公職人員違紀違法行為的處置實行有機銜接,兩機關均可適用監督執紀“四種形態”。

(四)紀檢監察監督銜接和加強司法監督

司法監督即檢察監督和審判監督,是確保公權力依法規范運行的剛性支撐。紀檢監察監督作為依規治黨和依法治權的專責機制,主要通過監督行使公權力的公職人員,保障公共權力在陽光下規范運行。從這個意義上說,司法監督是對公權力運行即“事”的監督,紀檢監察是對公權力行使者即“人”的監督。從人是生產力第一要素的觀點看,對執掌公權力的人的監督是最根本的,旨在避免以權謀私、濫用職權的主觀故意;司法監督對公權力運行即對“事”的監督也非常必要,通過檢察監督和審判監督從終局上糾正公權力的錯誤行使。在黨和國家監督體系中,紀檢監察機關和檢察審判機關分別從對人和對事兩個維度保證公權力運行的公正性和人民性。兩者的銜接主要體現在三個方面:一是“四種形態”的監督模式與刑事司法程序的對接。對符合第四種形態涉嫌職務犯罪、依法需要追究刑事責任的案件移送檢察機關審查起訴,檢察機關依法審查監察機關移送案件,依法向審判機關提起公訴,實現罪刑法定。二是對于司法工作人員相關職務犯罪,監察機關和檢察機關依法實行雙重管轄,檢察機關在法律監督中發現司法人員失職瀆職等職務犯罪行為可依法進行偵查,并通報紀檢監察機關。三是紀檢監察機關與司法機關內部監察機制銜接,依照《公職人員政務處分法》《監察官法》《檢察官法》《法官法》等法律法規追究責任,監督處置的結果應相互通報。

(五)紀檢監察監督保障和支持民主監督

民主監督是完善全過程人民民主的重要方式,通過對國家機關的參議型監督,保障和促進公權力依法規范運行。人民政協的民主監督形式主要表現為間接監督和宏觀提議。人民政協在協商式監督中往往能夠保持客觀公正立場,將平等、合作、民主的精神貫穿監督全過程,融合協商精神與監督價值,以“旁觀者清”的態勢發現問題、剖析原因和提出建議,真實而全面地反映監督實際情況,凝聚共識,用傳統“驗方”,探索時代“新方”,對紀檢監察監督的決策起到引導和參考作用。反過來,紀檢監察監督作為人民政協民主監督職能實現的重要保障和支持力量,督促各機關、單位落實人民政協提交給黨委和政府研究辦理的提案、改進工作意見、與國計民生相關的各類監督意見等,建立民主監督與紀檢監察監督的綠色通道,把有效提案、監督意見納入紀檢監察法律法規,將人民政協宏觀性、針對性監督意見落到實處。紀檢監察監督和民主監督都是在推進國家治理和社會發展方面履行各自的獨特職責,共同完成黨和國家賦予的監督使命。

(六)紀檢監察監督接受和引導群眾監督和輿論監督

群眾監督和輿論監督本質上是人民監督的重要組成部分,在黨和國家監督體系中發揮著“千里眼”“順風耳”的信息來源作用,紀檢監察機關接受群眾監督和輿論監督是應有之義。紀檢監督接受和引導群眾監督和輿論監督主要體現在兩個方面:其一,群眾監督和輿論監督有效拓展和豐富紀檢監察監督線索獲取渠道,而紀檢監察監督處理和回應群眾監督和輿論監督提交的信息,是群眾監督和輿論監督目標實現的重要抓手。群眾監督和輿論監督提供的社情民意來源廣泛,是公職人員政治品行、道德操守情況,勤政廉政狀況,執行黨的方針、路線、重大決策部署等情況的重要信息來源,群眾監督和輿論監督方式中的政治參與、提出批評建議、信訪舉報等正是紀檢監察監督發現問題線索的重要渠道,因而群眾監督和輿論監督在改進黨和政府職能部門工作、減少執政行政失誤、防止權力濫用、提高決策質量等方面發揮重要作用。其二,紀檢監察監督引導群眾監督和輿論監督權利的正確行使。群眾監督和輿論監督所獲取的信息資源也存在片面、雜亂、虛假、誤導公眾的弊端,這就需要紀檢監察機關認真查訪調研、調查核實,做到去偽存真,引導人民群眾和新聞媒體正確行使監督權和確立正確的導向。紀檢監察監督要建立舉報人獎懲、保護、保密等機制,完善信訪舉報機制,調動人民群眾和新聞媒體的積極性和主動性,充分為群眾監督和輿論監督拓寬渠道和釋放空間。

(七)紀檢監察監督整合和協調審計、財會、統計監督力量

審計、財會、統計監督雖然屬于行政監督的范疇,但因其對公權力發揮經濟監督作用而在黨和國家監督體系中作為相對獨立的監督方式提出。其一,紀檢監察整合和協調審計監督。習近平總書記強調:“審計擔負重要使命,要立足經濟監督定位,聚焦主責主業,更好發揮審計在推進黨的自我革命中的獨特作用?！盵13]新時代,審計的“經濟體檢”與紀檢監察的“政治體檢”要齊頭并進、同步發力,建立審計機關與紀檢監察機關查辦案件協同機制,把審計機關打造為經濟監督的“特種部隊”。發現公職人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、濫用職權、權力尋租等違法違紀問題時,審計機關將所調查的線索及時移交給紀檢監察機關,紀檢監察機關依據法定職責和法定程序對相關問題線索進行監督執紀問責和監察調查處置,并將結果告知審計機關。其二,紀檢監察監督整合和協調財會監督。財會監督的對象是單位和個人的與國家財經政策執行和資金運行相關的經濟活動。新時代的財會監督覆蓋了財政、財務、會計監督,是三者的有機融合與凝練升華。要“構建財政部門主責監督、有關部門依責監督、各單位內部監督、中介機構執業監督、行業協會自律監督的財會監督體系”(10)中共中央辦公廳、國務院辦公廳2023年發布的《關于進一步加強財會監督工作的意見》之“總體要求”中提出“(三)主要目標。到2025年,構建起財政部門主責監督、有關部門依責監督、各單位內部監督、相關中介機構執業監督、行業協會自律監督的財會監督體系”。,各財會監督主體利用專業優勢,緊盯政府采購活動、資產評估行業、歸口財務管理單位財務活動、專項資金管理使用等重點領域,對濫用權力、財務造假、信息失真、職責失守等違反財經紀律的問題及時進行排查、整頓、治理,從嚴從重查處影響惡劣的財務舞弊、會計造假案件,并向紀檢監察部門提交財會問題線索,而紀檢監察監督有助于推動問題線索的高效辦結。建立紀檢監察監督與財會監督日常溝通協作、工作統籌謀劃、問題線索移送、案件協同查辦、成果綜合運用、聯合監督整改等方面聯動機制。通過科學謀劃和統籌設計,構建“督前信息溝通、督中專業協作、督后協同整改”的全過程監督聯動體系,織密對國有資產的監督網,不斷深化“紀巡財審”聯動,推動監督成果共享共用。其三,紀檢監察監督整合和協調統計監督。紀檢監察機關要發揮專責作用,強化協助引導推動功能,整合和協調統計監督,為統計監督充分發揮數字監督功能提供紀律保障。完善相關督查機制,建立防范和懲治統計造假機制,維護統計數據的真實性,各機關、企業、事業單位均按照國家有關規定,提供統計資料,不得虛報、瞞報、拒報、遲報,不得偽造、篡改,不得擾亂、阻礙、限制統計工作的開展。將統計督察報告、督察意見書、問責建議等統計監督成果轉化為紀檢監察監督事項,為紀檢監察機關的政治監督和日常監督提供統計數據支撐,有效震懾“數字腐敗”行為,確保黨的政策得到良好貫徹落實、國家計劃得到高質高效執行、財經紀律得到有效維護、國民經濟內部各種比例關系得到優化與平衡,從而維護社會主義市場秩序,促進國民經濟的持續、穩定、協調發展。

結語

健全黨和國家監督體系,是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。黨的二十大報告指出,堅持制度治黨、依規治黨,健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。建立健全黨和國家監督貫通協調機制,既是新時代新征程推進監督體系現代化的必然要求,又是堅持系統觀念,即把堅持和加強黨的全面領導、黨內監督與其他各類監督的貫通協同、協調機制優勢和制度保障作用貫穿到監督各環節、各方面、全過程的重要載體。系統觀念既是馬克思主義哲學重要的認識論和方法論,又是習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論。堅持系統觀念,要求我們客觀地而不是主觀地、發展地而不是靜止地、全面地而不是片面地、系統地而不是零散地、普遍聯系地而不是孤立地觀察事物、分析問題、解決問題,在矛盾雙方對立統一的過程中把握事物發展規律。[14]構建黨和國家監督貫通協調機制要緊扣責任鏈,著眼于科學合理、系統全面、權責清晰、銜接有序、優勢互補、運行規范的機理,整合優化監督機制,各監督主體有效配合、相互貫通,充分發揮各類監督專業優勢,凝聚監督力量。建立黨的集中統一領導機制、黨內監督主導機制、紀檢監察監督統籌機制,就是要在黨的統一領導和黨內監督主導下,以紀檢監察專責監督,跟進和落實黨內監督、保障和接受人大監督、指導和銜接行政監督、銜接和加強司法監督、保障和支持民主監督、接受和引導群眾監督及輿論監督、整合和協調審計財會統計監督力量,充分發揮黨和國家監督體系的制度效能。