新時代“楓橋經驗”與“鄉政村治”法治化

余釗飛，代冰潔

新時代“楓橋經驗”具體落實到基層，就是一個不斷推動基層法治建設、完善基層群眾自治的動態治理過程，通過發揮基層群眾積極性、主動性和創造性，從源頭上預防、化解矛盾糾紛。新時代“楓橋經驗”是在黨的領導下，由楓橋等地人民創造和發展起來的化解矛盾、促進和諧、引領風尚、保障發展的一整套行之有效且具有典型意義和示范作用的基層社會治理方法。①中國法學會“楓橋經驗”理論總結和經驗提升課題組：《“楓橋經驗”的理論構建》，法律出版社2018 年版，第96 頁。新時代“楓橋經驗”側重于基層社會的矛盾化解和平安建設，著力推進自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系，構建共建共治共享的社會治理新格局。堅持自治、法治、德治相結合，既是新時代“楓橋經驗”的精髓，也是基層社會治理現代化的發展方向，更是貫徹憲法第五條關于建設“法治國家”、第二十四條關于“社會主義核心價值觀”、第一百一十一條關于“基層群眾自治”的集中體現。自治、法治、德治相結合的治理體系的核心是處理好基層黨委政府依法治理與基層群眾自治這兩者的關系，集中體現在鄉鎮政府管理和村民自治上。①余釗飛：《新時代“楓橋經驗”與憲法的基層實施》，《人民法院報》2018 年12 月21 日。從1980 年代起，我國農村從人民公社體制分化出鄉鎮黨委政府和村兩委會，形成了典型的“鄉政村治”體制，即鄉鎮一級作為最基層的國家機關按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》履行政權建設和政府管理職能，村一級按照《村民委員會組織法》履行基層群眾自治職責，鄉鎮政府管理和村民群眾自治構成了我國基層政治生活的核心內容。相對于黨政管理科層制和“命令—服從”剛性執行體制而言，村民自治更多的是“協商—辦理”柔性執行體制，黨政管理的高效與群眾自治的靈動共同構建了我國基層治理基本框架，國家發展戰略正是通過這一神經末梢予以有效施展，從而實現國家法律政策與基層社會規范的有效落實。政府管理和村民自治的良性互動從其本質而言是國家權力與群眾權力的科學配置，如何不斷提高政府依法管理和群眾依法自治水平，不僅關系到法治國家、法治政府、法治社會一體建設，也事關基層政權現代化建設。

近年來，通過建立政府、社會和公民共同參與的“鄉政村治”模式，在治理方式上展現了從靈活多變的政策治理向穩定的規范治理、依法治理的轉變趨勢。②王勇：《復合型法治：破解鄉村治理難題的一種制度性框架》，《法商研究》2022 年第3 期。改革開放以來“鄉政村治”體制不斷健全完善的過程，反映出黨和國家通過依法治理實現治理體系和治理能力現代化的戰略決心。從一定意義上講，以“現代化治理”代替“傳統治理”其實就是一個向法治化治理轉型的過程。③周佑勇：《推進國家治理現代化的法治邏輯》，《社會科學文摘》2020 年第9 期。在鄉鎮政權依法治理層面，近年來基層在鄉鎮黨委依法決策、政府依法管理、人大主席團依法運行方面不斷完善，有力促進基層政權法治化建設水平；在村民自治層面，近年來基層在村級權力運行法治化、村務監督法治化、村民會議和村民代表會議法治化等方面取得長足發展，有力提升了群眾自治法治化水平。

一、新時代“楓橋經驗”與鄉鎮政權法治化

鄉鎮政權依法治理是我們黨依法執政、建設社會主義政治文明的重要內容和必然要求，也是我國實行全面依法治國的重要組成部分。依法治理的本質是權力來源于人民，執行人民意志，切實保障公民權利。④應松年：《從依法行政到建設法治政府》，中國政法大學出版社2019 年版，第75 頁?！稇椃ā芬幎?，我國的一切權力屬于人民，但權力要通過國家機關、國家政權來行使。全國人民代表大會集中人民意志制定法律。包括鄉鎮政權在內的國家政權組織權力由人民通過法律授予，用以執行集中人民意志的法律。依法治理，也就是依照人民意志行使國家治理、社會治理的權力。執行人民意志，保障公民權利，是依法治理的出發點和落腳點，這是由我們執政黨的性質和國家的性質決定的。國家政權機關作為管理者，必須依法管理各項社會事務，規范公民行為，對違法者進行治理，這是國家政權機關必須履行的職責。同時，依法執政更強調對管理者的要求，而不是對被管理者的要求。只有鄉鎮等政權機關嚴格依法治理，使政府走上法治軌道，才有可能正確有效地行使治理權力，管理好各項社會事務。堅持自治、法治、德治“三治融合”豐富和發展了“楓橋經驗”，是新時代“楓橋經驗”中最具標志性原創性的金色名片，正是因為有“三治融合”等基層社會治理的創新經驗，才有了新時代“楓橋經驗”理論命題的實踐依據和理論淵源。從這個意義上說，“三治融合”是新時代“楓橋經驗”的內涵式創新發展，具有不可替代的構成性價值。①張文顯、徐勇、邱澤奇等：《“三治融合”與重構基層社會》，《治理研究》2023 年第6 期?！叭稳诤稀弊鳛樾聲r代“楓橋經驗”的重要內容之一，貫徹于鄉鎮政權依法治理全過程之中?！班l政村治”體制，其主要內容便是基層黨政管理與群眾自治良性互動。在基層法治建設的進程中，一方面考驗鄉鎮一級政權如何依法高效管理，另一方面也考驗群眾自治組織如何依法高效自治。從鄉鎮政權架構而言，鄉鎮黨委依法決策、政府依法管理、人大主席團依法運行構成鄉鎮政權法治化建設的三大基石。

（一）鄉鎮黨委依法決策

黨的十八屆四中全會提出“依法執政是依法治國的關鍵”，明確要求“完善黨委依法決策機制”。②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014 年10 月29 日。堅持和加強黨的全面領導，不斷完善黨的自身建設，是鞏固改革成果、全面提升黨的建設質量、全面推進國家治理體系和治理能力現代化的根本保證。在基層治理法治化進程中，鄉鎮黨委依法決策是基層法治建設的核心內容。首先，鄉鎮黨委依法決策是鄉村治理現代化的核心保障。在中國的政治架構中，決策體制是政治體制的核心，同時也是影響國家發展軌跡的關鍵要素。③周光輝：《當代中國決策體制的形成與變革》，《中國社會科學》2011 年第3 期。作為國家治理的前沿陣地，鄉鎮政權與群眾有著天然的密切聯系，因而在黨和國家的工作全局中具有至關重要的地位。作為基層治理的核心主體，鄉鎮黨委對鄉鎮穩定發展擔負主體責任。鄉鎮黨委的決策直接影響著鄉村治理的發展方向，是實現鄉村治理現代化的主導力量。因此，鄉鎮黨委堅持依法決策是確保鄉村治理現代化在法治軌道內運行的關鍵力量。隨著黨內法規體系的不斷健全，鄉鎮黨委決策權的行使必須通過黨內法規進行約束和規范，確保決策權力在法治框架內進行，防止權力濫用和尋租行為。其次，鄉鎮黨委依法決策與鄉鎮領導干部這一“關鍵少數”人群的綜合法治素養密切相關。在鄉鎮層級，黨委領導干部所擁有的決策權是最重要的權力之一，決策權的行使往往也最易伴隨著腐敗行為的發生，因此構建鄉鎮領導干部的依法決策機制是基礎性工作機制。④安群：《全面依法治國要抓住“關鍵少數”》，《安徽日報》2018 年11 月13 日。鄉鎮黨委依法決策能夠給鄉鎮領導干部行使決策權劃定明確的界限、設定規范的程序，強調決策權行使的有限性和規范性，并設定決策問責機制，有效地約束鄉鎮領導干部，保障決策的科學性和合理性，提高鄉鎮治理水平。再次，鄉鎮黨委依法決策是一個科學決策、民主決策的過程，是基層實現高效治理的基礎。在決策過程中，鄉鎮黨委不僅需要確保決策目標反映“人民本位”，順應群眾的期待，也要確保決策結果能夠滿足群眾實際需求。這就意味著鄉鎮黨委必須始終堅持科學決策、民主決策和依法決策的原則；其中依法決策具有統領性地位，民主決策體現決策的價值導向，科學決策確保決策結果的有效性和合理性⑤蔣清華：《完善黨委決策制度的法學思考》，《當代世界與社會主義》2017 年第1 期。。從歷史上看，黨建引領始終是“楓橋經驗”的歷史傳統和鮮明特征。⑥劉玨：《中國政法體制下“楓橋經驗”的演進歷程與新時代發展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2022 年第8 期。實踐中，鄉鎮黨委依法決策主體、內容、程序逐漸規范完善。在基層鄉鎮，隨著基層法治建設步伐加速，鄉鎮黨委書記辦公會議、鄉鎮黨委會議、鄉鎮黨政聯席會議等決策機制不斷依法完善。其一，規范鄉鎮黨委書記決策權。如鄉鎮黨委書記辦公會議議事范圍是需要提交鄉鎮黨委會議審議的重要事項。上述事項可以先召開黨委書記辦公會議進行醞釀，書記辦公會議一般由書記主持，副書記參加，鄉鎮人大主席、紀委書記和組織委員列席會議；其議題確定按照“誰分管、誰負責”的原則，先由分管領導在會前向會議主持人匯報，經審定后，向黨政辦提交書面議題表，黨政辦將議題匯總整理后，提交會議研究。其二，規范鄉鎮黨委決策權。鄉鎮黨委會議作為最核心的決策主體，其主要議事范圍為集中于鄉鎮黨的建設和政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態建設以及干部選拔任用、獎懲和重大項目、大額度資金使用等重大事項，主要圍繞基層黨建以及人財物等資源的配置問題。鄉鎮黨委會議事決策以集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則進行，嚴格會議紀律，按照確定議題、會議通知、醞釀意見、會議討論、民主表決等程序進行，同時要求形成會議紀要、通報會議情況。其三，規范鄉鎮黨政聯席會議決策權。鄉鎮黨政聯席會議議事范圍集中于貫徹落實鄉鎮黨委會議有關決定，研究執行各類工作計劃，研究安排日常工作中的重要問題和需要統籌安排的事項，討論重大財政支出、大額資金使用和重大項目，研究需要提交黨委會議討論決定的事項?？傮w而言，鄉鎮黨委書記辦公會側重于重大事項醞釀、鄉鎮黨委會議側重于重大事項決策、鄉鎮黨政聯席會議側重于重大事項執行，形成決策意圖、決策過程、決策成效的工作閉環。近年來，隨著社會穩定風險評估、重大行政決策合法性審查等制度的不斷完善，鄉鎮黨委依法決策水平不斷提升，為基層治理法治化奠定基礎。

（二）鄉鎮政府依法管理

鄉鎮政府作為國家行政機關應當做到依法管理，這是依法行政原則的內在要求。依法行政是依法治理的重要內容，但依法行政與依法治理又有區別。依法治理是人民當家作主，是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律治理國家。依法行政是要求行政機關及其工作人員要依照法律規定的權限和程序行使行政權力，其主體是鄉鎮政府等行政機關，核心是規范和約束行政權力。在當前的五級政府管理體系中，鄉鎮政府處于基礎地位，肩負著將上級政府的政策決策轉化為具體行動的重任。隨著經濟社會的不斷發展，鄉鎮政府的管理職責范圍也隨之擴大，其工作的廣度和深度呈現出更加多元化復雜化的新狀況，鄉鎮政府面臨著工作范圍擴大、工作任務疊加等狀況，包括多中心工作、多常規工作、多迎檢工作、多材料工作、多創新工作等。這種格局不但增加了鄉鎮政府的工作量，也提升了治理的復雜性。①楊華：《多工作任務、機制創新與基層責任共同體構建——以江西省永新縣“副職駐村”制度為例》，《江蘇大學學報（社會科學版）》2022 年第5 期。作為上級政府和基層社會的聯絡紐帶，鄉鎮政府在執行上級政府的任務時，也面臨著大量基層社會治理任務。在國家治理的場域內，政府間權力關系的互動主要體現在事權和治權的配置上。所謂事權，是指不同級別政府負責的公共事務職責、權利和義務，即某級政府對特定事務的管理權限。②王浦劬：《中央與地方事權劃分的國別經驗及其啟示——基于六個國家經驗的分析》，《政治學研究》2016 年第5 期。此外，治權指的是特定層級地方政府在公共事務管理中的權力，包括資源分配、任務制定和執行檢查的能力。③陳家建、趙陽：《低治理權”與基層購買公共服務困境研究》，《社會學研究》2019 年第1 期。不同層級政府間治權的分配是不均等的，鄉鎮政府可調配的資源較少，主要承擔上級制定的治理任務和接受檢查，由于自主空間不大，鄉鎮政府管理能力亦受到局限。

隨著國家治理體系和治理能力現代化進程的加速，加強基層治理體系和治理能力現代化建設的重要性日益凸顯，其典型標志便是2021 年4 月中共中央、國務院發布了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，文件對鄉鎮政府管理能力提升作出了明確部署。在現行的條塊體系下，鄉鎮政府作為“塊”如何與縣一級各部門的“條”之間實現高效聯動并構建“條塊結合”的工作格局，成為基層政府管理現代化的重要方向。為不斷應對基層社會紛繁復雜的現實情況以適應不斷變化的治理環境，以浙江為代表的東部省份，開始按照“縣鄉一體、條抓塊統”的改革思路，運用數字化改革紅利重點建設鄉鎮政府管理的“四個平臺”建設，從最初的綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個平臺迭代升級為黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務等四個平臺，為鄉鎮政府整合資源力量、提高管理能力、抓好改革發展穩定探索出新路徑。究其本質而言，“四個平臺”是鄉鎮政府依據法定職責，運用數字化手段，主動適應基層社會變革，推動基層政府依法管理。

值得注意的是，在基層法治政府建設過程中，浙江等地在全國率先將合法性審查拓展到鄉鎮乃至村居。2020 年浙江在全省部署開展了鄉鎮合法性審查全覆蓋工作，2023 年初《浙江省行政合法性審查工作規定》出臺，以規章形式將合法性審查職能拓展到鄉鎮，對合法性審查范圍、標準、程序、機制、運行等問題作出明確規定，全面補強基層政府依法管理能力。如“楓橋經驗”發源地諸暨市楓橋鎮構建“黨政辦+司法所+基層站所+執法隊法制審核人員+法律顧問”五位一體的合法性審查機制，組建合法性審查隊伍，搭建線上合法性審查流轉平臺，對行政機關合同、行政規范性文件、行政執法決定等涉法事項開展合法性審查；同時出臺《楓橋鎮行政應訴工作規范化實施意見》，規范行政應訴工作，依法履行出庭應訴職責，明確行政應訴職責分工，理順行政應訴工作流程，支持法院審理行政案件，促進政府依法行政，有力提升鄉鎮政府行政管理法治化水平。在“條線結合”治理框架的指引下，楓橋鎮按照《浙江省綜合行政執法條例》要求，深入推進“大綜合一體化”行政執法改革，構建完善職責清晰、隊伍精簡、協同高效、機制健全、行為規范、監督有效的行政執法體制機制，部門授權鄉鎮實現“一支隊伍管執法”，為基層高效能執法做出有力探索。

（三）鄉鎮人大主席團依法運行

人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家做主、保障實現中華民族偉大復興的好制度，是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創造，是在我國政治發展史乃至世界政治發展史上具有重大意義的全新政治制度。人民代表大會制度的思想基礎是代議制理論。約翰·密爾曾旗幟鮮明地指出：“既然在面積和人口超過一個小城鎮的社會里（除公共事務的某些極次要的部分外），所有的人親自參與公共事務是不可能的，因而我們就可以得出結論：一個完美政府的理想類型一定是代議制政府?！雹賉英]約翰·穆勒：《代議制政府》，段小平譯，中國社會科學出版社2007 年版，第105 頁。2015 年，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》修改后，對于鄉鎮人大主席團的功能和定位有了一定程度的明確。從當前大部分關于人大主席團的地方立法上看，可以發現地方立法只是在其中的條文中涉及鄉鎮人大主席團的部分職能，并沒有專門為鄉鎮人大主席團應發揮何種功能做出說明和規定。具體到浙江，2016 年7 月29 日第十二屆浙江省人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過了《浙江省鄉鎮人民代表大會工作條例》，其中對鄉鎮人大主席團的選舉方式、名額、在人民代表大會開會和閉會期間的職能等做出了具體的規定，如“主席團成員的名額為七人至十三人，經濟比較發達或者人口較多的鄉鎮不超過十七人”等。從鄉鎮人大主席團相關法律規定梳理來看，雖然鄉鎮人大主席團的定位在法律上存在一些沖突和諸多空白，但這并未從法律上否定其聯系群眾、聽取意見、反映民意的功能。

在基層人大制度建設層面，鄉鎮人大主席團在基層社會治理體系和治理能力建設中的地位日益重要，人民群眾通過人大渠道表達訴求有助于緩解信訪壓力。浙江部分鄉鎮堅持以習近平法治思想“十一個堅持”為指導，在鄉鎮人大主席團聯系群眾方面開拓了一些良好做法，積極探索夯實鄉鎮人大基礎，激發鄉鎮人大主席團活力的新路徑，取得了一些成效。從法理上看，鄉鎮人大主席團具有發揮聯系群眾、聽取和反映人民群眾的建議和意見功能的潛力。近年來，浙江省永康市龍山鎮全面推動治理主體由單一走向多元，由“多中心”向“一核多元”轉變；激活鄉鎮人大主席制度，吸納“兩代表一委員”參與基層法治建設；其中鄉鎮人大代表聯絡站以司法監督、矛盾糾紛化解、當事人救助為主要內容，不斷延伸法院司法職能、人大監督渠道、代表履職形式的基層治理平臺，通過“代表說理、法官說法”，為化解矛盾糾紛、防范社會風險隱患提供了極大幫助。上述探索為充分發揮鄉鎮人大主席團聯系群眾服務群眾打下堅實基礎，但鄉鎮人大主席團制度效能依然未能充分發揮。實踐中首先可以進一步明確代表聯絡站法律地位，建立健全聯絡機構體制機制。定期接待群眾、密切聯系群眾是人大代表的職責。然而，在設立代表聯絡站之前，鄉鎮人大主席團更多地也是參與到黨委政府日常工作中，人大代表的群眾聯系工作開展得并不充分。從上述人大代表聯絡站的矛盾糾紛化解實踐來看，其中既有當事方之間純粹利益沖突引發的糾紛，也有制度缺陷導致的社會矛盾。在鄉鎮人大主席團缺位的情況下，大量本應通過人大代表提交建議和意見來解決的群眾訴求就會進入信訪渠道，使得民意集成和問題反映混淆在一起，久而久之造成“信訪不信法”的局面。鄉鎮人大主席團及人大代表在閉會期間應充分發揮制度優勢，通過人大代表聯絡站等方式密切聯系群眾、收集群眾訴求，再聯絡各職能部門共同化解社會矛盾糾紛，并開展代表建議意見辦理工作，推動代表建議意見辦理工作落地見效。

二、新時代“楓橋經驗”與村民自治法治化

村民自治制度作為國家的一項基本法律制度，是中國共產黨領導廣大農民群眾實現當家做主的基本形式之一。①余釗飛：《“楓橋經驗”與鄉村治理法治化》，《人民法治》2018 年第Z1 期。通過這種制度，廣大農民群眾能夠在黨的領導下，真正實現當家做主。一部“楓橋經驗”發展史，從一定意義上講就是典型的基層群眾自治史?！皸鳂蚪涷灐钡漠a生、發展和以人為本、以德服人、以和為貴的村治文化傳統密切相關，“從一定意義上講，‘楓橋經驗’的產生更多的是對傳統文化的認可和傳承，更多的是群眾對自我規范的不斷堅守”②余釗飛、羅愛軍：《“楓橋經驗”形成淵源考》，《浙江工業大學學報（社會科學版）》2023 年第2 期。?！皸鳂蚪涷灐辈粩嘭S富村民自治之內涵，村民自治不斷豐富“楓橋經驗”之形式?！皸鳂蚪涷灐睂Υ迕褡灾蔚陌l展和實踐產生了深遠影響，證明在適當的領導和指導下，村民自治能夠有效地解決農村問題，增強農村凝聚力。新時代“楓橋經驗”高度關注村民自治的制度創新和實踐創新。村民自治作為基層群眾自治制度在廣大農村的具體實踐，隨著法治建設的不斷深入，其法治化程度不斷提高，不僅提高了自治的規范性和有效性，還有助于在基層預防化解矛盾糾紛、促進社會穩定發展。

（一）村級權力運行法治化

村級權力控制在法治軌道內，是保障鄉村治理法治化的前提。在鄉村治理中實現法治，需要依法賦予并保障村民自治權限，劃定村民自治的政策法律邊界。①余釗飛：《新時代“楓橋經驗”：鄉村治理中的“三治融合”》，《人民法治》2018 年第14 期?！洞迕裎瘑T會組織法》即將面臨新的修訂，由于我國50 多萬個行政村地理資源稟賦、歷史文化底蘊、生產生活等形態各異，決定了《村民委員會組織法》必須具備強大的因時制宜、因地制宜、因人制宜的機動靈活性。當前，新時代“楓橋經驗”已成為中國特色社會主義社會治理的典范，且2018 年12 月28 日起施行的《中國共產黨農村基層組織工作條例》第二十條規定：推廣新時代“楓橋經驗”，推進鄉村法治建設，提升鄉村德治水平，建設平安鄉村。貫徹落實新時代“楓橋經驗”已成為基層治理的重要內容。村民委員會維護村民權益、化解村民矛盾、維護村莊穩定、照護村內弱勢群體的內容，與新時代“楓橋經驗”的精神內涵高度一致。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，建設平安鄉村也是鄉村治理法治化的應有之義。制度實施有賴于制度創新，盡管我國現行《村民委員會組織法》第二十七條第一款規定“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”。但在實踐中，簡單的備案制度無法預防和阻止村民自治章程、村規民約中不合法、不合理的內容，事后責令改正的效果不佳?；诜ㄖ螄?、法治政府、法治社會一體建設的時代要求，有必要全面明確鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使備案審查權，對村民自治章程、村規民約實質內容進行合法性審查。

2019 年中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部等11 個部門聯合印發的《關于進一步推進移風易俗建設文明鄉風的指導意見》提出，村規民約的內容一定要符合憲法和法律的精神，農村群眾自治性組織制定和實施約束性措施，要符合村民自治程序和規范；有關部門要通過制定規范的村規民約范本，主動引導和規范，完善審查備案的程序。全國多省關注到村民自治章程、村規民約的備案審查問題，并予以制度創新，如2020 年湖南省司法廳、湖南省民政廳聯合印發《關于開展村規民約和居民公約法制審核的指導意見》，對在制定或者修訂村規民約和居民公約過程中，組織開展法制審核工作進行具體細化和規范。由此可見，村民自治章程、村規民約備案審查建設在法治鄉村建設過程中愈發重要。

實踐中，浙江義烏等地充分利用農村法律顧問網絡有效全覆蓋優勢，依托“村務清廉釘辦”平臺，在2021 年開始探索開展村級重大事項合法性審查工作：第一，對審查范圍“目錄化”，明晰了哪些事項屬于村級重大事項；第二，對審查主體“責任化”，確定了誰有權利對村級重大事項進行審查；第三，對審查方式及程序“標準化”，羅列了如何對村級重大事項進行合法性審查。此項改革立足基層重大事項把關難、農村集體資產管理難、維護村級合法權益難等農村基層治理難點堵點，把所有類型的合同都納入審查范圍，實現“應審盡審”，有力提升了村級依法治理水平。

（二）村務監督法治化

村務監督機構與村委會的關系，是村民自治中的重要關系之一。從“楓橋經驗”歷史形成中同樣可以觀察到村務監督制度是基層社會協同治理機制中的一項重要內容。②余釗飛、代冰潔：《邁向基層社會協同治理：“楓橋經驗”的歷史形成與啟示》，《行政管理改革》2023 年第9 期。村務監督制度同樣是村民自治制度的重要組成部分?！洞迕裎瘑T會組織法》第十條規定村民委員會“接受村民監督”，第三十條規定“村民委員會實行村務公開制度”。這是關于村民自治的監督方面的基本制度。這一制度要落到實處，就涉及村民監督具體如何進行、村務公開具體如何操作，必須有健全的體制和程序?，F行《村民委員會組織法》第三十二條規定：“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實?！鍎毡O督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議?！卑凑者@一法律規定，村務監督委員會扮演著相當于黨內的紀檢部門和國家的監察機關的角色。根據1998 年《村民委員會組織法》的有關規定，浙江省人大常委會1999 年10 月頒行《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，該辦法就村務監督機制作了專門的規定，起初設立“村務公開監督小組”作為監督機構。2012 年該辦法修訂后，取消了“村務公開監督小組”的規定，改為與中央立法一致的“村務監督委員會”。浙江省的相關規定，將中央立法的原則性規定變成具體細致的可操作規范。具體而言有四個方面：第一，進一步規定了村務監督委員會的成員人數，規定為三至五人；第二，進一步規定了村委會成員近親屬回避的范圍，具體列舉了近親屬是哪些；第三，進一步規定了具體操辦村務特別是財務的村文書和報賬員不得兼任監督委員，按“不得自己監督自己”的原則補充了一種回避；第四，進一步規定了監督委員會成員的選任條件和任期，規定與村委會委員條件任期一致。2019年，為推動全面從嚴治黨向基層延伸，完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，規范村務監督委員會高效履職，加強村級民主管理和監督，提升鄉村治理水平，浙江在總結、提煉武義縣村務監督“后陳經驗”的基礎上，制定了浙江省地方標準《村務監督工作規范》，對村務監督全過程各環節進行全過程規范，逐項細化村務決策、村務公開、村級集體資金資產資源管理、村工程建設等7 大方面41 個監督事項，有力推進村務監督規范化法治化水平。

此外，為有效加強基層公權力監督，營造公開透明的辦事環境，進一步加強“源頭治理”，推進基層社會治理法治化、社會化、專業化，2021 年以來，永康市人民檢察院立足辦案積極參與基層社會治理，結合農村基層組織需求創立村務合規制度，利用法律專業人員的法治思維為村務決策提供意見，促進村務合法合規，預防和減少社會矛盾糾紛，取得了較好實效。檢察機關從企業合規的思路出發開始探索村務合規工作，永康市人民檢察院與龍山鎮黨委于2022 年聯合出臺《關于共同推進村務合規機制試點工作的意見》《村務合規制度運行辦法（試行）》，雙方共同推進村務合規工作。其主要內容包括在村級組織中建立合規體系，對村內政策、重大事項進行事前合規性審查，評估引發社會矛盾糾紛風險，提出合規意見和優化建議，促進村務行為合法合規，預防和減少社會矛盾糾紛，實現社會矛盾糾紛“源頭治理”。即通過一系列的制度與程序保障，規范村級組織的村務行為，對存在不合法不合規問題或存在可能導致矛盾糾紛風險點的村務決策提出合規意見，幫助規避風險，從源頭上減少社會矛盾糾紛的產生。其村務合規審查主體是村務合規小組，村務合規小組組長由第一書記或聯村干部擔任，村務合規小組成員由組長提名，經村務聯席會議通過產生，村務合規小組成員一般為5—6 名，從村黨支部委員會、村民委員會、村民代表中分別選出1—2 名成員組成，村兩委負責人、監委會主任不得兼任村務合規小組成員。村務合規員由鎮黨委聘任具有一定基層工作經驗的1 至2 名律師或法律工作者擔任，負責向村黨支部委員會、村民委員會提出合規意見；檢察機關則指派專人擔任村務合規指導員，對合規體系的建立和合規審查的開展進行指導和監督。村務合規員根據村內政策、重大事項（包括村集體財產的處理、集體經濟所得收益的分配和使用；本村公益事業的建設、承包方案；土地承包經營、調整、流轉方案；農村集體經濟項目的立項、承包方案及各類經濟合同簽訂；農村宅基地的審批方案；重點項目建設征地使用、地面附著物清理補償資金使用；儲備地項目征地以及征地補償費的使用、分配；農房改造方案、土地及房屋確權登記工作、拆遷補償協議方案、過渡期補貼及村民回遷安置工作中的一些重大事項；以租賃、借貸或者其他方案處理分配村集體財產等）所進行的審查和評估結果，明確指出存在的違反法律法規情形，對容易引發社會矛盾糾紛的事項，闡明風險點，并提出改進思路；對涉及村情部分，村務合規員可以召開村務合規小組會議，聽取小組成員意見，做到情理法有機統一，最終形成村務合規意見。相關村務合規意見應報送給村務合規指導員備案，村務合規指導員有權就相關問題提出意見建議。除非合規意見違反法律法規、國家政策以及明顯不符合村情的，村兩委負責人應當采納合規意見。如果村務合規意見未被采納，當該事項可能影響村民、村集體重大利益或有可能引發重大社會矛盾糾紛時，村務合規員可向鄉鎮管理機構反映，由鄉鎮管理機構進行評估，直至作出處理，同時向村務合規指導員報告。檢察人員作為村務合規指導員，指導村級組織建立村務合規組織，協助鄉鎮建立管理體系；根據檢察業務履職和專項調研分析的社會治理現狀，對村務合規審查進行宏觀指導；對村務合規組織依法依規開展合規審查和腐敗問題開展法律監督。此項改革反映出人民檢察在基層治理中推進法律監督與群眾自治權良性互動的樸素動機，展示出檢察機關通過法律風險、社會風險雙重評估運用建議性法治服務來推進村級監督法治化的實踐探索。

（三）村民會議與村民代表會議法治化

在村民自治中，村委會與村民大會（村民代表會議）的關系，是一個重要的法治問題。按照《村民委員會組織法》中有關“村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作”的規定，則村民會議或村民代表會議相當于代表機構，村委會相當于執行機構。村民會議與村委會共同構成一個自治機構整體?；谶@樣一種理解，在村民自治體中，村民大會是最高權力機關，村民代表會議相當于最高權力機關的常設機關；關于村民自治的一些重要制度，應該由村民會議制定。在各地村民自治的實踐中，這一關系并不像法律規定的那么明確和簡單。相關法律規定，村民會議是村級最高權力機構和決策組織，法定權限較大，是村民意志得以表達的最為重要的形式。村民會議是村民實現直接民主的基本形式。村民會議的主要職權包括制定規章權、人事任免權、議事決策權、民主監督權。村民委員會所為事宜，原則上都需經過村民大會或村民代表會議決定。村民委員會必須提交村民會議討論決定的法定事項為：鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；從村集體經濟所得收益的使用；村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；村民的承包經營方案；宅基地的使用方案；村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民直接參與重大村級事務決策的形式主要就是村民會議與村民代表會議。根據相關法律規定，村民會議是由本村全體18 周歲以上村民組成的自治性權力機構，擁有對本村重大事務的最高決策權。村民代表會議則是村民會議的一種簡化或補充形式。村民代表會議作為決策機構，其功能主要有兩個方面：第一，民主議事，即由村民代表對村級重大事務代表其所在小組的部分村民參與討論商議，向所屬小組村民征求意見。第二，共同決定，即在征求村民意見的基礎上，由村民代表會議對村級重大事務作出決定。村民代表會議是保障村民參政議政的重要組織形式。在具體制度運行過程中存在一些缺陷和不足：第一，村民大會和村民代表會議由村民委員會召集，不召集就難以開展活動和起作用，這不利于村民和村民代表對村民委員會工作進行監督。第二，雖然規定了村民代表會議討論決定村民會議授權的事項，但沒有明確規定村民代表會議對村民會議負責并報告，沒有村民大會對村民代表會議決定的審查追認機制設計，這使得村民會議可能被虛化，使少數人構成的村民代表會議實際上完全取代村民會議。第三，村民會議與村民小組會議的關系不確定，村民小組會議的決定與村民會議的決定如果發生矛盾應如何解決，法律沒有規定。第四，村民小組長與村民委員會的關系不確定。這就意味著，在村民自治的過程中，村民會議、村民代表會議、村民小組長會議之間存在著關系模糊、職能不清晰的狀況。此外，由于地域廣闊、居民分散、人口流動和村民對公益事業的漠然，召集村民會議極為艱難。在經濟落后勞動力輸出型農村，青壯男女幾乎都外出打工，常年不回鄉；剩下的幾乎都是老弱殘病嬰幼，人數只占村民人口的極少數，且缺乏對公益事業的認知和參與能力。在經濟發達勞動力輸入型農村，占實際居住人口相當比例甚至超過本地人口的外來人口，因不是“本村村民”，實際上無權參與當地的村民自治。這樣一來，前者的村民自治，除了上級政府通過黨支部督辦一些事務之外，實際上變成無人問津之事，開村民大會甚至村民代表會議的法定人數都湊不齊。后者的村民自治，變成了少數本地人的自治，長期參與本村經濟和社會發展的大多數外來人口被拒之門外。因此，進一步依法完善村民會議、村民代表會議、村民小組長會議三者之間的工作關系和法律關系是村民自治法治化的重要方向之一。

三、新時代“楓橋經驗”與“鄉政村治”法治化的策略選擇

“鄉政村治”法治化問題本質上也是新時代“楓橋經驗”法治化。新時代“楓橋經驗”的法治內涵包括以制度化、法治化為根本保障，以人民的滿意度為有效性標準，對中華傳統法律文化的承繼。新時代“楓橋經驗”應以習近平法治思想為指導，依托現代信息數字化技術，形成良法善治之基的基層治理新規范、構建數字賦能的共建共治共享基層治理新格局、塑造基層黨組織領導下的基層治理新角色①胡銘、仇塍迪：《新時代“楓橋經驗”的法治基因與治理創新》，《學習論壇》2022 年第6 期。，同時確保創新和發展新時代“楓橋經驗”的法治人才保障，以實現基層社會共同富裕，形成基層黨組織和基層國家機關依憲治理、依法治理的基層治理樣態。從治理實踐看，無論是系統治理、源頭治理，還是依法治理、綜合治理，都需要充分發揮黨的領導作用，把黨的領導貫穿基層治理全過程。加強黨對基層治理的領導，將基層黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為基層治理效能，是黨不斷提高執政能力和領導水平、實現治理能力和治理水平現代化的必然要求。

2021 年發布的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》第五條要求“增強鄉鎮（街道）平安建設能力。堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，加強鄉鎮（街道）綜治中心規范化建設，發揮其整合社會治理資源、創新社會治理方式的平臺作用。完善基層社會治安防控體系，健全防范涉黑涉惡長效機制。健全鄉鎮（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機制和心理疏導服務機制”。進入新時代，我國的內外部環境、人民的需求、社會矛盾都發生了根本變化，構建“鄉政村治”法治化體系，有助于最大限度把各類風險防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽狀態。

（一）構建黨政管理與基層治理協同共治體系

“鄉政村治”法治化其實質問題是黨政機關依法管理與群眾自治組織依法自治。鄉村治理視野中的村民自治，是中國特色社會主義民主政治在鄉村治理領域的實現形式，是健全鄉村治理體系的核心內容。①余釗飛：《創新發展新時代“楓橋經驗”》，《解放日報》2018 年第10 期。鄉村治理中的村民自治，是法治軌道上運行的群眾自治。我國《憲法》《村民委員會組織法》等法律依法賦予并保障村民自治權限，劃定村民自治政策法律邊界；與此同時，逐步營造自覺守法、辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，是新時代“楓橋經驗”重要的發展內容。以村民自治為重要內容的基層群眾自治是中國特色社會主義的基本政治制度之一，其特點有三：一是基層性，即處于與民眾日常生活最接近的地方；二是群眾性，即與群眾利益密切相關，并由群眾參與治理；三是直接性，即群眾能夠直接參與，作出決定，并自我執行。②徐勇：《城鄉一體化進程中的鄉村治理創新》，《中國農村經濟》2016 年第10 期。法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要依托，是社會治理的基礎性保障。近年來，楓橋等地以制度建設為保障，全面增強村民自治章程、村規民約的合法性建設。如楓橋的干部群眾極為重視人民調解這項群眾自治性法律，認真貫徹實施《人民調解法》，堅持調解優先，把調處化解矛盾作為維護社會穩定的重要基礎性、前瞻性、源頭性工作，作為整個社會治理創新工作的著力點和突破點，基本形成多層次、社會化、全覆蓋的社會矛盾糾紛調解體系。2015 年4 月，楓橋鎮所在的諸暨市制定了《關于在全市實行村（社區）事務準入制的實施意見》，該意見根據《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》和有關政策規定，明確提出了《諸暨市基層群眾自治組織依法履行職責事項》和《諸暨市基層群眾自治組織協助政府工作事項》，要求未列入公布的事項和未經審批許可的事項，原則上不得以行政命令方式要求基層群眾自治組織予以協助。對不屬于村（社區）職責范圍、委托村（社區）辦理的事務，可通過向社會購買服務等方式解決。這一改革舉措清晰劃分了政府管理與群眾自治的邊界。

此外，近年來楓橋鎮以“浙里興村治社”應用平臺為載體，全面梳理涉鎮、涉村事項準入清單，建立“下鄉進村”事項過篩機制，實現“清單之外無事項”，將基層政府和村級行政職權辦理事項有效限制在法律法規規定的范圍之內，并以數字化的形式實現鎮村兩級事項規范化辦理。上述改革創新措施，為構建基層黨政管理與基層治理協同共治體系作出了重要實踐探索，進一步豐富了新時代“楓橋經驗”的內涵。

（二）構建多層次多領域依法治理體系

縱觀當前基層治理格局，可以發現自上而下的政府管理行為越來越精細化和具體化。由于政府本身的科層制特征，“命令——服從”型管理方式層層傳導到自治組織，由此導致自治組織行政化傾向越來越嚴重。與此相對應的是，基層自治組織自身的能動性和群眾的主體性反而降低，自治權限萎縮和自治能力降低的情況越來越嚴重。③余釗飛、羅雪貴：《“楓橋經驗”視野下的鄉鎮政府管理與村民自治良性互動研究》，《山東科技大學學報（社會科學版）》2017 年第6 期。正確處理政府與社會之間的關系，形成兩者之間的良性互動，是社會治理的核心。④周望：《社會治理創新的地方經驗研究》，中國法制出版社2014 年版，第10 頁。對于個體而言，政治生活是提升人的精神境界、道德境界和責任意識的一個非常重要的生活內容。對于整體而言，則能提升一個地區的精神狀態和人文素養。人民群眾參與社會管理的過程也是深度參與地方政治生活的重要方式。①余釗飛、趙忠虎：《基于黨群關系視角下的社會管理創新——浙江省諸暨市加強和創新社會管理的探索與實踐》，《中國浦東干部學院學報》2011 年第6 期。欲實現政府管理與基層自治良性互動，需要構建政府管理與基層自治合作治理新模式。②余釗飛：《新時代“楓橋經驗”與憲法的基層實施》，《人民法院報》2018 年12 月21 日?！皸鳂蚪涷灐笔侵袊鶎由鐣卫淼某晒涷?，其核心是矛盾不上交。在處理基層社會矛盾的過程中，規范并提升政府管理與村民自治的方式和水平，是新時代“楓橋經驗”的重要發展方向。當前，鄉鎮政府作為我國最基層的一級政府，在指導村民自治的過程中“越位”和“缺位”并存。村民委員會等基層組織，其自身的自治權也面臨著權責不清的困境和“行政化”趨向。因此，強化鄉鎮黨委、政府對于村民自治的指導能力，規范鄉鎮政府行政權、村委會自治權，是豐富和發展“楓橋經驗”的必要之舉。③余釗飛：《“楓橋經驗”與鄉村治理法治化》，《人民法治》2018 年第Z1 期。

就社會矛盾預防化解的角度而言，當前社會矛盾糾紛類型化明顯：一是社會成員之間的人際矛盾糾紛或社會成員與某個具體組織之間的矛盾糾紛，如婚姻家庭糾紛、物業糾紛、鄰里糾紛、交通糾紛、消費糾紛等，此類矛盾糾紛量大面廣；二是群體與群體糾紛，如征地拆遷糾紛、勞動用工糾紛、環境污染糾紛、城市管理糾紛、醫患糾紛等。在日常社會生活中，實際社會矛盾糾紛形式更加繁雜，調處化解的難易也呈現出不同的特點。社會矛盾糾紛的具體表現形式復雜多樣，以具體利益爭議為核心的矛盾糾紛主要是圍繞公民的“人身權、人格權、財產權”和法人的財產權展開的，此類矛盾糾紛主要調整依據是相關的法律法規，還有一部分糾紛是公民、法人與行政機關圍繞行政爭議展開。隨著鄉鎮社會治理中心職能的不斷優化，在處理上述矛盾糾紛的過程中，鄉鎮調處化解信訪和矛盾糾紛、處置社會治理事件、研判社會風險的能力不斷增強，黨政機關依法治理水平不斷提高。此外，根據馬克思主義民主自治理論，自治從來都是相對的，任何形式的自治都離不開一定的社會制度和政治條件。正如恩格斯所說：“權威與自治是相對的東西，它們的應用范圍是隨著社會發展階段的不同而改變的?！雹苄煊拢骸吨袊r村村民自治》，生活·讀書·新知三聯書店2018 年版，第42 頁。在現階段的中國，村民自治起步歷史不久，特別需要中國共產黨這一強大政治組織力量的引導和推進，以將村民自治由自發狀態導入制度化軌道，即構建自治、法治、德治的城鄉基層治理體系離不開村民自治的法治化發展。⑤徐勇：《中國農村村民自治》，生活·讀書·新知三聯書店2018 年版，第41-42 頁。