基于行為類型化的市民環境公約模式重塑

李天相，王靜文

（1.廈門大學法學院，福建廈門 361005；2.深圳市龍華區鷺湖外國語小學，廣東深圳 518110）

2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，將“全民行動體系”作為環境治理體系的一項重要組成部分，要求推進各社會主體在生態環境治理中的共同參與。2023 年7 月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，要加快推動發展方式綠色低碳轉型，堅持把綠色低碳發展作為解決生態環境問題的治本之策，加快形成綠色生產方式和生活方式。［1］在生態環境保護的視域下，人人都是參與者、人人都是污染者、人人都是受益者、人人都是受害者、人人都是治理者。生態環境治理中的“全民行動”對現行生態環境法治體系提出了新的要求。

從我國生態環境管理體制的新變化中可以看到，社會公眾在環境事務中的自律和參與得到了前所未有的強調。在這一背景下，公眾逐漸走近環境法律治理的核心。但與此同時，也應看到當前環境管理體制尚處于改革進程當中，很多環境保護政策和措施尚未能正確地看待公眾在環境治理中的角色轉變，導致環境法律治理實踐中公眾參與狀況與公眾應然角色定位還存在一定距離，公眾在環境治理中所能起到的作用還相對較小。這一實踐困惑的背后是法學理論上對公民的環境保護角色尚缺乏系統認識。

在環境法學的視野下，就國家和公民之間的環境社會關系而言，長期以來主要采取的是公民環境權利的立場。雖然對環境權利的概念和內容尚存在爭議，但學界已經廣泛認可了公民享有環境權利這一命題。必須注意到的是，環境權利概念的產生和發展是在工業社會背景之下的，由此推導出國家應負保護環境的義務，生產企業的排污行為應當受到限制。但是我們今天在談及法在推動公民生活方式綠色轉型的作用時，所關注的更多的是法對于公民環境行為的約束作用，而這超出了已有公民環境權利研究成果的范疇。一些新近的研究成果對比了公民環境行為與企業環境行為之間的區別，認為傳統的環境管理模式適用于企業環境行為規范的場景，但與公民環境行為的治理需求并不匹配，繼而提出市民公約等軟法能夠在約束和引導公民環境行為方面起到更好的作用。

但與此同時，我國市民公約的社會實踐還很不成熟，尚難以發揮其應有作用。很多地方的市民公約中僅規定“愛護環境”，行為模式較為模糊，這反映出市民公約或市民環境公約尚未明確自身的規范內容、實施機制和保障措施。那么，市民環境公約到底要規定哪些內容，這些規范內容又如何有效實施？這已經成為我們在依法推動公民生活方式綠色轉型的進程中所不可回避的理論和實踐難題。為解決實踐中市民環境公約難以發揮實效的長期困惑，本文回歸市民環境公約的實質，即公民環境行為規范這一定位，運用法學研究常用的類型化方法分析公眾在城市生活語境下的環境行為，在此基礎上，從內容、實施和保障三個維度重塑市民環境公約的理論模式。

一、市民環境公約的模式失效問題

（一）市民環境公約的功能預期

市民公約，主要是指規范市民日常行為的社會規范，市民環境公約則指稱其中規范市民環境行為的部分。在我國實踐中，市民環境公約一般由城鎮政府部門、基層自治組織制定，而較少由市民之間自行簽訂。近年來，我國生活源污染問題日益嚴峻，中央各部委和各地方采取了多種措施推行生活垃圾分類等公眾綠色生活和綠色消費活動，其中就包括市民環境公約。作為一種探索性的規制手段，市民環境公約具有兩方面的功能預期。

其一，市民環境公約能夠約束人們的環境行為，使人們迫于社會壓力而采取符合綠色發展理念的行為。市民環境公約并不具有法律的強制力，其效力來源于社會約束力。就這一意義而言，市民環境公約屬于軟法范疇。市民環境公約的適用范圍一般局限于街道、社區，甚至小區。在這一社會單元中，社區與個人之間的連接能夠對個人行為產生一定的社會約束力。違反了市民環境公約并不會直接產生行政法律責任（除非同時違反環境行政法），而是會使違約者承擔社會責任。因此，市民環境公約作為軟法，有不同于硬法的效力來源，能夠更有效地在日常生活中對人們行為形成約束。

其二，市民環境公約能夠激勵和引導人們的環境行為，使人們逐漸養成綠色低碳的生活方式，自覺遵守環境保護的要求。公民所負有的環境保護義務是其參與生活垃圾分類等環境保護活動的基礎，但這種環境保護義務的履行很難通過嚴格約束實現，而更多依賴于公眾的自覺。［2］市民環境公約的柔性治理特點能夠很好地契合這一治理目標。市民環境公約通過明確規定受到鼓勵和提倡的環境行為和生活方式，潛移默化地建立起一種綠色低碳生活的社會共識。相較于社會壓力之下的外部約束，這種激勵和引導功能指向的是自在自為的內部自律。

另外，市民環境公約相對于國家制定法而言，能夠對當地行業發展、居民職業、環境敏感度、主要環境問題等地方性知識有更加精準的考量，從而做出符合地方實際需要的規范性要求。這些功能預期使得市民環境公約在近年來層出不窮，在社會治理和生態環境治理中被寄予了厚望。

（二）市民環境公約的模式混亂

市民環境公約作為一種軟法，在人們日常生活中能夠發揮國家制定法所難以實現的規范作用。但是，我國目前市民環境公約的實際效果與上述功能預期尚相去甚遠?？偟膩砜?，我國市民環境公約仍處于探索階段。各地方實踐差異較大，在很多方面尚未形成合理、可行、有效的模式。目前，就筆者的閱讀范圍和調研范圍而言，極少有市民環境公約實際發揮其軟法治理功能的典型案例。即便我們不考慮現行社區治理體系是否能有效推行市民環境公約的問題，而單純從法學的視角來看，市民環境公約的理論模式存在嚴重的混亂問題。這些問題使得實踐中的市民環境公約存在“先天不足”，難以發揮其功能預期?？偟膩砜?，市民環境公約的理論模式存在以下尚未解決三個維度的問題。

在內容維度上，市民環境公約雖然已經明確了規范市民環境行為的基本地位，但是對于如何規范尚缺乏清晰認識。實踐中市民環境公約規范的內容通常比較模糊，如很多地方僅在市民公約中規定“愛護環境”條款，而并未規定詳細的行為模式。我們很難從“愛護環境”一詞中推導出對具體環境行為的約束和引導，同時，此類規定也體現不出制定者對于當地獨特地方性知識的考量。內容的合理性是市民環境公約發揮其功能的根本保證，也是實踐中最為欠缺的方面。

在實施維度上，市民環境公約的社會實踐往往僅局限于宣傳教育，而極少在定分止爭、約束行為等方面運用。目前，各大城市生活垃圾分類點、社區服務站點等場所一般均懸掛有市民環境公約宣傳欄，但市民環境公約在社區層面更廣泛的實施卻極少。這既有市民環境公約內容相對泛化的原因，也有實施機制欠缺的原因。市民環境公約的軟法屬性，決定了其效力主要來源于社區層級的社會約束力。實施機制欠缺的問題將直接導致社區層面的社會約束力難以發揮作用，從而嚴重削弱市民環境公約的實際效力。

在外部維度上，市民環境公約作為社會規范體系中的一部分，與法律規范之間缺乏有效的銜接和轉進機制。我國目前已經建立起多元規范體系。就市民環境行為的相關規范而言，有市民環境公約為代表的社會規范，有《民法典》《環境保護法》及地方性法規為代表的具有剛性治理特點的法律規范，還有各地“文明行為促進條例”為代表的具有柔性治理特點的法律規范。市民環境公約與相關法律規范相分離的現狀，使得行為人違反市民環境公約的心理壓力和社會壓力較小，不利于市民環境公約的有效推行。如果二者之間能夠建立起銜接和轉進的關系，那么法律規范將成為市民環境公約發揮其功能的有力保障。

二、市民環境行為的基本類型及其治理需求

市民環境公約是對市民環境行為的規范。在環境法的視野下，生產企業主要扮演了排污者的角色，而社會公眾的角色則更加多樣。這使得以規范企業排污為主的傳統環境法具有相對明確、統一的模式，并可借由單向度的嚴格化、嚴厲化以強化這一模式。但是社會公眾在環境保護中具有多重角色而非單一的污染者角色，這使得以市民環境公約為代表的社會規范必須脫離傳統環境法的固有模式，而找到與規范市民環境行為這一治理目標相匹配的新模式。因此，我們有必要以行為類型化的研究方法，對紛繁復雜的市民環境行為進行解構與歸納，并分析各個類型市民環境行為的治理需求，為市民環境公約的模式探討建立理性基礎。在環境法的視野下，公民具有消費者、治理者和監督者三重角色，這三重角色對應著三類行為，即消費行為、治理行為和監督行為。

（一）消費行為及其約束需求

消費行為是市民在日常生活中最直觀的、與環境相關的行為，是市民環境行為的最基本類型。作為市民環境行為類型的消費行為主要是指市民在日常生活中對環境資源的本能性利用行為，包括購買和使用商品、接受服務以用于生活需要，如購買和使用食品、車輛、空調，以及排放隨之產生的污水、煙氣及固體廢物。

消費行為在長期以來并不是環境法所要規制的對象。這在很大程度上是由于現代環境法伴隨著民權運動而產生，環境權理論一直處于主導地位。公眾在環境法的視野中主要扮演著權利人的角色，而非義務的承擔者。從實用主義的角度來講，對消費行為的規制存在難點。相較于污染企業，公眾的守法成本較低，對市民具體環境行為的監管難度較大，執法成本很高。因此，對于公眾的消費行為，環境法則更多地規定“鼓勵和支持”類的柔性規范內容，而不強調環境保護義務的履行。

但是，從人與自然的關系角度來說，環境法是人類對自身行為的自我限制。中國式現代化是一種“人與自然和諧共生的現代化”，綠色發展理念不僅要求高污染、高排放發展方式的轉變，而且要求高能耗、高浪費生活方式的轉變。在當前以及今后一段時期，綠色與低碳是生態環境治理的主要目標，使市民消費行為綠色化、低碳化是其主要任務之一。市民消費行為綠色化、低碳化的實現，既在于市民的自我約束，也在于規范的外部約束。這就需要市民環境公約在對市民消費行為形成外部約束的基礎上，進一步強化市民對自身消費行為的自我約束。

（二）治理行為及其激勵需求

治理行為是現代環境治理體系下公眾作為治理者而產生的行為類型，是一種嶄新的發展中的環境行為類型。作為市民環境行為類型的治理行為主要是指市民參加社區、小區層級的基層治理活動，實質性地參與到相關社會治理與生態環境治理實踐中，影響社區、小區生態環境治理的集體決策。

在環境治理體系現代化進程中，政府單維管制模式開始向社會多主體共治模式發展，［3］這種共治模式使公眾在環境治理中從相對被動的角色向治理者角色轉進，作為環境多元共治的主體之一實質性地參與到環境決策中。在以往的環境治理理論和實踐中，政府為了保障公眾的環境權益而承擔起保護環境的職責，公眾有權利監督政府影響環境的行為，這是一種政府主導的管理型環境治理模式。在這種模式下，社會主體與行政主體之間缺少常態的利益溝通和交流，企業、公眾等社會主體處于被動的地位，對于政府環境決策往往表現出抵觸、不信任的情緒，不利于環境決策的實施。近年來，環境群體性事件時有發生，不少事件中公眾所反對和質疑的環境行政決策本身從自然科學和法律規定的角度來說，很多并無大的問題，但由于公眾被排除在行政決策之外，而無法了解到環境決策過程中的全部考量，導致相關行政決策難以為公眾所接受和認同。同時，在政府主導的管理模式下，政府要承擔起從微觀到宏觀的各項環境保護工作，運用有限的社會資源處理復雜的環境治理問題，而難以保證治理效果。因此，新時期環境治理模式發生著從“管理”向“治理”的深刻轉變，開始關注和強調公眾在環境公共決策中的合作共治。

但是，市民環境治理行為與政府生態環境治理行為不同，市民環境治理行為并不是基于法定義務。在涉及到公共事務時，最常見的問題是“搭便車”。公眾在面對不直接影響個人生活的事務時，比如社區環境保護問題，往往不愿付出時間和精力實質上地參與到基層治理之中。在這方面，市民環境公約的柔性治理特點能夠很好地應對這一問題。市民環境公約需要根據社區、小區的實際情況，建立起多元共治的體系架構，引導和支持社區居民實質性地參與到環境公共事務的各個環節中，表達自身的利益訴求，對環境決策施加影響，促進環境權利和環境權力的溝通和協調，共同形成環境保護的合力，形成合作共治的良好局面。

（三）監督行為及其保障需求

監督行為是最早進入到環境法視野之中的公民環境行為。在功能主義的“公民行動戰略”下，公眾參與是監督政府環境行為、預防行政失靈的重要保障，公眾作為環境損害的監督者介入政府履行環境保護職能的過程。作為市民環境行為類型的監督行為主要是指市民對環境損害的監督。在政府職能逐漸轉變的新時期，對環境損害的監督儼然成為環境法律治理中市民環境行為的一個重要類型。

公眾的監督者角色最早是與權利人角色相伴而生的。為了應對生態環境保護中的“市場失靈”，公權力通過環境法律介入私法領域；但政府的環境保護職權行使可能出現權力濫用、權力尋租的問題，導致行政失靈，損害公民環境權益。因此，人們認識到有必要發揮公眾在政府環境職能履行中的監督作用，以降低行政失靈的風險。在公共信托理論基礎上，西方國家率先發展了公民訴訟制度，將私人檢察總長理論作為這一制度的基礎。這一理論認為，在環境公共利益受到損害的情況下，私人主體可以代位行使檢察總長保護公共利益的權力，在法院對損害者提起訴訟，請求救濟對生態環境造成的損害。我國學界對美國的公民訴訟制度進行了廣泛而細致的研究，形成了較為系統的環境公益訴訟理論，該理論認識到環境公益訴訟救濟的是對生態環境本身的損害，目的是發動民間力量監督政府影響環境的行為，彌補政府環境職能履行的不足。

我國《環境保護法》將公眾參與作為一項原則性要求，并專章規定了公眾參與內容，明確規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，為公眾監督環境保護工作提供法律依據。在我國現行環境影響評價制度中公眾可以通過問卷調查、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等方式參與到環境影響評價程序之中?！?2369 環保舉報熱線”是具有代表性的公眾監督途徑，如2022 年8 月北京市生態環境局和市民熱線服務中心共受理生態環境投訴舉報來電2 973件。［4］

但是，實踐中環保舉報的熱度與市民環境公約遭受的冷遇形成了鮮明對比，這是因為二者之間缺乏必要的聯系。市民環境公約主要作用于社區、小區層級，依靠社區共同體的社會壓力解決環境問題和環境糾紛；而環保舉報可以被看作是要求行政機關履行職責的一種行政救濟途徑，依靠行政權力解決環境問題和環境糾紛。二者在解決環境問題和環境糾紛方面具有目的上的一致性，區別在于效力來源不同。不同的效力來源使得二者對不同環境問題和環境糾紛的治理效能不同。如，街坊鄰居之間的環境糾紛，訴諸社區共同體實施市民環境公約可能相較于向政府部門舉報來說是更為適合的解決途徑；而對于小區周邊污染企業的排污行為，則環保舉報更為適合。因此，這就需要以社會約束力保障實施的市民環境公約與國家強制力保障實施的法律規范之間在公眾監督方面形成一定的銜接和轉進關系，明確各自的領域，以提高治理效能。

三、市民環境公約模式重塑的三個維度

通過對市民環境行為的類型化分析，我們可以總結出：實踐中市民環境行為主要有三種類型，對應著公民在生態環境保護中的三種角色定位，三種行為類型各有其獨特的治理需求。那么，在此基礎上，我們對市民環境公約模式的重塑則要回應上述三種治理需求，尋找能夠滿足治理需求的治理手段。市民環境公約的理論模式可以大致分為內容及其生成機制、實施機制以及外部協同機制。本部分探討如何在市民環境公約的內容、實施以及外部三個維度上回應市民環境行為的治理需求，形成有利于約束市民環境消費行為、激勵市民環境治理行為、保障市民環境監督行為的市民環境公約的理論模式。

（一）內容維度：公民綠色低碳消費義務

為解決市民環境公約內容泛化的普遍問題，首先應當在內容上明確公民綠色低碳消費義務的核心地位。權利和義務是法的基本范疇，環境法通過權利和義務的設置調整以生態環境為中介而產生的人與人之間的社會關系。從價值角度上來講，公民環境權是環境法律體系的基礎，也是公民環境保護義務的基礎；環境法是以環境權利為本位的。［5］從實證角度上來講，環境實在法中多以義務性規定來約束相關主體的環境行為。市民環境公約為實現對市民環境消費行為的約束，應當遵循環境法律規范的一般模式，建立起以公民綠色低碳消費義務為核心的內容體系。

公民的環境保護義務包括關心和保護環境的一般義務、忍受一定限度環境污染或自然破壞的特別義務。公民綠色低碳消費義務是公民一般環境保護義務的一部分，主要是指公民應當在日常生活中采取綠色低碳的生活方式和消費方式。相較于關心環境保護的義務以及忍受一定限度環境污染或自然破壞的義務而言，公民綠色低碳消費義務是結合我國當前時期綠色發展理念及雙碳目標的、對人們日常行為有相對明確要求的義務形式。有學者提出，目前正在討論編纂的“生態環境法典”中“綠色低碳發展編”應以公民綠色低碳消費義務為核心內容。公民綠色低碳消費義務已經成為約束公民消費行為的重要制度工具。

公民綠色低碳消費義務與市民環境公約的治理特點更為契合，能夠滿足市民環境公約約束市民環境消費行為的需要。因此，市民環境公約內容應以公民綠色低碳消費義務為核心，著眼于約束市民環境消費行為，徹底解決實踐中關于“市民環境公約規定什么”的困惑。公民綠色低碳消費義務就其概念而言，有兩層含義：綠色和低碳。我國現階段對于市民環境消費行為的主要治理目標，也是為了實現生活方式和消費方式的綠色化、低碳化。就此而言，以綠色低碳消費義務為核心的市民環境公約具體包括綠色、低碳兩部分內容。

公民生活方式和消費方式的綠色化，既是綠色發展理念的現實要求，也是現代環境治理體系下全民行動的應有之義。我們通常意義上所理解的綠色生活和綠色消費，主要是指環境污染較小的、資源節約的、遵守環境保護制度的生活方式和消費方式。比如“優先選擇綠色低碳產品”“少購買使用一次性產品”“減少垃圾產出、分類投放生活垃圾”“不隨意傾倒污水”“拒食珍稀野生動物”等。

公民生活方式和消費方式的低碳化，是為應對氣候變暖的新型治理目標。為降低生活源碳排放，推動實現“雙碳”目標，國家近年來大力推行人們生活方式和消費方式的低碳化轉變。如“優先步行、騎行或公共交通出行”“節約用水用電用氣”“合理設定空調溫度”等。

合理的內容是市民環境公約發揮其功能的基礎。市民環境公約對公民綠色低碳消費義務的規定，并非簡單照搬照抄《公民生態環境行為規范（試行）》等部委或上級文件。市民環境公約相較于更高層級的法律規范和社會規范而言，它的特點在于能夠深入社區、小區，結合實際情況作出符合需要的約束性規定。正是這一特點使其能夠回應市民環境行為的治理需求。因此，市民環境公約內容的合理性在于公民綠色低碳消費義務與社區、小區實際情況的結合。

（二）實施維度：政府、社區、市民的合作共治

在市民環境公約的實施中，為避免實踐中難以發揮實效的現實問題，應在現有的自上而下、政府推動的實施模式之外，發展自下而上、社區引導的實施模式，最終建立政府、社區、市民之間的合作共治。多元主體的合作共治既能有效應對市民環境公約的認同度不高、實施效果不佳的問題，還能夠回應對市民環境治理行為的激勵需求，有助于形成保護環境的良好社會風氣，為環境法律政策的推行建立必要的社會共識，同時也為市民環境公約本身的實施奠定基礎，形成良性循環的發展模式。

市民環境公約的實施并不依靠國家強制力，而是依靠社會約束力。相較于硬法，市民環境公約的實施更多地依賴于社會主體的推動以及市民個體的實踐，政府在其中主要起引導的作用。市民環境公約實施機制的這一特點，使實踐中政府推動實施的效果不理想，造成市民環境公約難以產生實效的現實問題。但與此同時，這一特點實際上能夠使市民環境公約在實施中為市民個體提供參與社區環境公共事務的切實機會，持續地激勵和引導市民環境治理行為。

因此，首先對于政府而言，在市民環境公約的實施中，應當扮演引導者而非監管者的角色?，F實表明，傳統的用于規制企業環境行為的“命令—控制”手段在規制公眾環境行為方面遇到了難題。在生態文明建設的新時期，我國環境法已經在一定程度上突破了“命令—控制”的固有模式，而引入激勵、自律的元素，形成了第二代環境法。市民環境公約是生態環境治理和社會治理的法治結合點，鑒于行政管理的“放管服”政策傾向，市民環境公約的社會治理屬性要求政府的職權履行應有一定限度。從實用主義來講，市民環境行為過于分散，監管難度極大，而政府生態環境部門目前面臨著人員與職能不匹配的普遍問題，難以實現有效監管。

其次，社區應當作為推動和實施市民環境公約的主要力量。在我國單位制解體以后，“國家—單位—個人”的社會結構逐漸向“國家—社區—個人”發展。社區成為個人從家庭走向社會的第一個平臺，與個人家庭之間有著情感和經濟上的聯系。社區環境公共事務與市民個體及其家庭的關聯度較高，市民在此類事務中的參與意愿更強。黨的十八大以來，中共中央發布了一系列社會治理公共政策，強調“創新社會治理體制”［6］，“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”［7］。因此，市民環境公約可以依托我國目前著力構建的社區治理體系來實施，在基層黨組織的領導下，由基層自治組織負責市民環境公約相關的制定、修訂、公眾參與、解決糾紛、處理矛盾的工作。公眾參與按照參與程度可以分為形式性參與和實質性參與。二者均包括基本的知情、提交意見和監督的內容，不同之處是在實質性參與中，公眾能夠與公共主體分享公共管理權力，通過代位或以自己的名義行使公共管理權力而實質性地影響公共政策。就我國現階段生態環境法律規范中的公眾參與相關制度而言，還是以形式性參與為主，實質性參與相對較少。社區層面的市民環境公約實施過程中，則可以廣泛地容納市民的實質性參與。

最后，個人是實施市民環境公約的基本單元，是市民環境公約發揮其應有功能的“最后一公里”。習近平總書記很早便提出“環境保護要靠自覺自為”［8］，主體自覺遵守環境法，是公民參與原則的基本要求，也是環境法治的必然追求。我國學界對主體自律的問題早有關注，但受到以污染企業為主要規制對象的現行法的視野限制，對企業自覺履行環境責任關注較多，而對公眾自覺履行環境義務關注較少。市民環境公約的實施有賴于公眾的認同和自覺遵守。從根本意義上講，只有公眾自覺自為踐行綠色生活和綠色消費理念，我國才能真正地走上綠色發展的道路。

市民環境公約功能目標的實現，既需要政府、社區、市民各司其職，也需要多元主體之間的合作共治。社區自治的策略，旨在加強公眾參與生態環境治理的能力建設，促進公眾自覺遵守生態環境法律法規、自覺踐行綠色生活理念。多元主體合作共治的策略，旨在使市民的角色向主動的治理者轉化。在環境事務的合作共治中，公眾不僅具有環境信息知情權和環境事務參與權，而且也從經驗主義的角度為企業、政府提供建議和幫助，尋求公眾與企業之間、公眾與政府之間的協同互動。在這種協同互動中，環境利益的保障與環境行政權的控制之間形成平衡，環境法律的治理目標得以實現。對于這種協同互動的共治模式而言，形式性參與是前提和基礎，而實質性參與則是核心和關鍵。傳統的行政管理體制并不適應公眾的實質性參與，這使得行政效率與環境民主之間矛盾凸顯。市民環境公約可以作為公眾實質性參與的平臺，在市民環境公約的實施中，為公眾提供在環境治理中實質性參與的機會，實現環境個人利益和環境公共利益的溝通和協調。

（三）外部維度：硬法的效力協同與保障

軟法與硬法的協同，是自軟法這一概念誕生以來就被重點關注的議題。市民環境公約與相關法律規范之間的協同關系是市民環境公約實現其社會約束力的保障。這就要求市民環境公約的內容和實施要與法律規范的內容和實施建立起明確的銜接和轉進關系。從而，公眾在市民環境公約框架下的實質性參與和相關法律規范框架下的環境監督之間能夠相互促進、互為保障。就此而言，市民環境公約與相關法律規范之間的協同主要包括兩個方面：一是實體內容上的銜接，二是程序上的轉進。

首先，市民環境公約的實體內容指向市民環境行為，與一些法律規范的內容較為接近，有必要建立起互補和銜接的關系。這些法律規范內容主要包括《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中規定的綠色原則、綠色物權、綠色合同等相關條款，以及《中華人民共和國環境保護法》中規定的環境保護公眾參與制度。這些規范性內容為環境民事立法和司法具體的配置和平衡公民環境權利與環境權力建立了基礎。目前正在研究編纂的“生態環境法典”將公民綠色低碳消費義務作為其中“綠色低碳發展編”的核心內容。這些法律規范內容均在不同程度上指向市民環境行為。這與市民環境公約的一些內容可能存在重合。因此，有必要明確的是，市民環境公約作為一種軟法，有著硬法所不具備的柔性治理特點，能夠在社區基層層面上對市民環境行為實現具有可操作性的規范和引導；而《民法典》等法律規范具有普遍性，不一定能與特定社區、小區的現實問題完全契合。因此，市民環境公約與相關法律規范在實體內容上應當是互補和銜接的關系：法律規范為市民環境公約確立價值目標和基本要求，市民環境公約將地方性知識融入法律規范的要求中，實現社區層面對市民環境行為的規范和引導。

其次，市民環境公約與相關法律規范的實施過程建立明確的轉進關系。這里一般是指對于某一項違反市民環境公約的行為，在達到一定嚴重程度或具有某些情節之后同時也違反了相關法律規范，那么在此情況下，行為人不僅要承擔社會責任，也要承擔法律責任。這實際上是建立在市民環境公約和法律規范在內容上的互補與銜接之上，將法律規范所具有的國家強制力作為隱含在市民環境公約背后的效力保障（市民環境公約的直接效力來源是社會約束力）。這種程序上的轉進關系還能夠加強對市民環境監督行為的法律保障。如前所述，我國目前公眾環境舉報數量較大，表明公眾普遍具有關心環境、監督環境損害的動機和愿望，但監督途徑尚比較有限。這實際上與環境保護公眾參與所蘊含的發動民間力量監督政府環境職能履行的旨趣相去較遠。市民環境公約實施過程中的實質性參與，能夠為市民監督環境保護公共事務提供新的渠道，有效保障法律規范所規定的環境保護公眾參與制度的運行和發展。

在生態環境法律治理中，以市民環境公約為代表的社會規范和法律規范長期共存并發揮著各自獨特的作用，構成生態環境多元規范體系。鑒于公眾作為環境主體的行為類型及其治理需求，市民環境公約與相關法律規范相協同的軟硬兼施、剛柔相濟的制度約束有利于營造多元共治的政策環境，明確公眾自我約束的行為標準，推動公眾參與環境事務的能力建設。

四、結語

環境法在數十年間的發展歷程中，社會主體在環境法律治理中的角色日益多樣化，從最初的權利人角色進入到現代環境治理體系下的參與者、監督者和治理者角色。與“環境治理全民行動體系”的發展相伴的是國家環境管理模式由單維向多維、由“管理”向“治理”的轉變。環境法為應對實際問題而生，具有鮮明的功能主義實踐導向。環境治理體系和治理能力的現代化要求環境法治的保障和配合。市民環境公約也正是環境法為應對新形勢下的社會和環境問題而采取的社會化策略。1970年薩克斯教授出版了著名的《保衛環境——公民訴訟戰略》，在環境權的基礎上闡述了公共信托理論，探討了公民訴訟制度，開啟了環境法律治理中公民行動的篇章。而當今時代，政府職能正在轉變，公眾參與急需加強，政府與公眾合作共治成為了環境治理體系和治理能力現代化的現實選擇，也成為了市民環境公約發展的時代契機。在這一背景下，市民環境公約應進一步發展出自身的價值旨趣和制度理性。為此，本文運用行為類型化的研究方法，提煉出市民環境公約在內容、實施與外部三個維度上的合理性標準，初步構建起市民環境公約的理論模式。這一理論模式有助于解決實踐中市民環境公約難以發揮實效的長期困惑，促進市民生活方式的綠色化、低碳化，實現生態環境保護外部約束與內生動力的共同發展。