新時代公務員行政倫理建設如何創新
——歷史的回溯與反思

楊建武

“為政之要，惟在得人”，公務員作為國家治理體系中最活躍的要素，是公共服務的核心主體，發揮著維系國家機器正常運轉、維持社會穩定秩序、維護公民權益的重要作用。而倫理道德素養是公務員的核心素養，是“在行使公共權力進行公共政策制定、公共事務管理、公共服務提供的活動和過程中所應遵循的總體倫理準則和規范，以及所應確立和堅持的道德價值取向”[1]7，其高低直接決定能否有效解決治國理政中所面臨的重大問題。

黨的二十大強調：“全面建設社會主義現代化國家，必須有一支政治過硬、適應新時代要求、具備領導現代化建設能力的干部隊伍?！币虼?，面對新時代新任務，只有不斷培養更高素質、建設更有能力的公務員隊伍，政府才能適應推進國家治理體系和治理能力的現代化要求。

改革開放以來，我國公務員行政倫理建設日益受到重視，黨和國家相繼出臺一系列法律規章、細則規定，有力推動了公務員行政倫理發展。當前，我國公務員倫理道德主流是好的，但仍存在著一些行政倫理失范現象，這些問題不僅影響政府行政效率提升，而且削弱政府公信力。因此，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，如何加強公務員行政倫理建設，防止公務員行政倫理失范，是新時代公共行政學的一項重要課題。

基于此，探析改革開放以來我國公務員行政倫理建設的歷史圖景、邏輯特征以及不足之處，并展望未來趨向，是創新公務員行政倫理結構、優化行政倫理建設路徑、提升公務員倫理道德素養的題中之義。這不僅有助于為推進中國特色行政倫理學科體系的構建提供價值遵循，也有利于探討如何規制公務員行政倫理失范問題，為實現國家治理現代化目標提供進一步的理論支持。

一、改革開放以來我國公務員行政倫理建設的歷史回溯

伴隨著我國公務員建設不同階段的專門化、系統化，我國公務員行政倫理建設呈現出鮮明的階段性特點，且各個階段發展也具有內在一致性。以我國公務員制度建設的重要歷史事件、中國特色社會主義新時代以來的公務員行政倫理建設新氣象為節點，可將改革開放以來公務員行政倫理建設劃分為以下四個階段。

（一）第一階段（1978—1986）：思想萌發，重新重視

改革開放之初，我國社會經濟百廢待興。隨著改革從農村向城市延伸，官員消極墮落等問題也相繼出現，除制度缺失等原因外，干部思想道德水平較低也是導致這一問題的重要因素。因此，政府在推進人事制度改革的同時，對干部的道德素質要求也在不斷提高。1983 年全國組織工作會議強調要提高干部隊伍素質，以適應經濟社會發展。由此，我國公務員行政倫理建設受到重視。1978 年鄧小平強調，“干革命、搞建設，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于創新的闖將”[2]143，而這樣的領導干部應具有何種素養，鄧小平在隨后的全國教育工作會議上鮮明指出：“什么是領導？領導就是服務?！盵3]121這一論斷繼承和發展了為人民服務的根本宗旨，也回應了當時一些不干實事、空喊口號的干部作風。1986 年黨的十二屆六中全會通過了《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，決議中明確提出：“黨和國家機關干部，要公正廉潔，忠誠積極，全心全意為人民服務，反對官僚主義、弄虛作假、利用職權謀取私利?！盵4]129這明確了干部應該具有的職業道德建設要求。整體而言，這一時期的行政倫理建設從改革開放前強調黨員干部的道德先進性，逐步向公正廉潔、忠誠積極等職業道德建設邁進，但這一時期公務員與國家干部概念通用，沒有明確公務員的專業性發展。

（二）第二階段（1987—2005）：建章立制，日漸完善

改革開放之初，我國干部人事主要以具體政策措施為主，缺乏完善的制度體系，這也導致干部隊伍分類缺乏科學化、用人缺乏法制化。為適應改革開放需要，我國亟待繼續完善干部人事制度與推行公務員制度。黨的十三大報告指出“當前干部人事制度改革的重點是建立國家公務員制度，即制定法律和規章”，標志著我國公務員制度開始從理論走向實踐。1993—2000 年，中央相繼制定并頒布了《國家公務員暫行條例》《深化干部人事制度改革綱要》，這意味著我國公務員制度的正式實行。與此同時，我國公務員行政倫理也隨著制度體系的建立進入了日趨完善階段。黨的十三大報告強調，將“德才兼備”作為公務員選拔與任用的核心倫理追求[5]36，《國家公務員暫行條例》首次明確了“公務員忠于職守，勤奮工作，盡職盡責，服從命令；公正廉潔，克己奉公”等義務，在公務員行政倫理的“權、責、利”相統一層面邁進了一大步。隨著我國社會主義市場經濟體制的縱深推進，公務員腐敗現象頻發，嚴重損害了黨和國家形象。針對此類問題，中央相繼頒布了一系列倫理教育措施。1997 年，黨中央制定了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》，將廉潔從政作為黨員干部的行為規范，并明晰了具體違規行為[6]481-485。2002 年國家人事部制定并印發了《國家公務員行為規范》，明確了“政治堅定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務實創新、清正廉潔、團結協作、品行端正”[7]等行為規范，既包括行政作風、行政態度，也包含行政價值觀、行政道德，這對公務員提出了更為具體的道德要求與行政倫理建設目標。至此階段，我國公務員行政倫理建設已初具價值目標雛形，開始從具體政策措施逐步轉入制度體系健全階段。

（三）第三階段（2006—2011）：明確主線，聚焦道德

進入新世紀新階段，我國公務員制度進入了《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）和其他配套法規制度相結合的全新階段，并與黨的建設緊密聯系。我國公務員行政倫理建設進入了關鍵時期，逐漸從以往強調工作職責向聚焦倫理道德發展，主要表現在以下幾個方面：

一是完善公務員身份，進一步明確其“權、責、利”。如《公務員法》在吸收借鑒《國家公務員暫行條例》基礎上，更清晰界定了公務員身份，由之前“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”，明確為“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”，并新增了“遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德”“清正廉潔，公道正派”等要求[8]854-855，為專業化的公務員倫理建設奠定基礎，但仍沒有將公務員與干部隊伍有效區分。

二是以“德”統領行政倫理建設。無論是《公務員法》，還是之后頒布實施的一系列準則與辦法，都強調了職業道德、社會公德，如《行政機關公務員行政處分條例》規定了公務員“嚴重違反公務員職業道德，工作作風懈怠、工作態度惡劣，造成不良影響的，給予警告、記過或者記大過處分”[9]?！吨袊伯a黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》規定黨員領導干部從事有悖社會公德、職業道德、家庭美德活動的，按照相關黨紀處理[10]422-431。這些政策文本雖沒有明確強調個人道德，但在工作作風、態度等方面間接強調了個人道德建設。與此同時，也更多提出了“廉”“責任”等倫理道德要求，如《公務員法》在考核時增加了“廉”這一要求，這與進入新世紀我國公務員面臨新問題，更需要強調倫理道德規范公務員行政行為有密切關聯。

（四）第四階段（2012—至今）：凝神聚力，全面推進

黨的十八大以來，我國經濟社會發展面臨深刻轉型，改革進入深水區與攻堅期，公共行政進入精細化時代，亟須建設一支忠誠干凈擔當、始終堅持以人民為中心、盡責履職的公務員隊伍，保障新時代中國特色社會主義事業順利推進。圍繞新時代公務員隊伍建設，黨中央頒布實施了一系列規章制度、指導意見，我國公務員行政倫理建設進入凝神聚力、全面推進階段。

其一，將從政美德作為公務員行政倫理建設的根本。美德是公務員行政行為的道德操守，習近平總書記曾鮮明指出：“在新的歷史條件下，領導干部只有堅持以高尚的道德修養樹立良好的形象，才能浸潤人民群眾崇德尚文的心靈，贏得人民群眾的支持和信賴?！盵11]2016 年頒布的《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》，均強調“堅持德才兼備、以德為先”[12]。2019 年頒布施行的新《公務員法》，首次將公務員定位為“干部隊伍的重要組成部分”，“是人民的公仆”，進一步明確了公務員的角色定位，并以國家法律形式明確了倫理道德作為公務員選拔的標準。同時，突出了政治忠誠、個人干凈、敢于擔當的倫理美德建設目標，將“責、權、利”作為道德義務與道德要求予以明確。

其二，將政治標準作為公務員行政倫理建設的基礎。習近平總書記指出：“我們黨對干部的要求，首先是政治上的要求。選拔任用干部，首先要看干部政治上清醒不清醒、堅定不堅定”[13]。新公務員法明確強調要“突出政治標準”，并具備“具有良好的政治素質”?！蛾P于貫徹實施公務員法建設高素質專業化公務員隊伍的意見》指出，“把政治標準和政治要求貫穿融入公務員隊伍建設全過程各方面”[14]。而《公務員職務與職級并行規定》，更是將“政治素質好”作為公務員晉升職級的基本條件。隨著對黨的建設的逐步推進，政治標準業已成為公務員隊伍建設的第一標準，這是增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”的根本要求，確保公務員成為新時代政治建設的引領者、實踐者、推動者。

其三，將紀律標準作為公務員行政倫理建設的底線。公務員作為行使國家權力的主體，關系到民眾切身利益，因此公務員必須將紀律標準作為價值坐標，堅守黨紀紅線，追求道德自律。黨的十八大以來，關于公務員隊伍建設，黨和國家推行的一系列制度、印發的一系列意見，都將“清正廉潔”“干凈”作為核心詞匯，甚至將“廉潔奉公”視為給予獎勵的標準之一。這也要求公務員隊伍要以更高的紀律意識嚴格要求自己，能做到恪守黨紀底線、嚴守紀律，并逐漸內化為道德自律。

二、我國公務員行政倫理建設的特征

改革開放以來，我國公務員行政倫理建設的路徑，從德才兼備到以德為先、從思想萌芽到建章立制、從聚焦道德到突出政治，具有鮮明的現實、歷史與邏輯特征。公務員行政倫理業已成為推動服務型政府建設、夯實治國理政基礎的重要抓手。

（一）回應現代化建設的現實驅動

“一切劃時代的體系的真正的內容都是由于產生這些體系的那個時期的需要而形成起來的?！盵15]544正是從所處時代面臨的根本問題著手，馬克思主義致力于創造揭示現實的人及其發展的哲學思想，從而創立新哲學體系。改革開放以來我國公務員行政倫理建設，根植于中國特色社會主義建設偉大實踐的土壤中，并在實踐中不斷完善、檢驗與升華，具有明顯的實踐烙印。

其一，回應國情、黨情新變化。改革開放以來，我國國情與黨情正發生深刻變化，公務員行政倫理所面對的實踐目標與主題也隨之改變。改革開放之初，黨和國家事業在摸索中前進，在行政倫理建設方面尚未形成規范體系，而隨著改革開放的逐漸深入，當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期，改革環境瞬息萬變，改革任務艱巨繁重。與此同時，公務員所面對的考驗也在不斷增加，部分公務員的倫理道德在改革洪流中逐漸墮落，權力尋租以及腐敗現象滋生。特別是黨的十八大以來，面對實現“兩個一百年”的目標要求，黨自身面臨著重大風險挑戰，黨內存在的作風問題未得到根本解決，黨和國家提出一系列治國理政的新理念新思想新戰略，這對公務員能力以及行政倫理提出了新要求、新期待。一方面，從德才兼備向以德為先發展，突出倫理道德自律。這契合了改革開放以來黨和國家事業發生的歷史性變革，強調公務員在改革進程中必須毫不動搖地加強道德修養，以更為強烈的道德訴求滿足社會主義現代化建設要求。這是“德”與“才”在具體歷史時期的深化完善。另一方面，將公務員納入黨員干部隊伍，突出政治標準。立足于全面從嚴治黨推進公務員隊伍建設，更加強調公務員隊伍必須時刻保持堅定的政治定力、初心不改的政治擔當、職責相配的政治能力，以增強斗爭勇氣，提高斗爭本領，具有鮮明的時代性和導向性。

其二，滿足社會主義現代化建設內在需求。黨的十九大提出到21 世紀中葉，實現國家治理體系和治理能力現代化，而要實現這一目標“還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍”[16]?？梢?，公務員行政倫理的現代化契合了國家治理體系和治理能力現代化要求。當前我國公務員倫理道德主流是好的，但依然存在著“獨斷專行、弄虛作假、庸懶無為……濫用權力、貪污受賄、腐化墮落、違法亂紀等現象”[17]，這些均屬于行政倫理失范問題，嚴重影響政府形象。

因此，為規范公務員行政行為，實現“兩個一百年”奮斗目標，在新時代的歷史方位中，應當完善公務員行政倫理規范，以“以人民為中心的主導性價值”引領行政行為倫理選擇，并不斷優化新時代公務員行政倫理建設路徑，打造一支符合好干部標準的忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍，助力國家治理體系和治理能力現代化。

（二）傳承與發展優秀傳統官德的歷史邏輯

歷史是最好的老師，注重從歷史傳統中汲取治國理政智慧是中國共產黨的優良傳統。改革開放以來，我國公務員行政倫理建設遵循傳承與發展優秀傳統官德的歷史邏輯，并不斷升華公務員行政倫理內涵與價值，使之成為公務員行政倫理建設無法釋懷的精神因子。

一是為政以德的根本要求。我國自古就非常強調官員的為政道德品質，早在夏王朝便有“夙夜惟寅，直哉惟清”（《尚書·虞書·舜典》）的正直、清明思想，西周時則有選拔官員的“六德”標準。儒家思想則更強調為官者的禮儀道德教化，認為“為國之基，必資于德禮，君之所保，惟在于誠信。誠信立則下無二心，德禮形則遠人斯格。然則德禮誠信，國之大綱，在于君臣父子，不可斯須而廢也”（《貞觀政要·誠信篇》）?？梢?，在中國傳統文化中道德問題已成為為官與做人的根本問題。

二是廉為政本的基本訴求。為官清廉是中國古代對為官者的高度認可，而這也逐漸演變為中國古代對為官者的最基本道德訴求。春秋時期就有“廉者，政之本也”（《宴子春秋·內篇》）一說。宋代包拯認為，“廉者，政之本也，民之表也”（《乞不用贓吏疏》）。而隨著歷史發展，逐漸演化為“吏有不為利回，不為義疚，世稱曰廉”（金·邊元忠《京西副留守李公德政碑》，見《金文最》卷三十七）的清官標準。

三是克己修身的自律約束。深受儒家思想影響的中國傳統社會尤為重視修身正己，將其視為為政之本，主張“修其身而天下平”，官員只有做到修身方能身正、心正，這無疑提升了當時官員的道德自律意識，并逐漸形成了為官過程中“公正忠誠、勇毅力行、寬恕謙讓、勤儉謹慎”[18]的具體行為規范。

中國共產黨人是中華傳統優秀文化的忠實傳承者與弘揚者，改革開放以來面對黨情、國情的變化，黨和國家將中華傳統優秀文化賦予時代特色，實現了傳統官德文化的創造性轉化。首先，不斷傳承優秀傳統官德文化，為公務員行政倫理建設提供了重要思想文化資源。如“德才兼備”“以德為先”秉承了為政以德思想，這凸顯了無論在何時，道德始終是行使公共權力的人員必需素質，為職責履行提供深厚的道德支撐?！扒逭疂崱薄肮勒伞奔橙×肆疄檎舅枷?，強調為官者不能混淆公共與私人界限，做到清清白白為官，堂堂正正做人。其次，不斷實現創造性轉化，賦予傳統官德時代特色以增強其生命力。一方面，我國古代雖強調“治國之道當任德也”（《論衡·非韓》），注重修身正己以達到至善目的，但這一思想過于空洞，缺乏可操作性標準。而改革開放以來公務員行政倫理建設則逐漸超越了空洞的傳統官德，賦予公務員倫理道德內核。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，有機整合黨德與行政倫理建設，明確提出黨員干部要在實際工作中做到明大德、嚴公德、守私德，不能忘記全心全意為人民服務的根本宗旨，更要將從政之德融入為人民服務的偉大實踐中去，豐富了為政以德的時代內核。另一方面，強調德才兼備超越了為政以德對道德的絕對化要求，“好干部的標準，大的方面說，就是德才兼備”[19]412。而將政治忠誠、個人干凈、敢于擔當作為公務員倫理道德目標則超越了傳統官德的理想化傾向，更符合中國特色社會主義建設要求。

（三）從單一抽象轉為全面具化的辯證發展

從抽象到具體的辯證思維是馬克思主義理論的重要內容，也是辯證邏輯的基本方法。改革開放以來，我國公務員行政倫理建設遵循著從單一抽象到全面具化的辯證邏輯，從而不斷增強公務員行政倫理建設的重要性以及核心內容的認知。

一是在內容構成上，從德才兼備向政治、品德、責任、能力的全面性拓展。在改革開放之初，選拔黨員領導干部主要以德才兼備為原則，德是指品德，才是指能力，但在當時二者范疇過于模糊。而隨著改革開放深入推進，尤其是黨的十八大以來，公務員隊伍面對的風險與挑戰日益增多，改革發展穩定對其要求也日益提高，正如習近平總書記強調的“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”好干部標準。公務員要以德為先，并且在政治品德、職業道德、社會公德、家庭美德等方面都要過硬，而政治品德無疑最為重要，信念堅定、堅持以人民為中心、具有擔當意識，這是衡量干部的第一標準。但公務員光有德遠遠不夠，還必須擁有過硬的能力，如是否具有分析事物本質的能力、貫徹新發展理念的能力、適應信息化智能化要求的能力，均是對公務員能力的考驗。因此新《公務員法》明確規定“對全體公務員應當進行提高政治素質和工作能力、更新知識的在職培訓”，將公務員德與能建設提到新高度。

二是在建設方式上，從個體自律到德法并舉的系統性發展。改革開放以來，我國公務員行政倫理建議一直強調個體自律，并將其視為倫理道德建設的主要方法，以達到“隨心所欲而不逾矩”目的。然而，在拜金主義、物質主義等影響下，部分公務員易出現權力觀念異化、職業懈怠，甚至是腐敗墮落現象，自身道德已出現失范，更遑論堅守職業道德、社會公德，此時他律便發揮重要作用。改革開放以來，我國相繼頒布了公務員隊伍建設的一系列政策意見，如《公務員暫行條例》《國家公務員行為規范》《關于推進公務員職業道德建設工程的意見》等。同時，我國也制定和完善了相關法律，如《行政監察法》《公務員法》《行政機關公務員行政處分條例》。這些政策性、法律性文件與法規強調主流價值觀，促廉潔、懲腐敗、倡道德，有助于規范公務員行政行為，強化政策監督，是公務員行政倫理建設的重要支撐?？梢?，我國公務員行政倫理建設正邁向德法并舉的系統性方向。

三是在理論認識上，向組織倫理與個體倫理結合的統一性發展。長久以來，對行政倫理的探討主要集中于個人倫理道德層面，在西方傳統公共行政時期，因技術理性的支配以及對行政效率的追求，行政倫理基本被遮蔽。我國行政倫理系統研究始于20 世紀90 年代，雖在基礎理論、倫理實踐等方面取得了一定成果，但仍將行政倫理框定為公務員個體倫理，主要強調公務員行政道德水平、道德素養與道德行為。然而，隨著公共組織在政治經濟社會發展中的作用日益顯著，傳統個體行政倫理已不能提供持久的服務供給、支撐艱巨的組織行動，尤其是在新時代推進黨的建設的新的偉大工程背景下，公務員行政倫理已不是單純的個體倫理，而是結合了執政黨組織倫理與實體性個體倫理的倫理道德。新《公務員法》明確規定公務員是“干部隊伍的重要組成部分”，“是人民的公仆”，必須“堅持黨管干部原則”，將廉潔、勤政、正派、高效、務實等倫理道德規范從個體向組織滲入，從組織倫理高度加強公務員行政倫理建設。

三、我國公務員行政倫理建設的現實反思

（一）公務員行政倫理建設的中國特色有待加強

習近平總書記提出要“構建起有中國特色、中國氣派的哲學社會科學”的戰略目標。倫理學作為哲學社會科學的重要內容，肩負著為宏觀社會與微觀個人發展提供倫理道德價值體系的使命。然而，由于傳統道德文化與現代道德文明的斷裂，以及缺乏對馬克思主義倫理學的本土化轉換等，我國倫理學話語帶有明顯的植入痕跡。在西方倫理學視域中，西方先哲們將道德理解為德性，強調個人德性修養是最高的善，且作為倫理學的核心內容。而中國傳統倫理學歷來強調倫理道德的本體論意涵，認為人應該回歸人之本性，以人道來規范自身行為。因此，構建有中國特色的倫理學“必須既要立足中國，又要放眼世界，運用哲學智慧根據人類的本性和世界的當代實踐及其發展趨勢深刻揭示時代精神的道德意蘊”[20]。

行政倫理是倫理學的重要組成內容，具有鮮明的顯學特征，然而在公共行政學誕生之初，行政倫理卻并未受到重視。懷特第一次明確提出行政倫理思想，指出行政人員應具有忠誠、負責及以服務為榮的精神[21]92，但他的行政倫理觀是建立在效率追求之上。隨著對“政治—行政”二分法的反思，行政倫理開始受到學界關注，特別是20 世紀80 年代至90 年代末，新公共行政與新公共服務運動的發展，喚起學界對公平、正義、民主等價值觀念的關注，極大推動了行政倫理發展。但如同我國公共行政學深受西方行政學影響一樣，我國公務員行政倫理研究也始終難以擺脫“以西方概念來裁剪中國現實”的路徑依賴。

一方面，從現有的理論成果來看，引介國外官僚制背景下的行政倫理觀念較多，與我國實踐相結合的成果較少。應該看到，西方行政倫理學具有顯著的憲法理念屬性。與此形成對比的是，我國傳統行政倫理思想豐富，加之中國特色社會主義實踐的現實境遇，要求我國公務員行政倫理建設必須擺脫形式化、抽象化等不足，以新時代國情以及黨的建設需要為理論基礎，通過創新新時代公務員行政倫理體系以及優化建設路徑，構建符合中國特色話語體系的公務員行政倫理。但目前來看，符合中國理論傳統和現實特質的公務員行政倫理尚未構建。

另一方面，我國公務員不僅是公民個體，還是具有鮮明政治身份的服務主體，與黨的建設緊密聯系，這顯著區別于西方公務員及行政倫理話語的特點。在新《公務員法》將公務員定位為“干部隊伍的重要組成部分”以及黨的建設“新的偉大工程”背景下，目前鮮有論者從黨的建設與職業相結合角度論述建設公務員行政倫理。因此，面對新時代新任務，在滿足人民群眾對美好生活需要的目標引導下，如何在“黨性”與“人民性”的中國行政國家敘事觀念下[22]，構建涵蓋政治、黨建以及行政等交融的公務員行政倫理體系，為公務員倫理實踐提供更好指引，推動我國公共行政實踐，是中國特色行政倫理學必須回答的問題。

（二）公務員行政倫理的制度與機制建設尚需深化

在黨的堅強領導下，改革開放以來我國公務員行政倫理的制度化建設，在通過制定實施一系列法律法規、規章制度后，已取得顯著成就，成為現代化建設的重要支撐。西方制度主義學派已通過系列觀點，向世人闡述了制度的重要性，強調“制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關鍵”[23]3。在功能層面，制度具有規范與引導、懲戒與教化功能，通過其權威性、強制性對違反社會秩序與倫理要求的行為進行適度懲罰，并以此教育人遵守公共規則、培育制度意識，從而減少社會活動不確定性。黨的十九屆四中全會詳細列舉了新中國成立70 多年來我國制度的顯著優勢，強調在推進國家治理體系與治理能力現代化進程中，制度是核心因素之一?？梢?，倘若要有效規范公務員行政倫理行為，制度必不可少。

回溯我國公務員行政倫理建設進程可知，如果公務員行政倫理建設只將個人視為道德行為主體，而忽視制度不僅是倫理的載體，也是倫理行為的主體，是有欠缺的。尤其是在社會發展愈加具有不確定性的當前，單純依靠個體的自我規約、自我調控已不現實。目前，我國公務員行政倫理的制度與機制建設仍存在以下不足：

1.缺乏相應的專門性制度或法規

相較于日本等已創制的《國家公務員倫理法》，由于歷史與現實原因，新中國成立之后，我國并沒有公務員這一明確概念，一直將從事政府工作的人員統稱為“國家干部”。隨著改革開放的推進，我國開始推行公務員制度，不僅從黨的建設層面制定了一系列行為規則、規定或辦法，而且還制定和完善了《國家公務員法》。但對公務員行政倫理建設的相關表述均是散見于各種制度或辦法之中，如新《公務員法》雖對公務員的行政倫理提出了要求，也確立了目標方向，卻沒有對其具體實施提出明確路線圖，這種零星勾勒式的描述只能提供大致輪廓，無法在現實中將軟性倫理道德要求變為硬性約束。

2.缺乏相應的公務員行政倫理核查監督機制

改革開放以來，黨中央多管齊下，強化公務員隊伍建設，一方面強調公務員的黨性教育和思想道德建設，強化主體德性修養；另一方面從德、能、勤、技、廉等層面強調公務員的職業道德教育，加強公務員的內在自律。然而，我國公務員行政倫理建設，側重于約束懲戒性倫理制度規范建設的底線設計，缺少積極的總體構建[24]，尤其是缺乏相應的公務員行政倫理核查和監督機制，也導致我國公務員隊伍經常出現道德敗壞、倫理失范的現象。

（三）公務員行政倫理規范的系統性不強

倫理是人類社會的重要行為規范，其從人的態度、行為以及“習俗”的價值體系，逐漸轉入人類道德性生活，并形成規范、系統的道德體系，成為對個體行為活動具有約束力與強制力的規范，能使個體“不至于生活在道德真空之中”[25]12。一直以來，我國公務員處于政治人、道德人與行政人的角色定位中，而又受到法律體系、守則與辦法以及不成文的紀律、習慣、規矩等約束[26]。從法律層面來看，我國頒布施行的《國家公務員法》中明確規定了公務員應遵從的服務、擔當、廉潔、德才、公道正派、政治標準等倫理規范，并提出了“四個忠于”。從規則、守則與辦法來看，無論是黨的建設相關條例，還是公務員的相關行為準則，強調了公務員德、才、廉等職業道德、社會公德與家庭美德。從不成文的習慣、規矩來看，公務員還要受到公共輿論、信念信仰、風俗習慣等影響。而這些約束集中體現了行政倫理的體制、個體與組織的相互依存，只有三者建立在共同的知識與實踐基礎之上，行政倫理方能成為現實。因此，21 世紀的首要任務就是要建立一個共同的倫理基礎[27]1。然而，這些公務員行政倫理規范都處于靜態構成方面，缺乏從動態過程建設公務員行政倫理規范。

其一，在全面從嚴治黨和國家治理能力提升的時代要求下，我國公務員行政倫理規范應遵循何種時代理據？是否能構建一種涵蓋政治標準、個人修養、道德要求于一體的統合性行政倫理規范？其二，在社會主要矛盾發生轉化背景下，我國公務員行政倫理的行為選擇應依據何種正當性的價值標準？其三，在堅持以人民為中心的發展思想指引下，我國公務員行政倫理建設應構建何種行政倫理關系結構，以論證行政倫理關系的合理性？可見，未來我國公務員行政倫理建設應突出價值主義導向、多元因素相結合的行政倫理規范，以克服現行以后果為唯一因素的實證主義取向模式。

四、新時代公務員行政倫理的體系創新

黨的十九大指出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已發生轉化，這對作為公共行政核心主體的公務員行政倫理提出了更高期待。新時代公務員行政倫理體系應當是“規范·行為·關系·規則”相結合的動態結構，這與僅把行政倫理體系定位為單一、靜態的“倫理規范”相比，更能回應國家治理系統性與黨的建設全面性的時代要求。

（一）構建以忠誠干凈擔當為公務員行政倫理規范結構

倫理規范是證成行政行為正當性的基本規則，在新《公務員法》明確規定公務員是干部隊伍的重要組成部分，堅持黨對公務員管理工作的領導背景下，必須厘清公務員行政倫理建設的向度，完善公務員行政倫理建設的宏觀架構。

首先，政治忠誠、個人干凈、敢于擔當是新時代公務員行政倫理規范的應然表達?！罢瘟鍪玛P根本”決定了新時代公務員行政倫理規范的結構是以政治忠誠為核心，統領個人干凈與敢于擔當，這是集“信念·底線·責任”為一體的倫理規范結構，這可解決因對倫理規范關系結構界定模糊影響黨的執政使命實現之不足。

其次，中國特色社會主義進入新時代的時空前提，決定了傳統行政倫理與新時代行政倫理既有傳承，也需創新，因此必須將傳統優秀行政倫理進行創造性轉化，使之契合國家治理系統性與黨的建設全面性的時代要求，豐富行政倫理規范結構。

（二）明晰以人民美好生活為公務員行政倫理行為選擇

倫理行為是倫理規范的實踐形式，在社會主要矛盾轉化的時代背景下，人民美好生活具有嶄新的時代內涵及其表現形式，在堅持以人民為中心的發展理念下，人民美好生活是判斷公務員行政行為倫理正當性的價值標準，因為“政府公共行政在本質上都內含著對價值的追求，公共行政行為都是圍繞著對公共行政價值的認同和追求而展開的”[28]2。而以“人民美好生活”為目的性價值，從“動機·過程·后果”相結合維度厘定公務員行政行為選擇的倫理正當性，這種價值主義導向、多元因素相結合的行政行為倫理選擇模式，凸顯了與新時代緊密契合的特點。因此，以“人民美好生活”的倫理價值選擇是對以“動機”或“后果”為基準的行政倫理行為選擇模式的反思，“增強對公務員履行主客觀責任的控制力，促進公務員盡職盡責地實現和維護公共利益”[29]，從而能論證“動機·過程·后果”相結合的行政倫理行為選擇模式的合理性及其評判標準。

（三）確定以責任為中心的公務員行政倫理關系建構

責任是倫理之本質所在，倫理關系是通過主體行為形成的價值關系。庫珀將責任視為構建行政倫理的關鍵概念，并尤為強調公共行政的主觀責任，認為主觀責任是“根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰……主觀責任的履行是職業道德的反映”[30]84。在推進國家治理體系與治理能力現代化中，新時代建設服務型政府要求構建以主體與主體、主體需要、主體意識三要素構成的行政倫理關系結構，強調公務員行政倫理的主體性復歸。一方面要以傳統優秀文化激發其為人民服務的家國情懷，在自省、自勵、自警中夯實責任意識。另一方面要實現客觀責任與主觀責任的有機統一。以責任倫理規范為基本遵循，歸納公務員行政活動中形成的倫理關系類型，以人民滿意的服務型政府建設佐證以責任為中心構建公務員行政倫理關系的合理性。

（四）完善以制度機制為核心的公務員倫理規制體系

在百年公共行政發展中，對行政倫理始終存在著何以可能之爭，因此西方行政學界為避免行政倫理陷入倫理與道德的獨立性與普遍性之爭一方面借用法治思維，推動行政倫理立法，如美國在20 世紀50—70 年代，相繼制定了《政府機構倫理守則》和《政府倫理法案》等；另一方面也強調公共行政人員的個體道德修養與組織核心價值觀塑造，推動了行政倫理建設?？梢?，在行政倫理建設中，剛性的制度規范是明確責任、保障問責的關鍵[31]。因此，新時代推進我國公務員行政倫理建設，不僅要聚焦強化個人修養，在人類命運共同體理念下，構建中國特色和諧行政的共同體倫理精神，還要借鑒西方行政發展有益成果，建立以行政倫理法為核心的倫理規則與審查機制。首先，要結合我國實際，在倫理立法、倫理規范、倫理監督等方面，強化公務員行政倫理制度建設。其次，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，從道德人格、道德意識以及理想信念等層面，加強公務員倫理教育。再次，要以學養德、以志明德、以行踐德、以省察德，將傳統優秀官德與公共精神融入公務員德性修為中，提升新時代公務員行政倫理修養與高尚行政人格。